KOFA 2015/63: Begrunnelsesplikt ved priseval – NRK

2015/63 Norsk Rikskringkasting AS

Innklaget: Norsk Rikskringkasting AS

Klager: Telenor Norge AS

Avgjørelse: Ikke brudd på regelverket

Type sak: Rådgivende sak

Klagenemnda for offentlige anskaffelser Saken gjelder: Begrunnelsesplikt Innklagede kunngjorde en begrenset konkurranse med forhandling for anskaffelse av fast- og mobiltelefontrafikk og teletjenester til administrativ og produksjonsmessig bruk. Klager anførte at innklagede hadde brutt begrunnelsesplikten i forskriften § 20-16 (1) fordi verken evalueringsmodell, opplysninger om poengsetting, eller valgte leverandørs tilbudte totalpris var meddelt til tilbyderne i begrunnelsen. Klagenemnda fant under tvil at tildelingsmeddelelsen, supplert med det etterfølgende korrespondanse, og lest i sammenheng med konkurransegrunnlaget, gav tilstrekkelig informasjon om hva som gjorde at innklagede hadde bedømt valgte leverandør som best ut fra de fastsatte tildelingskriteriene. Klagenemnda fant heller ikke holdepunkter for at innklagede hadde brutt kravet til etterprøvbarhet i loven § 5. Klagenemndas avgjørelse 6. oktober 2015 i sak 2015/63 Klager: Telenor Norge AS Innklaget: Norsk rikskringkasting AS Klagenemndas medlemmer: Marianne Dragsten, Halvard Haukeland Fredriksen, Jakob Wahl

Bakgrunn

(1)Norsk rikskringkasting AS (heretter innklagede) kunngjorde 11. januar 2015 en begrenset konkurranse med forhandling for anskaffelse av fast- og mobiltelefontrafikk og teletjenester til administrativ og produksjonsmessig bruk. Anskaffelsens verdi var angitt til 100 000 000 kroner. Avtalens varighet var to år med opsjon på én toårig og to ettårige forlengelser (2+2+1+1). Tilbudsfrist var 16. mars 2015.

(2)I konkurransegrunnlaget punkt 1.1 fremgikk følgende beskrivelse av anskaffelsen: "Norsk rikskringkasting (…) inviterer utvalgte leverandører til begrenset konkurranse med forhandling om inngåelse av tjenesteavtale for fast og mobil telefontrafikk og mobiltelefoni, mobil dataoverføring og tilkobling til offentlig nett (…)".

(3)I konkurransegrunnlaget punkt 2.1 Bilag 1 fremgikk kravspesifikasjonen. I dennes vedlegg 1 var det oppgitt "datagrunnlag som viser viktige trafikkmønstre". I vedlegg 2 var det gitt en "liste over NRKs lokasjoner".

(4)Tildelingskriteriene var angitt i konkurransegrunnlaget punkt 5.3. Kontrakt ville tildeles det økonomisk mest fordelaktige tilbudet basert på "Samlede priser 50 %" og "Tjenestens innhold og kvalitet 50 %". Ved evalueringen av kriteriet "Samlede priser" ville oppdragsgiver "sammenstille de tilbudte priser for hovedproduktene (mobilpakker og øvrige rabatter på standardtjenester) basert på angitt volum og tilbudt tjenestenivå i Bilag 1. Videre vil det bli foretatt en skjønnsmessig vurdering av prisene for tilbudte

opsjoner. Til grunn for prissammenligningen vil dermed et forventet samlet omfang i avtaleperioden bli lagt til grunn".

(5)Prisskjemaet var oppdelt slik at det under "pris per fastnett-priselement" skulle inngis priser for "oppstart", "veiledende enhetspriser", "rabatt" og "NRKs enhetspris". Under punktet "mobilpakke pr. måned", "Pris per mobil priselement", "Pris tilleggsabonnement" og "Pris spesialnummer" skulle det oppgis priser på tilsvarende måte.

(6)Innen tilbudsfristens utløp mottok innklagede et tilbud fra Telenor Norge AS (heretter klager), og et fra TeliaSonera (heretter valgte leverandør).

(7)Innklagede ga i tildelingsmeddelelsen av 11. mai 2015 følgende begrunnelse for innstillingen av valgte leverandør: "[…]Tilbudene har blitt vurdert i forhold til tildelingskriteriene slik de er oppstilt i konkurransegrunnlagets del I, pkt 5.3. Basert på resultatet av tilbudsevalueringen etter avsluttede forhandlinger er tilbudet fra TeliaSonera vurdert som det økonomisk mest fordelaktige. Telenors tilbud er vurdert som det beste iht. tildelingskriteriet tjenestenes innhold og kvalitet, hvor mobilnettets tilgjengelighet samt tilbudt tjenestenivå har blitt utslagsgivende. Utover dette er det ikke avdekket kvalitetsmessige forskjeller av betydning mellom tilbudene. TeliaSoneras samlede priser er imidlertid betydelig lavere enn Telenors, noe som med god margin utligner kvalitetsfordelene i Telenors tilbud. Prisforskjellene blir dermed utslagsgivende for konklusjonen av tilbudsevalueringen. NRK har iht. dette besluttet at TeliaSonera tildeles kontrakt for levering av telefonitjenester". Av tildelingsmeddelelsen fremgikk det ikke hvor mange poeng tilbudene var gitt ved de ulike tildelingskriteriene.

(8)Klager sendte innklagede 18. mai 2015 en begjæring om innsyn i poengmatriser og i valgte leverandørs tilbud. Den 19. mai 2015 svarte innklagede per brev følgende: "[…] Som nevnt i forhandlingsmøtene, har tilbudene blitt vurdert i tråd med de angitte kriteriene i en mer detaljert modell som sikrer strukturert analyse og sammenlikning. Selv om vi viser Telenor oppbygningen av beregningsmodellen nedenfor er NRK ikke pålagt å avsløre den konkrete poenggivningen, all den tid begrunnelsesplikten er oppfylt i meddelelsesbrevet. Strukturen i modellen er som følger: Tjenestens innhold og kvalitet 50 % (herunder ble følgende vurdert) Tilgjengelighet 50 % Fasttelefoni (Bilag 1, pkt 3.1) 5 %, Mobiltelefoni (Bilag 1, pkt 3.2) 5 %, Mobildekning i Norge (Bilag 1, pkt 3.3) 80 %, Mobil datakommunikasjon i Norge (Bilag 1, pkt 4.2) 5 %, Mobil datakommunikasjon – bruk i utlandet (Bilag 1, pkt 4.2) 5 %. Tjenestenivå 15 % Overvåkning (Bilag 5, pkt 5.3) 10 %, Feilretting fastnett (Bilag 5, pkt 5.4) 30 %, Feilretting mobilnett og mobile tjenester (Bilag 5, pkt 5.4) 30 %, Tjenestenivå og standardiserte prisavslag (Bilag 5, pkt 5.7) 20 %, Sikkerhet (Bilag 5, pkt 5.8) 10 %. (…) […]

Samlede priser 50 % […] Vurderingen av "Samlede priser" er foretatt med bakgrunn i den beregnede samlede kostnaden for tjenestene vi etterspør. Når vi beskriver i konkurransegrunnlaget at "NRK vil sammenstille de tilbudte priser for hovedproduktene (mobilpakker og øvrige rabatter på standardtjenester) basert på angitt volum" så gjør vi nettopp det. Modellen for vår kostnadsmessig forståelse av tilbudene er primært basert på nåværende volumer knyttet til ulike tjenester i inn og utland og i noen grad projisert utvikling i forbruk på viktige elementer som for eksempel på mobildata-bruk. Telenors tilbud om større mobildatapakker enn minimumskravet er beregnet opp mot projisert bruksutvikling og den kostnadseffekt det har for NRK. Hvordan TeliaSonera har innordnet sitt tilbud ift grunnpris og rabatter/bonuser anses å være av konkurransesensitiv karakter som det ikke er NRKs oppgave å avsløre. Logisk nok er økonomien knyttet til mobiltjenestene de mest utslagsgivende når vi ganger opp og legger sammen den totale kostnaden for tjenestene vi etterspør. TeliaSoneras tilbud gir NRK en betydelig lavere totalkostnad, og prisforskjellen er så stor at den med god margin utligner kvalitetsforskjellene i Telenors tilbud. Ytterligere innsyn i NRKs interne modeller og evalueringsdokumenter anses unntatt fra offentlighet."

(9)I et etterfølgende brev til klager datert 22. mai 2015 ble det opplyst at klagers tilbud var mer enn 50 % dyrere enn valgte leverandørs.

(10)Kontrakt ble inngått med valgte leverandør 26. mai 2015.

(11)Saken ble brakt inn for Klagenemnda for offentlige anskaffelser 9. juni 2015.

(12)Nemndsmøte i saken ble avholdt 5. oktober 2015.

Anførsler

Klager har i det vesentlige anført

(13)Innklagede har brutt begrunnelsesplikten i forskriften § 20-16 (1). Begrunnelsen er ikke tilstrekkelig presis og utfyllende til at klager kan bedømme om anskaffelsesprosessen har foregått i samsvar med regelverket, herunder om tildelingen var i tråd med konkurransegrunnlaget. Begrunnelsesplikten kan ikke anses overholdt når verken evalueringsmodell, opplysninger om poengsetting, eller valgte leverandørs tilbudte totalpris var meddelt til tilbyderne. Innklagede har dermed også brutt det grunnleggende kravet til gjennomsiktighet og etterprøvbarhet i loven § 5.

Innklagede har i det vesentlige anført

(14)Innklagede bestrider klagers anførsel. I begrunnelsen var det opplyst at valgte leverandørs samlede priser var betydelig lavere enn klagers, noe som med god margin utlignet kvalitetsfordelen i klagers tilbud. Klager fikk dermed tilstrekkelig kunnskap om hvorfor de tapte konkurransen. Kravet til etterprøvbarhet er ivaretatt ved at det er gitt opplysninger om volumantall, samt at det var opplyst at disse ville bli lagt til grunn ved sammenstillingen av prisene. Dersom totalsum eller delsummer skulle oppgis, ville enhetspriser, eller nivået for enhetspriser i det vinnende tilbudet, relativt enkelt kunne utregnes av klager. Innsyn i innklagedes interne modeller og evalueringsdokumenter

anses unntatt fra offentlighet. Innklagede anmoder etter dette at klagen avvises som uhensiktsmessig for behandling i klagenemnda.

Klagenemndas vurdering

(15)Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Konkurransen gjelder anskaffelse av teletjenester, som er en tjenesteanskaffelse. Anskaffelsens verdi var angitt til 100 000 000 kroner. I tillegg til lov om offentlige anskaffelser følger anskaffelsen etter sin art og verdi forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr. 402 del I og III, jf. forskriften §§ 2-1 og 2-2.

(16)Klager anfører at innklagede har brutt begrunnelsesplikten i forskriften § 20-16 (1), ved at det ikke foreligger "en redegjørelse for det valgte tilbudets egenskaper og relative fordeler". Under tildelingskriteriet "Samlede priser" har ikke innklagede gitt opplysninger om valgte leverandørs samlede priser, gitt en beskrivelse av hvilken evalueringsmodell som er anvendt, eller opplyst nærmere om tilbudenes poenguttelling.

(17)Av forskriften § 20-16 (1) fremgår det at: "Oppdragsgiver skal i begrunnelsen […] gi en redegjørelse for det valgte tilbudets egenskaper og relative fordeler i samsvar med angitte tildelingskriterier."

(18)Begrunnelsespliktens rekkevidde ble utførlig drøftet av klagenemnda i sak 2013/21. I premiss (77) uttales det at "begrunnelsen må inneholde en konkret vurdering som gjør leverandørene i stand til, på objektivt grunnlag, å forstå hvilke forhold det er som har gjort at oppdragsgiver har bedømt valgte leverandørs tilbud som best ut fra de fastsatte tildelingskriteriene. Begrunnelsen skal også være så presis og utfyllende at leverandørene kan bedømme om anskaffelsesprosedyren har foregått i samsvar med anskaffelsesregelverket, og om det er grunnlag for å imøtegå tildelingsbeslutningen, for eksempel ved midlertidig forføyning, klage eller stevning". Dette er fulgt opp i klagenemndas senere saker. Begrunnelsesplikten kan oppfylles på flere måter, og det kreves ikke en detaljert sammenlignende analyse av valgte leverandørs tilbud og øvrige tilbud i begrunnelsen, jf. henvisning til praksis fra EU-domstolen i klagenemndas sak 2013/21 premiss (76) og 2014/42 (24), og (det daværende) Fornyings- og administrasjonsdepartementets veileder s. 235 avsnitt 4 og 5.

(19)Klagers tilbud ble vurdert som det beste ved tildelingskriteriet "Tjenestenes innhold og kvalitet", jf. premiss (7). Det var opplyst hvilke to faktorer som var utslagsgivende i dette henseende, men uten at forskjellen mellom tilbudene ble uttrykt i form av en poengforskjell eller tilsvarende. Når det gjelder prisevalueringen var ikke valgte leverandørs samlede priser oppgitt, men det var opplyst at disse var "betydelig lavere enn Telenors, noe som med god margin utligne[t] kvalitetsfordelene i Telenors tilbud". I et oppfølgingsbrev fremgikk det videre at vurderingen av "[s]amlede priser" var basert på nåværende volum knyttet til ulike tjenester i inn- og utland, og i noen grad projisert utvikling i forbruk på viktige elementer som for eksempel mobildatabruk. Det ble ikke opplyst mer konkrete resultater av sammenligningen, så som poenguttelling, eller prisdifferanser ved de ulike underkriteriene/prispostene. I et etterfølgende klagesvar ble det imidlertid opplyst at klagers tilbud var mer enn 50 % dyrere enn valgte leverandørs.

(20)Klager hevder at begrunnelsesplikten ikke kan anses overholdt når verken evalueringsmodell, opplysninger om poengsetting, eller valgte leverandørs tilbudte totalpris var opplyst. Som utgangspunkt er det bare den skriftlige begrunnelsen gitt ved

tildelingsmeddelelsen som skal tas i betraktning ved vurderingen av hvorvidt begrunnelsesplikten er overholdt, jf. forskriften § 22-3 (2). Er den første begrunnelsen utilstrekkelig vil dette representere et brudd på regelverket, uavhengig av innklagedes senere begrunnelser. Det vil imidlertid kunne representere et ytterligere brudd på regelverket dersom oppdragsgiver inngår kontrakt uten at en tilstrekkelig begrunnelse er gitt. I foreliggende sak forstår klagenemnda klagers anførsel på den måten at klager ønsker at nemnda hensyntar også den etterfølgende korrespondansen før utløpet av karensperioden i tilknytning til begrunnelsesplikten. Klagenemnda legger dette til grunn.

(21)Klagenemnda uttaler i sak 2013/57 premiss (49) at det ikke kan utledes av kravet til begrunnelse at oppdragsgiver "må oppgi selve beregningen, eller metoden for poengsetting der dette er brukt, så lenge leverandørene totalt sett gjøres i stand til å forstå hvilke forhold som gjorde at valgte leverandørs tilbud ble bedømt som best i det konkrete tilfellet".

(22)Når det gjelder tilbudt pris uttalte klagenemnda i sak 2014/42 premiss (24) at det "ikke generelt kan kreves at oppdragsgivere oppgir tilbudt pris som en del av begrunnelsen". Isolert sett kan det altså ikke uten videre kreves at totalpris oppgis som del av begrunnelsen. Spørsmålet her er imidlertid om begrunnelsesplikten er oppfylt når det heller ikke er gitt en beskrivelse av hvilken evalueringsmodell som er anvendt, eller opplyst nærmere om tilbudenes poenguttelling.

(23)Vurderingen av om kravet til begrunnelse er oppfylt, må foretas etter en konkret vurdering i det enkelte tilfellet. Kravene til begrunnelsen vil følgelig avhenge av forholdene i den enkelte sak. I sak T-247/09 uttalte Underretten følgende: "34 It should also be borne in mind that the requirements to be satisfied by the statement of reasons depend on the circumstances of each case, in particular the content of the measure in question, the nature of the reasons given and the interest which the addressees of the measure, or other parties to whom it is of direct and individual concern, may have in obtaining explanations".

(24)Som utgangspunkt stilles det strengere krav til begrunnelsen desto mer skjønnsmessig et tildelingskriterium er utformet, jf. sak 2013/21 premiss (72). I det foreliggende tilfellet bestod tildelingskriteriet "samlede priser" av en rekke komponenter, herunder priser for fasttelefoni, mobiltelefoni, variable priser og rabatter, mobilpakker, etableringskostnader og timepriser, som samlet var vektet med 50 %. Konkurransegrunnlaget beskrev på hvilket grunnlag tilbudene ville vurderes under tildelingskriteriet, men uten at det var angitt en poengberegningsmodell eller tilsvarende. Tilbudte priser for hovedproduktene (mobilpakker og øvrige rabatter og standardtjenester) ville sammenlignes basert på angitt volum og tilbudt tjenestenivå. Opplysninger om volum fremgikk av datagrunnlaget som inneholdt historiske tall, trafikkmønstre, samt en liste over innklagedes lokasjoner (Jf. premiss 3). Det er ikke gjort klart for klagenemnda hvorvidt, og eventuelt hvor stor del av enhetsprisene som ble evaluert ut fra volum som var ukjente for tilbyderne. Enhetspriser skulle prises i prisskjemaet, og et forventet samlet omfang i avtaleperioden ville legges til grunn for evalueringen. Slik saken er opplyst forstår klagenemnda det slik at innklagede ikke skulle foreta en utpreget skjønnsmessig vurdering ved prisevalueringen.

(25)Innklagedes begrunnelse under tildelingskriteriet "samlede priser" viser at valgte leverandørs tilbudte pris var betydelig lavere enn klagers. I et etterfølgende brev til klager

ble det dessuten opplyst at klagers tilbud var mer enn 50 % dyrere enn valgte leverandørs. Ettersom det var meget stor samlet differanse mellom tilbudene, er nemnda av den oppfatning at behovet for en mer utfyllende forklaring av innklagedes beregning av samlede priser ikke er like fremtredende som i de tilfeller med mindre differanser.

(26)Av innklagedes brev 19. mai fremgår det dessuten at det først og fremst er prissettingen av mobiltjenestene som har vært utslagsgivende. Det fremstår derfor som klart ut i fra hvilke tildelingskriterier det vinnende tilbud var bedre enn klagers: prisen på de etterspurte mobiltjenestene.

(27)Selv om begrunnelsen er knapp og innklagede med fordel kunne gitt klager nærmere informasjon om den evalueringsmodellen som ble benyttet for å beregne "samlede priser", er klagenemnda under en viss tvil kommet til at tildelingsmeddelelsen, supplert med etterfølgende korrespondanse og lest i sammenheng med konkurransegrunnlaget, gav tilstrekkelig informasjon om hva som gjorde at innklagede bedømte valgte leverandør som best ut fra de fastsatte tildelingskriteriene.

(28)Basert på de opplysningene som fremgikk i konkurransegrunnlaget vedrørende volum for prisposter, samt redegjørelsen for hvordan "samlede priser" ville evalueres, finner nemnda heller ikke holdepunkter for at innklagede har brutt kravet til etterprøvbarhet i loven § 5. Klagers anførsel fører derfor ikke frem.

Konklusjon

Norsk rikskringkasting AS har ikke brutt regelverket for offentlige anskaffelser.

For Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Halvard Haukeland Fredriksen