KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2015/155: Avvisning ved manglende CV-er – Tromsø
Faktum
Tromsø kommune kunngjorde 7. april 2015 en åpen anbudskonkurranse for prosjektering av gågate og kirkepark i Tromsø sentrum. En tidligere kunngjøring fra 5. mars 2015 var blitt avlyst 25. mars 2015. Anskaffelsens verdi ble estimert til mellom 500 000 og 1 million kroner, og tilbudsfrist var satt til 22. april 2015. Kontrakten skulle tildeles det økonomisk mest fordelaktige tilbudet basert på tildelingskriteriene pris (40 %), kompetanse (40 %) og oppdragsforståelse og arbeidsopplegg (20 %). Tildelingskriteriet «kompetanse» forutsatte at tilbudte landskapsarkitekter og underrådgivere dokumenterte kompetanse og erfaring gjennom CV-er og referanseprosjekter. Innen fristen mottok kommunen ti tilbud. Klagers tilbud manglet CV for firmaet Anko AS (oppmålingsteknisk kompetanse), samt CV-er og delvis pris for ingeniørtjenester innen konstruksjon og veg. Innklagede avviste klagers tilbud 13. mai 2015 med hjemmel i FOA 2006 § 11-11 (1) bokstav f, og tildelte kontrakten til Dronninga Landskap AS 18. mai 2015. Kontrakt ble signert 6. august 2015.
KOFAs vurdering
1. Rettsregel og terskel for bedømmelsesstvil. FOA 2006 § 11-11 (1) bokstav f fastslår at oppdragsgiver har avvisningsplikt dersom «avvik, forbehold, feil, ufullstendigheter, uklarheter eller lignende» kan medføre tvil om hvordan tilbudet skal bedømmes i forhold til de øvrige tilbudene. Klagenemnda presiserte, under uttrykkelig henvisning til sak 2014/27 premiss (25), at det «skal være en lav terskel for når en mangel ved et tilbud 'kan medføre tvil'». Dette ble begrunnet med forhandlingsforbudet i anbudskonkurranser og prinsippet om at leverandøren selv har ansvaret for å utforme tilbudet korrekt. Klagenemnda presiserte samtidig at bedømmelsesstvilen må ha «hatt betydning for tilbudets rangering blant de andre tilbudene» – det er altså ikke tilstrekkelig at et avvik er uklart å prissette isolert sett. Delkonklusjon: Lav terskel, men tvilen må angå rangeringen.
2. Hvilke ufullstendigheter forelå. Det var enighet mellom partene om at klagers tilbud manglet CV for Anko AS (oppmålingsteknisk kompetanse). Klagenemnda la videre til grunn, ut fra tilbudsskjema og suppleringsbrev av 21. april 2015, at klager hadde tilbudt Prosjekt Konsult Kvinnherad AS for ingeniør konstruksjon, men at det manglet CV også for denne underrådgiveren. For ingeniør veg var verken navn eller pris oppgitt i tilbudsskjemaet, og suppleringsbrevet ble tolket slik at også Prosjekt Konsult Kvinnherad AS var tiltenkt denne rollen. Samlet manglet klagers tilbud CV-er for tre av åtte tilbudte underrådgivere, og pris for én post. Delkonklusjon: Tilbudet inneholdt konkrete ufullstendigheter som ikke kunne rettes opp i ettertid.
3. Bedømmelsesstvil og rangeringsvirkning. Klagenemnda vektla at tildelingskriteriet «kompetanse» (40 %) eksplisitt skulle vurderes på grunnlag av innleverte CV-er, og at innklagede hadde «ingen mulighet til å foreta en slik vurdering» uten disse dokumentene. Videre ble det fremhevet at «prissetting av fravær av dokumentasjon på kompetanse byr på store utfordringer og medfører atskillig usikkerhet». I tillegg bemerket klagenemnda at prisdifferansen mellom klagers tilbud – som var det rimeligste – og det nest laveste tilbudet var relativt lav. Samlet sett medførte ufullstendighetene reell tvil om tilbudets rangering opp mot de øvrige tilbudene. Delkonklusjon: Vilkåret i FOA 2006 § 11-11 (1) bokstav f var oppfylt, og avvisningen var rettmessig.
Konklusjon
Klagenemnda konkluderte med at Tromsø kommune ikke hadde brutt regelverket ved å avvise Landskap Design AS sitt tilbud. Manglende CV-er for tre underrådgivere og manglende pris for ingeniør veg skapte tvil om hvordan tilbudet skulle bedømmes under tildelingskriteriet «kompetanse» i forhold til de øvrige tilbudene, og avvisningsplikten etter FOA 2006 § 11-11 (1) bokstav f var dermed utløst.
Praktisk betydning
Avgjørelsen illustrerer at det i åpne anbudskonkurranser gjelder en lav terskel for når mangler ved et tilbud utløser avvisningsplikt etter FOA 2006 § 11-11 (1) bokstav f. Særlig fremheves at manglende dokumentasjon knyttet til et kvalitativt tildelingskriterium – i dette tilfellet CV-er som grunnlag for kompetansevurdering – vanskelig kan prissettes eller substitueres i ettertid uten å skape reell tvil om rangeringen. Avgjørelsen viser videre at en relativt lav prisdifferanse mellom tilbudene kan forsterke vurderingen av at tvilen er rangeringsrelevant. Forhandlingsforbudet og leverandørens eget ansvar for å levere et komplett tilbud står sentralt.
Hele KOFA-avgjørelsen (klikk for å skjule)
2015/155 Tromsø kommune
Innklaget: Tromsø kommune
Klager: Landskap Design AS
Avgjørelse: Ikke brudd på regelverket
Type sak: Rådgivende sak
Klagenemnda for offentlige anskaffelser Saken gjelder: Avvisning av tilbud. Innklagede gjennomførte en åpen anbudskonkurranse for prosjektering av gågate og kirkepark i Tromsø sentrum. Klagenemnda kom til at innklagede rettmessig hadde avvist klagers tilbud med hjemmel i forskriften § 11-11 (1) bokstav f. Klagenemndas avgjørelse 17. mars 2016 i sak 2015/155 Klager: Landskap Design AS Innklaget: Tromsø kommune Klagenemndas medlemmer: Arve Rosvold Alver, Gro Amdal og Finn Arnesen
Bakgrunn
(1)Tromsø kommune (innklagede) kunngjorde 7. april 2015 en åpen anbudskonkurranse for prosjektering av gågate og kirkepark i Tromsø sentrum. Anskaffelsens verdi ble estimert til mellom 500 000 og 1 million kroner. Tilbudsfrist var 22. april 2015. Konkurransen hadde også vært gjenstand for kunngjøring 5. mars 2015, men denne konkurransen hadde blitt avlyst 25. mars 2015.
(2)Kontrakten skulle tildeles det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, basert på tildelingskriteriene "Pris" (40 %), "Kompetanse" (40 %) og "Oppdragsforståelse og arbeidsopplegg" (20 %).
(3)Det var opplyst i konkurransegrunnlaget at på hvert tildelingskriterium ville tilbudene bli gitt en skår på 1-5 poeng, der 5 var maksimal score.
(4)I konkurransegrunnlaget var tildelingskriteriet "Kompetanse" beskrevet slik: "Kompetanse, tilbudt landskapsarkitektpersonell Tilbudt landskapsarkitektpersonell sin kompetanse innenfor og erfaring fra tilrettelegging av sentrale byrom, historiske anlegg og prosjektering av større belegningsoppgaver dokumenteres gjennom CV og referanseprosjekter. CV skal inneholde opplysninger om utdannelse og tidligere utførte oppdrag innenfor de siste 8 år, med informasjon om rolle i prosjektene. 5 relevante referanseprosjekter ferdigstilt innenfor de siste 8 år presenteres med kort faktadel med opplysning om byggherre, størrelse, verdi og type/art. I tillegg en kort beskrivelse av oppdraget, metode og innholdet i prosjektet, samt illustrasjoner. Maks 1 A4 side pr. prosjekt.
Kompetanse, underrådgivere: CV som dokumenterer relevant utdanning og erfaring med etterspurte arbeidsoppgaver. Kriteriet vurderes skjønnsmessig og følgende punkter vektlegges: - teamet sin samlede kompetanse og erfaring. Særlig utslagsgivende er relevant erfaring med etterspurte oppgaver for landskapsarkitekt, lysdesigner og kunstner. - referanseprosjektenes relevans i forhold til etterspurte arbeidsoppgaver. - referansepersoners tilfredshet med referanseprosjektenes fremdrift, resultat og samarbeid med konsulenten."
(5)I punkt 5.6, "Aktuelle fagfolk for arbeidet", var det angitt landskapsarkitekt, kunstnerisk kompetanse, lysdesigner, arkeologisk kompetanse, oppmålingsteknisk kompetanse, funksjonsbelysningskompetanse, ingeniør VA, ingeniør veg og ingeniør konstruksjon.
(6)Behovet for ingeniør veg var nærmere utdypet med at "[d]a Storgata fortsatt vil bli brukt til varelevering og busskjørsel, må kjørefeltet sikres passende dimensjonering, og dekket utformes, så det tåler trafikal belastning og brøyting".
(7)Behovet for ingeniør konstruksjon var utdypet med at det "[i] prosjektet vil inngå oppbygging av belegning og dertil konstruksjon av mindre elementer for plantninger og evt. inventar".
(8)Det fremgikk av konkurransegrunnlaget at tilbudet skulle inneholde "[f]ullstendig utfylt tilbudsskjema". I tilbudsskjemaet, som var utarbeidet av innklagede, skulle det blant annet oppgis pris for hver kompetansegruppe i forprosjekteringsfasen og i detaljprosjekteringsfasen. Når det gjaldt kunstnerisk kompetanse, skulle det bare oppgis én pris for dette i delen av prisskjemaet som gjaldt forprosjekteringsfasen. For de andre gruppene, skulle det oppgis én pris for hver fase.
(9)Innen tilbudsfristen mottok innklagede ti tilbud, herunder fra Landskap Design AS (klager), og Dronninga Landskap AS (valgte leverandør)
(10)Ved brev av 13. mai 2015 ble klagers tilbud avvist med henvisning til forskriften § 1111 (1) bokstav f. Innklagede opplyste at tilbudet ble avvist på grunn av følgende forhold: "- CV for Arne Grønsdal og Anko Harstad mangler - firmaattester fra Magne Vangsnes, Arne Grønsdal, og P. Kristiansen mangler - ingeniører for veg og konstruksjon tilbydes ikke/hvis de tilbydes mangler firmaattest og CV og forpliktelseserklæringer - Tilbudsskjemaet er ikke oppdatert med timetillegg for landskapsarkitekt og kunstner. Da forpliktelseserklæringer og CV'er ikke er offentlig tilgjengelig dokumentasjon, kan de ikke ettersendes i henhold til § 12-3. Tilbudets mangler betyr at vi ikke kan vurdere tilbudet på lik linje med andre tilbud."
(11)Kontrakt ble tildelt valgte leverandør ved brev av 18. mai 2015.
(12)Det ble inngått kontrakt mellom innklagede og valgte leverandør 6. august 2015.
(13)Saken ble brakt inn for Klagenemnda for offentlige anskaffelser i brev datert 22. desember 2015.
(14)Nemndsmøte i saken ble avholdt 14. mars 2016.
Anførsler
Klager har i det vesentlige anført
(15)Innklagede har brutt regelverket ved å avvise klagers tilbud fra konkurransen. Det var ikke grunnlag for å avvise tilbudet i medhold av forskriften § 11-11 (1) bokstav f.
Innklagede har i det vesentlige anført
(16)Klagers tilbud inneholder avvik som medfører tvil om hvordan tilbudet skal bedømmes i forhold til de øvrige tilbudene, jf. forskriften § 11-11 (1) bokstav f, og er derfor rettmessig avvist.
Klagenemndas vurdering
(17)Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. klagenemndforskriften § 6. Klagen er rettidig. Konkurransen gjelder prosjektering av gågate og kirkepark i Tromsø sentrum som er en bygge- og anleggsanskaffelse. Anskaffelsens verdi er estimert til mellom 500 000 og 1 million kroner. I tillegg til lov om offentlige anskaffelser følger anskaffelsen etter sin opplyste art og verdi forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr. 402 del I og II, jf. forskriften §§ 2-1 og 2-2. Avvisning av klagers tilbud
(18)Klager anfører at innklagede har brutt regelverket ved å avvise klagers tilbud, da det etter klagers syn ikke var grunnlag for å avvise tilbudet i medhold av forskriften § 11-11 (1) bokstav f.
(19)Etter forskriften § 11-11 (1) bokstav f har oppdragsgiver avvisningsplikt dersom "avvik, forbehold, feil, ufullstendigheter, uklarheter eller lignende i en anbudskonkurranse kan medføre tvil om hvordan tilbudet skal bedømmes i forhold til de øvrige tilbudene".
(20)Det er enighet mellom partene om at klagers tilbud ikke inneholdt CV-er for firmaet Anko AS, som var tilbudt som oppmålingsteknisk kompetanse. Det fremgår av klagers tilbud av 20. april 2015, supplert før tilbudsfristens utløp med brev av 21. april 2015, at klager regnet med at eventuelle ingeniørberegninger i forbindelse med konstruksjon og veg ville være av så enkel karakter at klagers gruppe ville håndtere dette selv. Dersom antakelsen ikke skulle slå til, ville klager benytte Prosjekt Konsult Kvinnherad AS til dette. I tilbudsskjemaet har klager ført opp Prosjekt Konsult Kvinnherad AS i posten for ingeniør konstruksjon og det er også tilbudt en bestemt pris på denne posten. For denne posten må det derfor legges til grunn at klager har tilbudt Prosjekt Konsult Kvinherad AS. For ingeniør veg, har klager verken oppgitt navn eller pris i tilbudsskjemaet, men suppleringsbrevet må forstås slik at klager også her har tilbudt Prosjekt Konsult Kvinnherad AS.
(21)Klagers tilbud manglet etter dette tre CV-er for tilbudte underrådgivere på oppmålingsteknisk kompetanse, ingeniør konstruksjon og ingeniør veg. I tillegg var det heller ikke gitt pris på den siste underrådgiveren. Klagers tilbud inneholdt derfor
avvik/ufullstendigheter, og det neste spørsmålet blir da om dette "kan medføre tvil om hvordan tilbudet skal bedømmes i forhold til de øvrige tilbudene". Om hvilke vurderinger som her må gjøres, uttalte klagenemnda i sak 2014/27, premiss (25): "Klagenemnda har i sin tidligere praksis uttalt at det skal være en lav terskel for når en mangel ved et tilbud "kan medføre tvil" om hvordan tilbudet skal bedømmes i forhold til de øvrige tilbudene, jf. klagenemndas saker 2008/202 premiss (30) og 2009/281 premiss
(21). Dette er en konsekvens av forhandlingsforbudet ved anbudskonkurranser, og av at det er leverandøren som har ansvaret for å utforme tilbudet korrekt. Når det gjelder vilkåret om bedømmelsestvil "i forhold til de øvrige tilbudene", er det i klagenemndas praksis slått fast at det "kun foreligger en avvisningsplikt i de tilfeller der tvilen kan ha hatt betydning for tilbudets rangering blant de andre tilbudene", jf. klagenemndas saker 2009/281 premiss (22) og 2010/94 premiss (25). Det er derfor ikke nok at det er usikkert hvordan et avvik, forbehold eller lignende skal prises; usikkerheten må i tillegg medføre tvil om hvordan tilbudet skal rangeres i forhold til de øvrige tilbudene. Oppdragsgiver har i utgangspunktet en plikt til å forsøke å prissette avvik, forbehold, eller lignende, jf. klagenemndas sak 2009/281 premiss (22), noe som er et utslag av den generelle bestemmelsen i loven § 1 om å "sikre mest mulig effektiv ressursbruk". Dersom den prismessige konsekvensen av et forbehold lar seg fastsette, vil det normalt ikke foreligge "tvil" om hvordan tilbudet skal bedømmes, og forholdet til de øvrige leverandørene vil med dette være ivaretatt."
(22)I foreliggende tilfelle skulle tildelingskriteriet "Kompetanse" vurderes på basis av CVene til de tilbudte underrådgiverne. Når klagers tilbud mangler CV for tre av åtte underrådgivere, har innklagede ingen mulighet til å foreta en slik vurdering. Prissetting av fravær av dokumentasjon på kompetanse byr på store utfordringer og medfører atskillig usikkerhet. Prisdifferansen mellom klagers tilbud, som var det rimeligste, og det nest laveste tilbudet, var også relativt lav.
(23)Klagenemnda finner etter dette at avvikene/ufullstendighetene i klagers tilbud medførte "tvil om hvordan tilbudet skal bedømmes i forhold til de øvrige tilbudene", jf. forskriften § 11-11 (1) bokstav f. Innklagede har dermed rettmessig avvist klagers tilbud etter denne bestemmelsen, og klagers anførsel fører derfor ikke frem.
Konklusjon
Tromsø kommune har ikke brutt regelverket ved å avvise klagers tilbud.
For Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Finn Arnesen
Refererte rettskilder
- FOA 2006 § 11-11 — Avvisningsplikt ved ufullstendigheter som kan medføre tvil om bedømmelse i forhold til øvrige tilbud – hjemmelsgrunnlag for avvisningen
- FOA 2006 § 2-1 — Bestemmelse om forskriftens virkeområde – grunnlag for at del I og II kom til anvendelse
- FOA 2006 § 2-2 — Terskelverdi-bestemmelse – grunnlag for at del I og II kom til anvendelse
- FOA 2006 § 12-3 — Bestemmelse om ettersending av dokumentasjon – innklagede begrunnet avvisningen delvis med at forpliktelseserklæringer og CV-er ikke er offentlig tilgjengelig dokumentasjon og derfor ikke kan ettersendes
- LOA 1999 § 1 — Formålsbestemmelse om effektiv ressursbruk – referert via KOFA 2014/27 som grunnlag for oppdragsgivers plikt til å forsøke å prissette avvik
- KOFA 2014/27 — Fastsettelse av terskel for bedømmelsesstvil og krav om at tvilen må ha rangeringsrelevans – sitert direkte i premiss (21)
- KOFA 2008/202 — Lav terskel for når en mangel 'kan medføre tvil' – referert via sak 2014/27
- KOFA 2009/281 — Bedømmelsesstvil må ha betydning for tilbudets rangering; oppdragsgivers plikt til å forsøke å prissette avvik – referert via sak 2014/27
- KOFA 2010/94 — Bedømmelsesstvil «i forhold til de øvrige tilbudene» krever rangeringsrelevans – referert via sak 2014/27