KOFA 2013/57: Utilstrekkelig begrunnelse for tildeling – Norsk Tipping

2013/57 Norsk Tipping AS

Innklaget: Norsk Tipping AS

Klager: Abemmanning AS

Avgjørelse: Brudd på regelverket

Type sak: Rådgivende sak

Klagenemnda for offentlige anskaffelser Innklagede gjennomførte en åpen anbudskonkurranse for inngåelse av rammeavtale for vikartjenester til renhold, kantine, ekspedisjon og varemottak. Klagenemnda kom til at innklagede hadde brutt forskriften § 20-16 (1), ved ikke å gi en tilstrekkelig redegjørelse for det valgte tilbudets egenskaper og relative fordeler i samsvar med angitte tildelingskriterier, i begrunnelsen for tildeling av kontrakt. Klagers øvrige anførsler førte ikke frem, eller ble ikke behandlet. Klagenemndas avgjørelse 7. oktober 2014 i sak 2013/57 Klager: Abemanning AS Innklaget: Norsk Tipping AS Klagenemndas Arve Rosvold Alver, Siri Teigum, Andreas Wahl medlemmer: Saken gjelder: Evalueringsmodell, ulovlig tildelingskriterium, begrunnelse, tildelingsevaluering, innsyn Bakgrunn:

(1) Norsk Tipping AS (heretter innklagede) kunngjorde 13. desember 2012 en åpen anbudskonkurranse for inngåelse av rammeavtale for vikartjenester til renhold, kantine, ekspedisjon og varemottak. Rammeavtalen hadde varighet på 2 år, med opsjon på forlengelse i 1+1 år. Anskaffelsens årlige verdi var angitt til 1,5 millioner kroner. Tilbudsfrist var angitt til 21. januar 2013.

(2) Konkurransen var tidligere kunngjort 30. august 2012, sammen med vikartjenester for varemottak og administrative tjenester. Den konkurransen ble avlyst med den begrunnelse at det var benyttet ulovlige tildelingskriterium. Da konkurransen ble kunngjort på nytt, ble rammeavtale for vikartjenester til kundeservice og administrative tjenester kunngjort som en egen anskaffelse.

(3) Kontrakten tildeles det økonomisk mest fordelaktige tilbud, basert på tildelingskriteriene "Pris på tilbudte tjenester" (60 %), "Bestillingsrutiner og responstid" (35 %) og "Avtaleoppfølging" (5 %), jf. konkurransegrunnlaget punkt 5.

(4) Det var i konkurransegrunnlaget gitt en kravspesifikasjon med kravtabell, der leverandørene for hvert krav skulle svare på om kravet var innfridd (J), delvis innfridd (D) eller ikke innfridd (N). Der kravet var helt eller delvis innfridd skulle tilbyder i tillegg beskrive hvordan kravet var innfridd.

(5) Ifølge kravspesifikasjonen skulle prisene oppgis i henhold til prismatrisen i konkurransegrunnlagets bilag 1b. Her skulle tilbyders påslagsfaktor til den timelønn og overtidsgodtgjørelse som fulgte av Norsk tippings tariffavtaler oppgis i kroner eks mva. Det var presisert at prisskjemaet skulle være uttømmende, og at alle kostnader og vederlag skulle være inkludert i påslagsprosenten.

(6) Det var stilt krav om "Avtaleoppfølging" i kravspesifikasjonen. Her skulle tilbyderne beskrive rutiner for hvordan vikarene ble fulgt opp av ledelsen i avtaleperioden, og rutiner for situasjoner der en vikar ikke fungerte tilfredsstillende.

(7) Det var også krav til "Bestillingsrutiner, herunder responstid" i kravspesifikasjonen. Det var presisert at vikarene måtte stille på kort varsel, og maksimal responstid var angitt til 24 timer etter bestilling. Videre skulle det gis en beskrivelse "av hvordan tilbyder har tenkt å gå frem for å sikre at NT får rett person til rett tid" og det skulle tydelig fremgå følgende: "2.a) NT krever at leverandøren beskriver hvordan de forholder seg til en muntlig/skriftlig henvendelse på meldt behov. Responstid på tilbakemeldingen. Hvem tar ansvar etc. 2.b.) NT krever en beskrivelse på Leveringstiden fra meldt behov til at NT får et tilstrekkelig antall kandidater for oppdraget. Har leverandøren en egen pool, eller må de innhente nye ressurser. Beskriv. NT krever at leverandøren beskriver hvordan de vil innfri disse kravene."

(8) Innen tilbudsfristen ble det levert to tilbud i konkurransen, fra Abemanning AS (heretter klager), og Adecco Norge AS (heretter valgte leverandør). Klager ble 5. februar 2013 meddelt at innklagede hadde til hensikt å inngå kontrakt med valgte leverandør, med følgende begrunnelse, som også fremgikk av anskaffelsesprotokollen: "Valgte kontraktspartner: Adecco: Adecco har en generelt bra og omfattende besvarelse, og best score. De har noen marginer høyere pris. Ikke valgt leverandør. Abemanning: Tilbakemelding på oppgitte tildelingskriterier: Pris på tilbudte tjenester (60%): Best på pris. Valgt leverandør hadde noe høyere pris. Bestillingsrutiner og responstid (35%): Valgt leverandør har en svært konkret besvarelse på alle punkter. Valgt leverandør har vært konkret på responstid og leveringstid, og hadde best besvarelse på rutiner. Abemanning har ikke svart forpliktende på responstid, og den eneste konkret oppgitte leveringstid, er vesentlig dårligere enn valgte leverandørs. Trekkes mye for dette. Valgt leverandør hadde best beskrivelse av hvordan de sikrer Norsk Tipping de etterspurte ressurser innenfor de angitte leveringstider. Avtaleoppfølging (5%): Valgt leverandør hadde en noe mer fullstendig og detaljert beskrivelse av hvordan vikarene blir fulgt opp i avtaleperioden enn Abemanning. Hva gjelder rutiner dersom en vikar ikke fungerer tilfredsstillende, er Valgt leverandørs beskrivelse vesentlig bedre (tidsaspekt, risikoforhold, erstatning av vikar) enn Abemannings."

(9) Klager klaget på tildelingen, og begjærte innsyn i anskaffelsesprotokollen og øvrige interne dokumenter, samt innsyn i valgte leverandørens tilbud. Innklagede tok ikke klagen til følge, og inngikk kontrakt med valgte leverandør. Anskaffelsesprotokollene og sladdet versjon av de valgte leverandørenes tilbud ble tilsendt klager.

(10) Saken ble brakt inn til Klagenemnda for offentlige anskaffelser 23. mai 2013.

(11) Nemndsmøte i saken ble avholdt 6. oktober 2014. Anførsler: Klagers anførsler: Evalueringsmodell

(12) Innklagede har brutt regelverket, ved ikke å opplyse i konkurransegrunnlagene hvilken poengskala og metode for poengberegning som vil benyttes i evalueringen av tildelingskriteriene. Utformingen av tildelingskriteriene

(13) Tildelingskriteriet "Pris på tilbudte tjenester" var ulovlig fordi det ikke fremgikk av konkurransegrunnlaget hvilken vekt pris for henholdsvis ordinært arbeid og pris for overtidsarbeid ville ha i evalueringen av tildelingskriteriet. Det var dermed ikke tilstrekkelig klart hva som ville vektlegges i evalueringen, i strid med kravet til forutberegnelighet. Det var marginale forskjeller på pris i begge konkurransene, og det faktum at pris vektes tyngst av alle tildelingskriteriene understreker behovet for å angi vekt på de to komponentene som vurderes. Ellers vil innklagede tildeles for stort skjønn i evalueringen, i strid med kravet til gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. Klagers erfaring som eksisterende leverandør av vikartjenester innenfor de områdene konkurransene gjelder, er at det utbetales svært lite overtidsgodtgjøring. Dette tilsier at overtidsprisen skal tillegges svært liten vekt.

(14) Tildelingskriteriet ""Bestillingsrutiner og Responstid" var ulovlig fordi det ikke fremgikk tilstrekkelig klart av konkurransedokumentene hva som ville vektlegges positivt og måles i evalueringen av tildelingskriteriet, og hvordan elementene vil veies i forhold til hverandre. Innklagede har med dette hatt et ubegrenset fritt skjønn ved tildelingsevalueringen, i strid med kravet til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet.

(15) Tildelingskriteriet "Avtaleoppfølging" var ulovlig fordi det ikke fremgikk tilstrekkelig klart av konkurransedokumentene hva som ville vektlegges positivt og måles i evalueringen av tildelingskriteriet, og hvordan elementene vil veies i forhold til hverandre. Innklagede har med dette hatt et ubegrenset fritt skjønn ved tildelingsevalueringen, i strid med kravet til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. Evalueringen av tildelingskriteriene

(16) Innklagede har evaluert tildelingskriteriene "Bestillingsrutiner og Responstid" og "Avtaleoppfølging" i strid med kravet til forutberegnelighet i loven § 5. Dette fordi innklagede har premiert de lange besvarelsene, til tross for at det i konkurransegrunnlaget var bedt om en kort besvarelse av oppfyllelsen av kravene.

Begrunnelse

(17) Innklagede har ikke gitt en tilstrekkelig begrunnelse for tildelingen, i strid med kravet til begrunnelse i forskriften § 20-16 (1) jf. § 22-3 (2). Det er ikke oppgitt metode for poengsetting og selve beregningen. Klager kan dermed ikke engang kontrollere om innklagede har regnet riktig, og har ikke mulighet til å vurdere sin rettslige stilling. Videre er det ikke mulig å vurdere eget tilbud mot de valgte leverandørers tilbud når det ikke er gjort kjent hva som er vektlagt eller skulle vektlegges i evalueringen av tildelingskriteriene, særlig under priskriteriet. Begrunnelsen som er gitt gir ikke grunnlag for å vurdere om tildelingen er i samsvar med konkurransegrunnlaget og regelverket. Gjennomsiktighet og etterprøvbarhet

(18) Innklagede har brutt kravet til gjennomsiktighet og etterprøvbarhet i loven § 5, ved ikke å gi tilstrekkelig dokumentasjon på de beslutningene og vurderingene som ble foretatt under tildelingsevalueringen. Innklagede har kun utgitt anskaffelsesprotokollen og gitt svært begrenset innsyn i leverandørenes tilbud. Innklagede har nektet klager innsyn i hvilken metode som er benyttet for poengsetting, og hvilke poeng de valgte leverandørene og klager har fått på hvert enkelt kriterium. Uten innsyn i dette er det ingen gjennomsiktighet i prosessen. Innklagedes anførsler: Utformingen av tildelingskriteriene

(19) Tildelingskriteriet "Pris på tilbudte tjenester" var lovlig. Innklagede kan i ettertid se at det kunne vært angitt i konkurransegrunnlaget hvilken fordelingsnøkkel pris for henholdsvis ordinært arbeid og pris for overtidsarbeid ville ha i evalueringen. Siden det i praksis er svært lite overtidsutbetaling for disse tjenestene, har prisen for overtid hatt svært liten betydning i evalueringen, og har ikke under noen omstendighet vært utslagsgivende for leverandørene. Det foreligger imidlertid ingen rettslig plikt for oppdragsgiver til å oppgi vekt på underkriterier i konkurransegrunnlaget.

(20) Det fremgikk tilstrekkelig klart av konkurransegrunnlaget hva som ville vektlegges og måles ved evalueringen av tildelingskriteriet "Bestillingsrutiner og Responstid", og tildelingskriteriet var lovlig. Kravet ifølge kravspesifikasjonene var at vikarene måtte stille på kort varsel. Beskrivelsen som skulle gis gjaldt hvilke tiltak leverandøren ville gjennomføre for å sikre at vikarene stilte på kort varsel. Responstid var klart et målbart element i evalueringen, og det fremstod som klart at dette ville bli premiert. Når det gjelder bestillingsrutiner, kan det ut fra opplysningene i konkurransegrunnlaget ikke være særlig tvil om at oppdragsgiver ville gi høy score for rutiner som etter et faglig skjønn fremstod som hensiktsmessig for partene og som sørger for at vikar med rett kompetanse kan komme raskt på plass. Tildelingskriteriet må derfor anses tilstrekkelig klart og tydelig for leverandørene. Det foreligger videre som nevnt ingen rettslig plikt for oppdragsgiver til å oppgi vekt på underkriterier i konkurransegrunnlaget.

(21) Det fremgikk tilstrekkelig klart av konkurransegrunnlaget hva som ville vektlegges og måles ved evalueringen av tildelingskriteriet "Avtaleoppfølging", og tildelingskriteriet var lovlig. Det ligger i begrepet "Avtaleoppfølging" at det vil evalueres på hvilken måte leverandøren oppfølger avtalen med innklagede. Dette var nærmere presisert i kravspesifikasjonen. Tilbudene viser at samtlige leverandører har forstått tildelingskriteriet på samme måte. Tildelingskriteriet må derfor anses tilstrekkelig klart

og tydelig for leverandørene. Videre foreligger det som nevnt ingen rettslig plikt for oppdragsgiver til å oppgi vekt på underkriterier i konkurransegrunnlaget. Evalueringen av tildelingskriteriene

(22) Innklagede har ikke premiert lange besvarelser, men de tilbudene som konkret besvarer hvordan oppfølging av både fungerende og ikke-fungerende vikarer foretas. Det er videre gitt høy score der leverandører tar risiko for en ikke-fungerende vikar, og der leverandørene har oppgitt konkret og kort responstid, herunder rask oppfølging. Begrunnelse

(23) Innklagede har gitt en tilstrekkelig begrunnelse for tildelingen. Det er angitt hvilke egenskaper og fordeler det vinnende tilbud hadde for hvert tildelingskriterium. I tillegg er klagers besvarelse sammenlignet med vinnerens tilbud. Begrunnelsen viser at innklagede har vurdert tilbudene opp mot hvert tildelingskriterium, og at det ikke er vektlagt andre forhold enn det som fremkommer av konkurransegrunnlaget. Gjennomsiktighet og etterprøvbarhet

(24) Innklagede har ikke brutt kravet til gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. Som nevnt var det tilstrekkelig klart ut fra konkurransegrunnlaget hvordan evalueringen ville foregå. Begrunnelsen, samt innsyn i de øvrige leverandørenes tilbud, gir videre klager tilstrekkelig grunnlag til å vurdere om det er grunnlag for å klage på tildelingsevalueringen. Innklagede har derfor ikke plikt til å gi innsyn i poengberegningen. Klagenemndas vurdering:

(25) Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Konkurransen gjelder anskaffelse av rammeavtale for vikartjenester til renhold, kantine, ekspedisjon og varemottak, som i henhold til den kunngjorte CPV-koden er en uprioritert tjenesteanskaffelse i kategori 22. Rammeavtalen hadde varighet på 2 år, med opsjon på forlengelse i 1+1 år. Anskaffelsens årlige verdi er angitt til 1,5 millioner kroner.

(26) I tillegg til lov om offentlige anskaffelser følger anskaffelsen etter sin opplyste art og verdi forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr. 402 del I og II, jf. forskriften § 2-1 (5). Konkurransen er likevel kunngjort i Doffin og TED, som en anskaffelse som følger anskaffelser etter del III. Det er inntatt i konkurransegrunnlaget at konkurransen vil gjennomføres etter reglene i del III. Innklagede har med sistnevnte forpliktet seg til å følge reglene over terskelverdi, og dette legges til grunn for klagenemndas vurdering. Evalueringsmodell

(27) Klager anfører at innklagede har brutt kravet til forutberegnelighet i loven § 5, ved ikke å opplyse i konkurransegrunnlaget hvilken poengskala og metode for poengberegning som vil benyttes i evalueringen av tildelingskriteriene.

(28) Regelverket stiller ikke krav til at oppdragsgiver må benytte en evalueringsmodell eller poengskala ved evalueringen, og det er ikke klart at innklagede brukte dette. Det gjelder ingen alminnelig plikt til å oppgi evalueringsmetode i konkurransegrunnlaget, jf. blant

annet klagenemndas sak 2011/176 premiss (66), med mindre det etter omstendighetene kreves av hensyn til forutberegnelighet. Anførselen fører ikke frem. En annen sak er at anskaffelsesprosessen kan bli mer gjennomsiktig der poengskala og evalueringsmodell oppgis i konkurransegrunnlaget, og at dette kan bidra til at det fremstår som klarere for leverandørene hvordan evalueringen av tildelingskriteriene vil foregå. Utformingen av tildelingskriteriet "pris på tilbudte tjenester"

(29) Klager anfører at tildelingskriteriet "Pris på tilbudte tjenester" var ulovlig fordi det ikke fremgikk av konkurransegrunnlaget hvilken vekt pris for henholdsvis ordinært arbeid og overtidsarbeid ville ha i evalueringen av tildelingskriteriet. Det var dermed ikke tilstrekkelig klart hva som ville vektlegges i evalueringen, i strid med kravet til forutberegnelighet.

(30) Som vist i premiss (5), skulle tilbydernes timepriser for henholdsvis timelønn og overtidsgodtgjørelse utfylles i prismatrisen i konkurransegrunnlaget. Klager har ikke bestridt at det fremstod som klart for tilbyderne at det var disse to elementene som skulle evalueres under tildelingskriteriet "Pris på tilbudte tjenester". Spørsmålet er om innklagede hadde plikt til å bestemme den innbyrdes vektingen mellom disse to priselementene på forhånd, og gjøre dette kjent for tilbyderne gjennom konkurransegrunnlaget.

(31) Det følger av forskriften § 13-2 (2) og § 22-2 (2) at alle kriterier som vil være bestemmende for tildeling av kontrakt, skal oppgis i kunngjøringen eller i konkurransegrunnlaget. Når det gjelder den innbyrdes vektingen av kriteriene, fastslår at § 22-2 (2) oppdragsgiveren i alle tilfeller "skal angi den relative vektingen som gis hvert av kriteriene". Denne kunngjøringsplikten er i klagenemndas praksis og EU-domstolens praksis tolket slik at den hovedsakelig gjelder hovedkriteriene i konkurransen, jf. blant annet klagenemndas avgjørelse 2011/176, premiss (64), (73) og (74) med videre henvisninger. Det kan ikke oppstilles en alminnelig plikt til å oppgi vekt på underkriterier i konkurransegrunnlaget.

(32) I sak C-532/06 (Lianakis) premiss (36), uttalte EU-domstolen at prinsippet om likebehandling og gjennomsiktighet: "requires that potential tenderers should be aware of all the elements to be taken into account by the contracting authority in identifying the economically most advantageous offer, and their relative importance, when they prepare their tenders", og at "Potential tenderers must be in a position to ascertain the existence and scope of those elements when preparing their tenders".

(33) Innklagede hadde etter det opplyste ikke på forhånd bestemt et vektforhold mellom de to priselementene. Av hensyn til å unngå taktisk prising kan det videre være gode grunner til ikke å oppgi et slikt forholdstall. Slik klagenemnda vurderer det, er det ikke nødvendig for tilbyderne å være kjent med en slik innbyrdes vekting mellom ordinært arbeid og overtidsarbeid ved tilbudsinngivelsen. Innklagede må uansett foreta en saklig og forsvarlig vurdering av de to priselementene ved tildelingsevalueringen. Klager peker på at innklagede vil tildeles for stort skjønn dersom det ikke oppgis hvilken vekt de to elementene skal ha i evalueringen. Innklagedes skjønn er blant annet begrenset av at konkurransegrunnlaget angir hvilke priser som skal evalueres, og at evalueringen må være egnet til å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbud. Klagenemnda kan ikke se at innklagede ga seg selv et for stort skjønn ved evalueringen av tildelingskriteriet,

slik at tilbyderne ikke hadde tilstrekkelig informasjon om hva som ville vektlegges. Anførselen fører ikke frem. Tildelingskriteriet "Bestillingsrutiner og responstid"

(34) Klager anfører at tildelingskriteriet "Bestillingsrutiner og Responstid" var ulovlig fordi det ikke var tilstrekkelig klart hva som ville vektlegges positivt og måles i evalueringen, eller hvordan elementene ville veies i forhold til hverandre, og at dette ga innklagede et ubetinget fritt skjønn i evalueringen av tildelingskriteriet.

(35) Ved angivelsen av tildelingskriteriene, var det ikke nærmere forklart hvordan tildelingskriteriet skulle evalueres. I kravspesifikasjonen var det oppstilt krav til bestillingsrutiner og responstid, der det var presisert at vikarene måtte stille på kort varsel, og at maksimal responstid var angitt til 24 timer etter bestilling. Videre var det etterspurt en beskrivelse "av hvordan tilbyder har tenkt å gå frem for å sikre at NT får rett person til rett tid" og det skulle tydelig fremgå av beskrivelsen hvordan leverandøren "forholder seg til en muntlig/skriftlig henvendelse på meldt behov. Responstid på tilbakemeldingen. Hvem tar ansvar etc." og en beskrivelse av "Leveringstiden fra meldt behov til at NT får et tilstrekkelig antall kandidater for oppdraget. Har leverandøren en egen pool, eller må de innhente nye ressurser."

(36) Klager peker på at det ikke var klart ut fra konkurransegrunnlaget hvilke forhold som var viktig i den beskrivelsen som krevdes, hvordan innklagede for eksempel skulle evaluere "hvem tar ansvar", eller hvor mye vekt for eksempel responstid skulle ha i forhold til leveringstid i evalueringen.

(37) Som nevnt i premiss (32), skal tilbyderne på tidspunktet for utformingen av tilbudene ha tilstrekkelig informasjon om hvilke element som skal vektlegges ved evalueringen av tildelingskriteriene og viktigheten av de. Oppdragsgiver må samtidig kunne bruke skjønnsmessige tildelingskriterier. I sak C-252/10 ("Evropaïki Dynamiki") premiss (32) flg. uttaler EU-domstolen at den etterfølgende fastsettelsen av underkriterier må "correspond in essence to the criteria previously brougt to the tenderers` attention". Dette innebærer at oppdragsgiver "without amending the contract award criteria" kan "structure its own work of examining and analysing the submitted tenders" jf. premiss

(38) Det er naturlig å forstå konkurransegrunnlaget slik at evalueringen av tildelingskriteriet "Bestillingsrutiner og responstid" var basert på tilbydernes beskrivelse av hvordan de skulle sikre rett person til rett tid. Tilbyderne fikk videre noe informasjon om hva som ville vektlegges, ved angivelse av den responstid, leveringstid og bestillingsrutiner som tydelig skulle fremgå av beskrivelsen, i tillegg til enkelte veiledende stikkord. Kontraktsbestemmelsene beskrev også hvordan avropene skulle skje, og ga noe veiledning til beskrivelsen av bestillingsrutinene. På bakgrunn av dette er det naturlig å forstå det slik at innklagede ønsket å foreta en helhetlig vurdering av tilbydernes rutiner, for å vurdere om disse sikret at innklagede kunne få riktige vikarer på kort varsel. Det må forventes at tilbyderne i denne konkurransen kunne vite hvilke forhold som ville være relevante og viktige i en nærmere beskrivelse av bestillingsrutiner. De vurderingstemaene som oppstilles for evalueringen, begrenser videre innklagedes skjønn med hensyn til hvilke ytterligere element som kunne inntas i evalueringen. Sammenholdt med at innklagede uansett må foreta en saklig og forsvarlig vurdering av tildelingskriteriene,

uten å vektlegge utenforliggende forhold, innebærer dette at innklagede ikke har forbeholdt seg et ubetinget fritt skjønn ved evalueringen. Klagers anførsel fører ikke frem. Tildelingskriteriet "Avtaleoppfølging"

(39) Innklagede har brutt kravet til forutberegnelighet i loven § 5 ved ikke å angi tilstrekkelig målbare elementer som skal evalueres under tildelingskriteriet "Avtaleoppfølging", og ved ikke å angi hvilke elementer som vil vektlegges positivt, og hvordan elementene vil veies i forhold til hverandre. Ifølge klager ga tildelingskriteriet innklagede et ubegrenset fritt skjønn ved evalueringen.

(40) Utgangspunktet for vurderingen er tilsvarende som nevnt i premiss (32), og (37). Tilbyderne skal på tidspunktet for utformingen av tilbudene ha tilstrekkelig informasjon om hvilke element som skal vektlegges ved evalueringen av tildelingskriteriene og viktigheten av dem.

(41) Ved angivelsen av tildelingskriteriene, var det ikke nærmere forklart hvordan tildelingskriteriet skulle evalueres. I kravspesifikasjonen var det oppstilt et krav om "Avtaleoppfølging", der tilbyderne skulle beskrive "hvordan vikarene blir fulgt opp av ledelsen i en avtaleperiode. Legg ved selskapets rutiner", og "rutiner de har dersom en vikar ikke fungerer tilfredsstillende".

(42) Dokumentasjonskravene tilsier at tilbyderne ved tildelingskriteriet "Avtaleoppfølging" ville evalueres ut fra hvor godt de fulgte opp sine vikarer i en avtaleperiode, og at gode rutiner for dette og særlig rutiner der en vikar ikke fungerte tilfredsstillende, ville vektlegges. Det er ikke nærmere angitt hva som ville vektlegges positivt ved rutinene, eller hva som skulle inngå i den nærmere beskrivelsen. Tildelingskriteriet legger imidlertid opp til en skjønnsmessig vurdering, og det kan derfor ikke være nødvendig å angi spesifikke parametere for hvilke forhold som vil måles, og på hvilken måte. Innklagede har vist til at leverandørene har forstått dette kravet på samme måte, ved at leverandørene har beskrevet maler og sjekklister for oppfølging av sine vikarer, at de gjennomfører medarbeidersamtaler og lignende. Dette støtter at det fremgikk tilstrekkelig klart for leverandørene i konkurransen, hvilke element som ville måles og vektlegges. Videre var det oppstilt rammer for evalueringen, som ville begrense hvilke element som kunne vektlegges i evalueringen. Klagenemnda ser ikke at tildelingskriteriet ga innklagede et ubetinget fritt skjønn. Tildelingskriteriet anses tilstrekkelig klart, og anførselen fører ikke frem. Evalueringen av tildelingskriteriene

(43) Klager anfører at innklagede har evaluert tildelingskriteriene "Bestillingsrutiner og Responstid" og "Avtaleoppfølging" i strid med kravet til forutberegnelighet i loven § 5, ved å premiere de lange besvarelser, til tross for at det var bedt om en kort besvarelse i konkurransegrunnlaget. Innklagede bestrider både at det i konkurransegrunnlaget var bedt om korte besvarelser, og at evalueringen ga uttelling for lange besvarelser i seg selv.

(44) Klagers anførsel bygger på at det i konkurransegrunnlaget var det bedt om at tilbudenes beskrivelse av "Bestillingsrutiner og Responstid" og "Avtaleoppfølging" skulle implementeres i skjemaet som fulgte i kravspesifikasjonen. Klagenemnda kan ikke se at konkurransegrunnlaget med dette legger føringer på lengden på tilbudenes besvarelse. Anførselen fører ikke frem.

Begrunnelse

(45) Klager anfører at det ikke er gitt en tilstrekkelig begrunnelse for valg av leverandør.

(46) Kravene til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet i lov om offentlige anskaffelser § 5 innebærer at oppdragsgiver må kunne vise hvordan tilbudene er evaluert, og må gi en tilstrekkelig begrunnelse for valget av leverandør, jf. forskriften § 20-16 (1).

(47) Av forskriften § 20-16 (1) fremgår det at: "Oppdragsgiver skal i begrunnelsen […] gi en redegjørelse for det valgte tilbudets egenskaper og relative fordeler i samsvar med angitte tildelingskriterier."

(48) Kravene til begrunnelse er grundig behandlet i klagenemndas sak 2013/21, jf. premissene

(62) – (76). Basert på en gjennomgang av relevante rettskilder la nemnda til grunn følgende forståelse av bestemmelsen i forskriften § 11-14 (1), som tilsvarer 20-16 (1): "På bakgrunn av ovennevnte mener klagenemnda at begrunnelsen må inneholde en konkret vurdering som gjør leverandørene i stand til, på objektivt grunnlag, å forstå hvilke forhold det er som har gjort at oppdragsgiver har bedømt valgte leverandørs tilbud som best ut fra de fastsatte tildelingskriteriene. Begrunnelsen skal også være så presis og utfyllende at leverandørene kan bedømme om anskaffelsesprosedyren har foregått i samsvar med anskaffelsesregelverket og om det er grunnlag for å imøtegå tildelingsbeslutningen, for eksempel ved midlertidig forføyning, klage eller stevning." Dette er fulgt opp i klagenemndas senere saker.

(49) Klager viser først til at de ikke kan vurdere sin rettsstilling fordi begrunnelsen ikke oppgir metode for poengsetting og selve beregningen. Som tidligere nevnt i premiss (28) stiller ikke regelverket krav til at oppdragsgiver må benytte en evalueringsmodell eller poengskala ved evalueringen, og det er ikke klart at innklagede benyttet dette. Det følger heller ikke av kravet til begrunnelse at innklagede må oppgi selve beregningen, eller metoden for poengsetting der dette er brukt, så lenge leverandørene totalt sett gjøres i stand til å forstå hvilke forhold som gjorde at valgte leverandørs tilbud ble bedømt som best i det konkrete tilfellet.

(50) Det fremkom innledningsvis av tildelingsbeslutningen at valgte leverandør hadde en generelt bra og omfattende besvarelse, og best score, selv om de hadde noe høyere pris. Videre gis en sammenligning av tilbudene til klager og valgte leverandør på hvert av tildelingskriteriene. Klagenemnda vil påpeke at siden valgte leverandør ikke tilbød lavest pris, og priskriteriet hadde høy vekt i evalueringen, skal det noe mer til for at tilbyderne skal forstå hvilke forhold det er som har gjort at oppdragsgiver har bedømt valgte leverandørs tilbud som best ut fra de øvrige tildelingskriteriene. Dette stiller naturlig nok noe større krav til å angi tilbudets egenskaper og relative fordeler ved de øvrige tildelingskriteriene. Hertil kommer at de øvrige tildelingskriteriene var nokså skjønnsmessig utformet i konkurransegrunnlaget. Det stilles da strengere krav til begrunnelsen, jf. også Rettens uttalelse i T-247/09 om tilsvarende regel i Finansforordningen artikkel 100 (2), som henvist til i klagenemndas sak 2013/21 premiss

(51) Det fremgår av begrunnelsen at ved tildelingskriteriet "Bestillingsrutiner og leveringstid" hadde valgte leverandør gitt "en svært konkret besvarelse på alle punkt", og at de hadde "vært konkret på responstid og leveringstid, og hadde best besvarelse av rutiner". Videre

ble det sagt at valgte leverandør hadde vesentlig bedre leveringstid enn klager, og at valgte leverandør ga "best besvarelse på hvordan de sikrer Norsk Tipping de etterspurte ressurser innenfor de angitte leveringstider".

(52) Av begrunnelsen for evalueringen av tildelingskriteriet "Avtaleoppfølging", er det angitt at valgte leverandør hadde "en noe mer fullstendig og detaljert beskrivelse av hvordan vikarene blir fulgt opp i avtaleperioden enn Abemanning", og at "hva gjelder rutiner dersom en vikar ikke fungerer tilfredsstillende, er Valgt leverandørs beskrivelse vesentlig bedre (tidsaspekt, risikoforhold, erstatning av vikar) enn Abemannings".

(53) At valgte leverandør ga en "fullstendig og detaljert beskrivelse" av hvordan vikarene ble fulgt opp i avtaleperioden, sier ikke nødvendigvis sier noe om hvor godt valgte leverandør ville følge opp vikarene i avtaleperioden. Likedan ga ikke opplysningen om at valgte leverandør hadde gitt en "svært konkret besvarelse", nødvendigvis støtte for at bestillingsrutinene til klager var egnet til å skaffe vikarer på kort varsel. Det kan stilles spørsmål ved om tilbudene er evaluert i samsvar med tildelingskriteriene. For at klager skal kunne forstå hvorfor oppdragsgiver har bedømt valgte leverandørs tilbud som best ut fra de fastsatte tildelingskriteriene, må det videre gis mer presise opplysninger om egenskaper ved tilbudet enn at valgte leverandørs rutiner og lignende ble vurdert som "best" på de skjønnsmessige elementene som var fastsatt at skulle evalueres. Selv om det fremkom noe om hvilke egenskaper som ga større uttelling, som responstid og leveringstid, hadde klager ikke grunnlag for å forstå hvorfor valgte leverandørs tilbud ble bedømt som best totalt sett. Begrunnelsen var ikke så presis og utfyllende at klager kunne bedømme om anskaffelsesprosedyren har foregått i samsvar med anskaffelsesregelverket og om det var grunnlag for å imøtegå tildelingsbeslutningen.

(54) Klagenemnda er kommet til at begrunnelsen ikke i tilstrekkelig grad inneholder en "redegjørelse for det valgte tilbudets egenskaper og relative fordeler i samsvar med angitte tildelingskriterier" jf. forskriften § 20-16 (1). Klagers anførsler fører frem. Gjennomsiktighet og etterprøvbarhet

(55) Klager anfører at innklagede har brutt kravet til gjennomsiktighet og etterprøvbarhet i loven § 5, ved ikke å gi tilstrekkelig dokumentasjon for de beslutningene og vurderingene som ble foretatt under tildelingsevalueringen. Klager viser til at innklagede har kun utgitt anskaffelsesprotokollen og gitt svært begrenset innsyn i leverandørenes tilbud, og at innklagede har nektet klager innsyn i hvilken metode som er benyttet for poengsetting, og hvilke poeng de valgte leverandørene og klager har fått på hvert enkelt kriterium.

(56) Både etter offentleglova § 32 (1) og forvaltningsloven § 28 (1) er systemet at en avgjørelse om nektet innsyn kan påklages til det organet som er nærmest overordnet organet som har nektet innsyn i førsteinstans. Klagenemnda verken skal eller er ment å være et ytterligere overordnet klageorgan når det gjelder innsynsbegjæringer. Av denne grunn avvises anførselen som uhensiktsmessig for behandling i klagenemnda, jf. klagenemndsforskriften § 9. For øvrig har klager fått medhold i at begrunnelsen innklagede ga var utilstrekkelig.

Konklusjon: Norsk Tipping AS har brutt forskriften § 20-16 (1), ved ikke å gi en tilstrekkelig redegjørelse for det valgte tilbudets egenskaper og relative fordeler i samsvar med angitte tildelingskriterier, i begrunnelsen for tildeling av kontrakt. Klagers øvrige anførsler har ikke ført fram, eller har blitt avvist som uhensiktsmessig for behandling i klagenemnda jf. klagenemndsforskriften § 9. For Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Siri Teigum