KOFA 2017/147: Norges Sjømatråd – ulovlig direkte anskaffelse

2017/147 Norges Sjømatråd AS

Innklaget: Norges Sjømatråd AS

Klager: Gambit H&K AS

Avgjørelse: Vedtak om overtredelsesgebyr

Type sak: Gebyrsak

Innklagede inngikk en avtale om kjøp av kommunikasjonstjenester med en øvre ramme på 4,4 millioner kroner uten forutgående kunngjøring av konkurranse. Klagenemnda kom til at innklagede er omfattet av regelverket som et offentligrettslig organ og at kjøpet utgjorde en ulovlig direkte anskaffelse. Innklagede ble ilagt et gebyr på 440 000 kroner, tilsvarende ti prosent av anskaffelsens opplyste verdi. Klagenemndas gebyrvedtak 27. august 2018 i sak 2017/147 Klager: Gambit H&K AS Innklaget: Norges Sjømatråd AS Klagenemndas Marianne Dragsten, Karin Fløistad, Halvard Haukeland Fredriksen medlemmer: Saken gjelder: Påstand om ulovlig direkte anskaffelse og ileggelse av overtredelsesgebyr Innledning:

(1) Det vises til klage fra Gambit H&K (heretter kalt klager) mottatt 2. oktober 2017. Saken gjelder påstand om ulovlig direkte anskaffelse i forbindelse med Norges Sjømatråd AS (heretter kalt innklagede) sin anskaffelse av kommunikasjonstjenester fra kommunikasjonsbyrået WergelandApenes AS og samarbeidspartner Fleishman Hillard (heretter samlet benevnt valgte leverandør).

(2) Klagenemnda for offentlige anskaffelser er kommet til at innklagede ilegges et gebyr på 440 000 kroner. Vedtaket er fattet med hjemmel i lov 17. juni 2016 om offentlige anskaffelser § 12 første ledd. Bakgrunn:

(3) Innklagede inngikk 24. august 2017 avtale om kjøp av kommunikasjonstjenester med valgte leverandør. Ut fra de opplysninger som er fremlagt for nemnda, skal første fase av prosessen for innkjøp ha startet i mai 2017.

(4) Avtalen er opplyst å gjelde ut 2020, med gjensidig oppsigelsesadgang med frist på tre måneder. Innklagede har opplyst at det ikke er kjøpsplikt eller faste summer i avtalen, men at det skal være avtalt en øvre ramme på 4,4 millioner kroner. Det legges til grunn at beløpet er oppgitt uten merverdiavgift.

(5) Innklagede er et aksjeselskap som er heleid av Nærings- og fiskeridepartementet.

(6) Selskapets formål og virksomhet fremgår av vedtektenes § 3: «Selskapets formål er å øke verdiskapningen i fiskeri- og havbruksnæringen gjennom økt etterspørsel og kunnskap om norsk sjømat i inn- og utland. Postadresse Besøksadresse

Selskapet har ikke erverv til formål. Selskapet skal utføre oppgaver pålagt i lov av 27. april 1990 nr. 9 om regulering av eksporten av fisk og fiskevarer (eksportloven) og forskrifter gitt i medhold av denne loven, herunder skal selskapet være rådgiver for departementet i spørsmål som gjelder eksport eller omsetning og produksjon i sammenheng med eksport. Selskapet skal fremme verdien av norsk sjømat gjennom felles markedsføring, arbeid med markedsinformasjon, markedsadgang, PR/informasjon og beredskap. Det skal videre søke å utvikle nye og etablerte markeder samt fremme og sikre omdømmet av norsk sjømat. Selskapet skal ikke yte støtte eller foreta andre ytelser overfor næringsdrivende som kan være konkurransevridende og dermed anses for ulovlig statsstøtte etter internasjonale avtaler. Selskapet skal heller ikke involvere seg i næringspolitisk arbeid i regi av næringsorganisasjoner, jf. eksportloven § 6 siste ledd, annet punktum. I tvilstilfeller skal saker som nevnt i første og annet punktum i dette ledd på forhand forelegges departementet. Virksomheten kan utøves av selskapet selv, av heleide datterselskaper eller gjennom deltakelse i eller samarbeid med andre selskaper. Opprettelse av datterselskaper skal godkjennes av generalforsamlingen.»

(7) Videre fremgår det av vedtektenes § 4 at virksomheten i hovedsak er finansiert av fiskeriog havbruksnæringen gjennom avgift etter fiskeeksportloven og forskrift fastsatt med hjemmel i denne. Selskapets midler skal i sin helhet brukes i næringens interesse og i samsvar med fiskeeksportloven med tilhørende forskrifter og selskapets vedtekter. Selskapet skal ikke betale utbytte eller foreta annen utdeling av sine midler til selskapets eier.

(8) Av vedtektenes § 8 fremgår det at styret i selskapet skal ha minimum syv og maksimum ni medlemmer som velges av generalforsamlingen (departementet), supplert med ansattevalgte styremedlemmer i samsvar med aksjeloven § 6-4. Vedtektene fastslår samtidig at styret skal være representativt for fiskeri- og havbruksnæringen, og at foretak og organisasjoner i næringen kan fremme forslag til departementet om kandidater til styret. Per i dag består styret av syv departementsoppnevnte og tre ansattevalgte medlemmer.

(9) Statens økonomiske ansvar er i forarbeidene til fiskeeksportloven, Ot.prp. nr. 88 (2004-2005) på side 21, uttalt å være begrenset til aksjekapitalen. Det er ikke etablert spesielle foranstaltninger for å unngå at innklagede kan gå konkurs, hvilket derfor i prinsippet kan skje.

(10) I forbindelse med omgjøringen fra forvaltningsorgan til aksjeselskap ble det i 2005 innhentet en vurdering fra Advokatfirmaet Steenstrup Stordrange om hvorvidt selskapet – som da het Eksportutvalget for fisk (EFF) – måtte anses omfattet av regelverket for offentlige anskaffelser. Vurderingen hadde følgende konklusjon: «Som det fremgår av drøftelsene ovenfor, er det to forhold som er avgjørende for om EFF omfattes av lov om offentlige anskaffelser med tilhørende forskrifter. For det første om virksomheten som utøves kan sies å tjene allmennhetens behov, og dernest om den kan

sies å være av forretningsmessig karakter. Dersom et av disse vilkår ikke er oppfylt, faller EFF utenfor regelverket. Med henvisning til det som er sagt ovenfor, er vår konklusjon at; i) EFFs virksomhet ut fra den nære tilknytning til næringsaktørene trolig ikke kan anses å tjene allmennhetens behov, og ii) EFFs virksomhet har flere fellestrekk med ordinær kommersiell aktivitet som medfører at det er tvilsomt om dette vilkår for regelverkets anvendelighet er oppfylt. Sett under ett er det således vår vurdering at EFF mest sannsynlig ikke omfattes av regelverket. Våre konklusjoner sammenfaller etter det vi kan se med vurderinger gjort av advokatfirmaet Thommessen, Krefting, Greve og Lund forut for omdannelsen av EFF til eget aksjeselskap. Det understrekes imidlertid at de vurderingstemaer regelverket oppstiller er svært skjønnsmessig, noe som gjør det vanskelig å trekke sikre konklusjoner.»

(11) Også vurderingen fra advokatfirmaet Thommessen, Krefting, Greve og Lund (nå Advokatfirmaet Thommessen) er fremlagt i saken.

(12) Saken ble brakt inn for klagenemnda 2. oktober 2017.

(13) Klagenemnda sendte 8. mai 2018 forhåndsvarsel om ileggelse av gebyr. Innklagede kom med merknader til varselet ved prosesskriv av 22. juni 2018.

(14) Vedtaket om ileggelse av overtredelsesgebyr ble fattet 27. august 2018. Anførsler: Klager har i korthet anført:

(15) Innklagede er et offentligrettslig organ og er dermed omfattet av regelverket for offentlige anskaffelser. Innklagede har foretatt en ulovlig direkte anskaffelse ved å inngå avtalen med valgte leverandør uten å kunngjøre en konkurranse i tråd med regelverket.

(16) Innklagede bør ilegges gebyr for overtredelsen. Innklagede har i korthet anført:

(17) Innklagede er ikke å anse som et offentligrettslig organ og er derfor ikke omfattet av regelverket. Innklagede tjener for det første ikke allmennhetens behov, og selskapet er for det andre av industriell og forretningsmessig karakter.

(18) Subsidiært anføres det at skyldkravet ikke er oppfylt og at det dermed uansett ikke er anledning til å ilegge gebyr.

(19) Atter subsidiært bør et eventuelt gebyr settes lavt.

Klagenemndas vurdering:

(20) Siden 1. januar 2017 har klagenemnda hatt myndighet til å ilegge offentlige oppdragsgivere overtredelsesgebyr for ulovlige direkte anskaffelser, jf. lov 17. juni 2016 nr. 73 om offentlige anskaffelser § 12 første ledd.

(21) Gebyrmyndigheten gjelder for anskaffelser som er «iverksatt» 1. januar 2017 eller senere, jf. forskrift om overgangsregler for lov 17. juni 2016 nr. 73 om offentlige anskaffelser (anskaffelsesloven) § 1. Det følger av bestemmelsen at en anskaffelse er iverksatt «når den er kunngjort». En anskaffelse som ikke kunngjøres, er iverksatt «når oppdragsgiveren har sendt ut en forespørsel til en eller flere leverandører om å melde sin interesse eller inngi tilbud i forbindelse med en planlagt anskaffelse».

(22) Dette innebærer at det nye regelverket gjelder i tilfeller hvor forespørsel om å inngi tilbud er sendt ut etter 1. januar 2017. Opplysningene i saken viser som nevnt at den første fasen av innkjøpet startet i mai 2017. Anskaffelsen ble altså iverksatt etter 1. januar 2017. Klagenemnda skal derfor ta stilling til om kontrakten er en ulovlig direkte anskaffelse og om det skal ilegges gebyr, jf. loven § 12 første ledd.

(23) Av klagenemndsforskriften § 13a fremgår det at en klage på ulovlig direkte anskaffelse kan fremsettes overfor klagenemnda inntil to år fra kontrakt er inngått. I dette tilfellet inngikk innklagede kontrakt med valgte leverandør 24. august 2017. Klagen med påstand om ulovlig direkte anskaffelse ble oversendt innklagede ved klagenemndas brev 5. oktober 2017. Klagen er rettidig. Hvorvidt det er foretatt en ulovlig direkte anskaffelse

(24) En ulovlig direkte anskaffelse er en anskaffelse som er foretatt uten forutgående kunngjøring, selv om det foreligger en kunngjøringsplikt, jf. blant annet klagenemndas avgjørelse i sak 2017/33, premiss 17.

(25) Det er ikke omstridt at anskaffelsen faller innenfor de kategorier av anskaffelser som er kunngjøringspliktige dersom regelverket kommer til anvendelse. Innklagede anfører imidlertid at selskapet ikke er omfattet av regelverket.

(26) Det fremgår av forskriften § 1-2 første ledd at regelverket gjelder for statlige, kommunale og fylkeskommunale myndigheter, og offentligrettslige organer. Spørsmålet er om innklagede er å anse som et offentligrettslig organ.

(27) Offentligrettslig organ er i forskriften § 1-2 andre ledd definert på følgende måte: «Et offentligrettslig organ er et organ som: a) er opprettet for å tjene allmennhetens behov og ikke er av industriell eller forretningsmessig karakter, b) er et selvstendig rettssubjekt og c) har tilknytning til det offentlige ved at 1. organet hovedsakelig er finansiert av offentlige myndigheter eller andre offentligrettslige organer,

2. organets forvaltning er underlagt slike myndigheters eller organers ledelsesmessige kontroll eller 3. organet har et administrasjons-, ledelses- eller kontrollorgan der over halvparten av medlemmene er oppnevnt av slike myndigheter eller organer.»

(28) Det er ikke omstridt at innklagede oppfyller kravet om å være et selvstendig rettssubjekt og at det har den nødvendige tilknytning til det offentlige. Det avgjørende er om innklagede «er opprettet for å tjene allmennhetens behov», uten å være «av industriell eller forretningsmessig karakter».

(29) Innholdet i forskriften § 1-2 andre ledd tilsvarer artikkel 2 (1) nr. 4 i direktiv 2014/24/EU og er en videreføring av tilsvarende bestemmelser fra de tidligere direktivene, jf. blant annet direktivets fortale, premiss 10.

(30) Innklagedes vedtektsfestede formål er å «å øke verdiskapningen i fiskeri- og havbruksnæringen gjennom økt etterspørsel og kunnskap om norsk sjømat i inn- og utland». I tillegg til dette skal innklagede i henhold til vedtektenes § 3 «utføre oppgaver pålagt i lov av 27. april 1990 nr. 9 om regulering av eksporten av fisk og fiskevarer (eksportloven) og forskrifter gitt i medhold av denne loven», samt «være rådgiver for departementet i spørsmål som gjelder eksport eller omsetning og produksjon i sammenheng med eksport». I denne forbindelse påpeker klagenemnda at selv om bare en del av virksomheten i et selskap tjener «allmennhetens behov», uten å være «av industriell eller forretningsmessig karakter», kommer regelverket til anvendelse, se senest EUdomstolens dom i sak C-567/15 LitSpecMet, avsnitt 40, med videre henvisninger til tidligere rettspraksis. Etter det opplyste er imidlertid de forvaltningsmessige oppgavene innklagede utfører redusert til å administrere et register over sjømateksportører. I tråd med det partene har lagt opp til, tar derfor nemnda stilling til om innklagede gjennom sin virksomhet tjener «allmennhetens behov», uten å være «av industriell eller forretningsmessig karakter». Allmennhetens behov

(31) I den engelske versjonen av artikkel 2 (1) nr. 4 i direktiv 2014/24/EU heter det at de offentligrettslige organene karakteriseres av at de er «established for the specific purpose of meeting needs in the general interest». En offisiell norsk oversettelse av direktivet foreligger ennå ikke, men i den uoffisielle versjonen inntatt som vedlegg 2 til Prop. 114 S (2015–2016) er første del av definisjonen i bokstav a) oversatt med «de er opprettet for det bestemte formål å imøtekomme allmennhetens behov». Dette er også i tråd med den danske og den svenske versjonen av direktivet, som viser til organer som er hhv. «specielt» og «särskilt» opprettet for å tjene allmennhetens behov. Til forskjell fra direktivteksten gir ikke forskriften anvisning på at organet må være opprettet for det bestemte formål å tjene allmennhetens behov. Det er imidlertid ikke noe som tilsier at dette er ment å innebære at forskriften skal favne om flere rettssubjekter enn EØS-rettslig påkrevd, jf. klagenemndas sak 2017/131 Norges idrettsforbund, premiss 16.

(32) Når det gjelder ordlydens henvisning til et bestemt (dansk: «specielt») formål, uttalte EUdomstolen nylig følgende i sak C-567/15 LitSpecMet, premiss 35: «Endvidere skal det holdes for øje, at anvendelsen af udtrykket «specielt» vidner om EUlovgivers hensigt om, at alene enheder, der er oprettet med det specifikke formål at

imødekomme almenhedens behov, dog ikke behov af industriel eller kommerciel karakter, og hvis drift imødekommer disse behov, skal være underlagt bindende regler for offentlige udbud.»

(33) Også en kontekstuell tolkning av direktivets artikkel 2 (4) tilsier at «oprettet specielt med henblik på at imødekomme almenhedens behov» ikke kan forstås så vidt at den eneste reelle begrensningen følger av tillegget «dog ikke behov af industriel eller kommerciel karakter». Dersom første del av setningen ikke var ment å ha noen reell betydning, kunne EU-lovgiver nøyd seg med å si at organer av industriell eller forretningsmessig karakter ikke omfattes. Ordlyden tilsier følgelig at det finnes rettssubjekter som ikke er av industriell eller forretningsmessig karakter, men som likevel ikke omfattes av regelverket fordi de ikke kan anses «opprettet for å tjene allmennhetens behov». Dette støttes også av EU-domstolens påpekning av at de to kriteriene må holdes atskilt, se senest sak C-567/15 LitSpecMet, premiss 36.

(34) Samtidig tilsier praksis fra EU-domstolen at det ikke skal særlig mye til før et organ anses opprettet for det bestemte formål å tjene allmennhetenes behov, jf. for eksempel forente saker C-223/99 og C-260/99 Agorà/Excelsior og sak C-18/01 Korhonen. I Agorà/Excelsior fant EU-domstolen at organisering av messer, utstillinger og kongresser kunne anses for å være i allmennhetens interesse, grunnet den stimulering av handelen som slike aktiviteter innebærer (premiss 33 og 34). I Korhonen fant domstolen at det samme gjaldt et kommunalt eid aksjeselskap som utviklet næringslokaler for utleie til private teknologiselskaper, som ledd i eierkommunens forsøk på å etablere en teknologisk klynge. EU-domstolen uttalte i denne sammenheng (premiss 45): «Aktiviteter som dem, der udføres af Taitotalo [aksjeselskapet], kan således anses for at imødekomme almenhedens behov, for så vidt som de er egnede til at stimulere omsætningen og den økonomiske og sociale udvikling i det pågældende lokalområde. Etablering af virksomheder i en kommune har som regel gunstige følgevirkninger for kommunen i form af arbejdspladser, højere skatteindtægter og forbedring af udbud og efterspørgsel af varer og tjenesteydelser.»

(35) I vår sak er innklagedes formål ifølge vedtektenes § 3 «å øke verdiskapningen i fiskeriog havbruksnæringen gjennom økt etterspørsel og kunnskap om norsk sjømat i inn- og utland». Innklagede har imidlertid med styrke fremhevet at denne formålsangivelsen gir et uriktig inntrykk av hvem sine behov innklagede er opprettet for å tjene. Innklagede er fullt ut finansiert av norske sjømateksportører og virksomheten er, ifølge innklagede, innrettet utelukkende med henblikk på å ivareta disse sjømateksportørenes interesser. Ifølge innklagede må dette medføre at innklagede ikke er opprettet for å tjene allmennhetens behov.

(36) Klagenemnda er beredt til å akseptere at innklagedes virksomhet i første rekke er ment å ivareta norske sjømateksportørers interesser, og således ikke hele fiskeri- og havbruksnæringen som sådan. I lys av EU-domstolens rettspraksis, og da særlig de nevnte sakene Agorà/Excelsior og Korhonen, er imidlertid ikke dette til hinder for at innklagede samtidig må anses «oprettet specielt med henblik på at imødekomme almenhedens behov» i direktivets forstand. Så vel i Agorà/Excelsior som i Korhonen var det «bare» interessene til nærmere angitte grupper av næringsdrivende som ble direkte tilgodesett, men for EUdomstolen var det avgjørende at virksomheten hadde ringvirkninger som var i allmennhetens interesse. EU-domstolen har gjentatte ganger understreket at begrepet offentligrettslig organ «skal underlægges en bred formålsbestemt fortolkning», jf. senest

LitSpecMet, premiss 31. Det kan derfor ikke være tilstrekkelig til å gå klar av regelverket at virksomheten til et offentlig kontrollert og/eller finansiert organ direkte tilgodeser en avgrenset krets av næringsdrivende, i hvert fall ikke når virksomheten samtidig klart nok fremstår som et næringspolitisk virkemiddel.

(37) Klagenemnda tilføyer at EU-domstolen i Korhonen ble spurt om det var relevant at det i den konkrete saken bare var en enkelt næringsdrivende som skulle leie hele det kontorbygget som det kommunale aksjeselskapet skulle oppføre. Til dette svarte EUdomstolen blant annet at det «ville det være i strid med direktivets formål at lade et organ være undtaget fra direktivets anvendelsesområde, alene fordi den aktivitet, organet udøver, kun gavner et enkelt selskab [...]» (premiss 63).

(38) Foranlediget av innklagedes anførsler bemerker klagenemnda at vurderingen etter omstendighetene kunne vært en annen dersom innklagedes virksomhet var finansiert fullt ut eller i hvert fall i det vesentligste gjennom frivillige bidrag fra sjømateksportørene. I så fall kunne det vært argumentert med at de samfunnsøkonomiske ringvirkningene av innklagedes virksomhet «bare» var en avledet fordel for allmennheten, på linje med de interesser som allmennheten har av all næringsvirksomhet som skaper arbeidsplasser og genererer skatteinntekter. For nemnda er det imidlertid ikke nødvendig å gå nærmere inn på dette spørsmålet ettersom innklagede finansieres gjennom en lovpålagt omsetningsavgift. I motsetning til det innklagede anfører, er det etter nemndas syn ingen prinsipiell forskjell på finansiering gjennom en lovpålagt omsetningsavgift og annen offentlig finansiering.

(39) For fullstendighetens skyld tilføyer klagenemnda at innklagedes virksomhet er vesensforskjellig fra virksomheten til Norges idrettsforbund, som nemnda i sak 2017/131 fant at ikke kan anses som et offentligrettslig organ i anskaffelsesrettslig sammenheng. Nemnda vektla at Norges idrettsforbund er opprettet og kontrollert fullt ut av sine medlemmer – en rekke særforbund, idrettskretser, idrettsråd og idrettslag – og selv fastlegger sitt formål på Idrettstinget. Nemnda antok at vilkåret «allmennhetenes behov» i direktivets forstand ikke kunne forstås så vidt at det omfatter enhver aktivitet i frivillige organisasjoner som staten finner samfunnstjenlig og derfor berettiget til økonomisk støtte (premiss 26). Til forskjell fra Norges idrettsforbund er innklagede i vår sak opprettet av og kontrollert av staten, og har et vedtektsfestet formål med en klar næringspolitisk dimensjon.

(40) Klagenemnda er etter dette kommer til at innklagede må anses opprettet for å tjene allmennhetens behov. Industriell eller forretningsmessig karakter

(41) Det neste spørsmålet blir om innklagede ivaretar dette behovet på en måte som faller innenfor eller utenfor unntaket for det industrielle eller forretningsmessige området.

(42) Av EU-domstolens avgjørelser i de nevnte sakene Agorà/Excelsior og Korhonen følger det klart at den omstendighet at et organ fremmer andre aktørers næringsvirksomhet ikke er tilstrekkelig til å falle inn under unntaket for «behov af industriel eller kommerciel karakter» i det som nå er artikkel 2 (1) nr. 4 i direktiv 2014/24/EU. EU-domstolen har i stedet gitt anvisning på en bred helhetsvurdering hvor et helt sentralt punkt er om organets egen virksomhet er av industriell eller forretningsmessig karakter, jf. senest sak C-567/15 LitSpecMet, premiss 43-44:

«I denne forbindelse skal det bemærkes, at vurderingen af denne karakter skal foretages under hensyntagen til samtlige relevante retlige og faktiske omstændigheder, herunder de omstændigheder, der var afgørende i forbindelse med oprettelsen af det pågældende organ, og de betingelser, som regulerer dets virksomhed, der har til formål at imødekomme almenhedens behov, som f.eks., om der er konkurrence på markedet, om selskabet har vinding for øje, om det bærer de risici, der er forbundet med udøvelsen af denne virksomhed, samt om virksomheden eventuelt finansieres af det offentlige.» Domstolen har således med hensyn til virksomhed, der tilsigter at imødekomme almenhedens behov, fastslået, at hvis det pågældende organ udøver sin virksomhed på normale markedsvilkår, har til formål at skabe indtjening og selv bærer de tab, der er forbundet med virksomhedsudøvelsen, er det ikke sandsynligt, at de behov, det skal imødekomme, falder uden for det industrielle eller forretningsmæssige område (dom af 16.10.2003, Kommissionen mod Spanien, C-283/00, EU:C:2003:544, præmis 81 og 82 og den deri nævnte retspraksis).»

(43) Forklaringen på denne forståelsen av unntaket for «behov af industriel eller kommerciel karakter» er å finne i EU-domstolens formålsorienterte tilnærming, jf. blant annet nevnte LitSpecMet, premiss 31: «Begrebet «ordregivende myndighed», herunder begrebet «offentligretligt organ», skal underlægges en bred formålsbestemt fortolkning i lyset af formålene med udbudsdirektiverne, som er at fjerne risikoen for, at der indrømmes indenlandske bydende eller ansøgere en fortrinsstilling ved de ordregivende myndigheders indgåelse af kontrakter, og at udelukke den mulighed, at et organ, der finansieres eller kontrolleres af staten, lokale myndigheder eller andre offentligretlige organer, lader sig lede af andre hensyn end økonomiske (jf. i denne retning dom af 15.5.2003, Kommissionen mod Spanien, C-214/00, EU:C:2003:276, præmis 53 og den deri nævnte retspraksis).»

(44) EU-domstolens tilnærming tilsier at organer som opererer fullt ut på normale markedsvilkår ikke kan klassifiseres som offentligrettslige organer, og følgelig ikke er underlagt anskaffelsesregelverket, jf. nå også fortalen til direktiv 2014/24, premiss 10. For organer som ikke opererer på like fot med private aktører i et konkurranseutsatt marked, er det tilsynelatende rom for en nærmere vurdering av om virksomheten likevel kan klassifiseres som industriell eller forretningsmessig. I denne vurderingen er det relevant å trekke inn blant annet «de omstændigheder, der var afgørende i forbindelse med oprettelsen af det pågældende organ» og «om virksomheden eventuelt finansieres af det offentlige», jf. nevnte sak C-567/15 LitSpecMet, premiss 43. EU-domstolens ønske om å eliminere enhver fare for at et offentlig kontrollert organ i sin innkjøpsvirksomhet skal kunne la seg lede av andre hensyn enn rent økonomiske, tilsier imidlertid at det skal en del til før et organ som ikke har til formål å generere profitt kan bli hørt med at virksomheten likevel er av forretningsmessig karakter.

(45) For innklagedes vedkommende etterlater EU-domstolens tilnærming liten tvil om at innklages virksomhet ikke er av forretningsmessig karakter i direktivets forstand. En helt avgjørende forskjell mellom innklagede og selskaper av «industriel eller kommerciel karakter» ligger i den omstendighet at innklagede ikke får sine inntekter gjennom salg av markedsføringstjenester i et konkurranseutsatt marked, men ene og alene gjennom en lovpålagt omsetningsavgift.

(46) Den omstendighet at innklagede befinner seg i en situasjon hvor man på sett og vis konkurrerer med liknende salgs- og markedsføringsorganisasjoner både i og utenfor Norge, er uten enhver relevans for den rettslige klassifiseringen av innklagedes virksomhet. Det er nok så at både innklagedes eier (staten) og norske sjømateksportører sammenligner innklagedes virksomhet med kvaliteten på de tjenester som liknende organisasjoner fra andre land leverer, men i motsetning til det innklagede gjør gjeldende innebærer dette ikke at innklagede opptrer i et konkurranseutsatt marked i den betydning som EU-domstolen sikter til i vurderingen av om anskaffelsesregelverket kommer til anvendelse. Innklagede og de tilsvarende utenlandske organisasjonene som innklagede har listet opp, konkurrerer simpelthen ikke om de samme kundene – en norsk sjømateksportør som ikke synes innklagede gir god nok uttelling for pengene, kan av åpenbare grunner ikke vrake innklagede til fordel innklagedes utenlandske «konkurrenter», og innklagede kan heller ikke kapre utenlandske matprodusenter som kunder.

(47) Noe konkurranseforhold til private reklamebyråer mv. eksisterer heller ikke. En sjømateksportør som er misfornøyd med innklagedes tjenester står fritt til å bruke penger på å markedsføre norsk sjømat på annet vis, men det fritar ikke fra plikten til å bidra til finansieringen av innklagede. I den grad det gir mening å si at innklagede har egne kunder, er det snakk om lovpålagte kundeforhold, helt unntatt fra normale markedsvilkår.

(48) Til dette kommer den omstendighet at vedtektenes § 3 slår fast at innklagede ikke har erverv til formål, og at det følgelig, i henhold til § 4, ikke utbetales noe utbytte eller foretas noen annen utdelingen av midler til selskapets eier.

(49) Den omstendighet at statens økonomiske ansvar ikke strekker seg lenger enn aksjekapitalen, og at innklagede følgelig i prinsippet kan gå konkurs, er ikke tilstrekkelig til å klassifisere innklagedes virksomhet som forretningsmessig. Ettersom innklagede ikke opptrer på noe konkurranseutsatt marked, er ikke konkurs noen reell risiko. En eventuell garanti mot konkurs kan nok være relevant i vurderingen av en virksomhet som for øvrig opererer på normale markedsvilkår (og som derfor kan ha behov for en slik garanti), men fraværet av en garanti kan ikke få betydning for vurderingen av en virksomhet som er helt skjermet fra markedet.

(50) Foranlediget av innklagedes omfattende anførsler knyttet til de forventninger som både eier (staten) og norske sjømateksportører har til at innklagede driver «kundeorientert», «markedsorientert» og «resultatorientert», og innklagedes arbeid for å leve opp til disse forventningene, bemerker nemnda at dette åpenbart ikke er nok til å klassifisere virksomheten som forretningsmessig i direktivets forstand. Forventninger om effektiv ressursbruk og måloppnåelse gjelder generelt både i offentlig og privat sektor, og er ikke egnet til å avgrense hvilke organer som omfattes av anskaffelsesregelverket og hvilke som ikke gjør det.

(51) Basert på disse betraktningene er det etter nemndas syn ikke tvilsomt at innklagedes virksomhet ikke er av forretningsmessig karakter.

(52) Innklagede er på denne bakgrunn å anse som et offentligrettslig organ i henhold til forskriftens § 1-2 annet ledd.

(53) Det er ikke omstridt at anskaffelsen overstiger kunngjøringspliktig terskelverdi. Avtalen om kommunikasjonstjenester, som innklagede inngikk uten å kunngjøre en konkurranse, utgjør dermed en ulovlig direkte anskaffelse. Hvorvidt det skal ilegges gebyr

(54) Det fremgår av loven § 12 at klagenemnda «skal» ilegge overtredelsesgebyr dersom «oppdragsgiveren eller noen som handler på dennes vegne forsettlig eller grovt uaktsomt har foretatt en ulovlig direkte anskaffelse». Av annet punktum fremgår det at klagenemnda «kan» ilegge gebyr dersom «oppdragsgiveren eller noen som handler på dennes vegne uaktsomt har foretatt en ulovlig direkte anskaffelse».

(55) Departementet foreslo opprinnelig en bestemmelse om plikt til å ilegge overtredelsesgebyr uten hensyn til skyld, med en mulighet for å unnlate å ilegge gebyr dersom det ville være åpenbart urimelig. Stortingskomiteen mente dette var for strengt, jf. Innst. 358 L (2015–2016) på side 27: «Komiteen mener at den oppdragsgiver som gjør det som er nødvendig for å unngå eller avverge tap, ulempe, skade eller feil, ikke automatisk skal ilegges overtredelsesgebyr [……]. Komiteen mener KOFA bør utvise skjønn i den konkrete sak, herunder vurdere oppdragsgivers aktsomhet, knyttet til ileggelsen av et eventuelt overtredelsesgebyr. [……].»

(56) I den etterfølgende stortingsbehandlingen ble forslaget til § 12 første ledd endret slik at plikten til å ilegge gebyr forutsetter at det foreligger forsett eller grov uaktsomhet, supplert av en skjønnsmessig adgang til å ilegge gebyr i tilfeller av simpel uaktsomhet. Disse skyldkravene er ikke nærmere omtalt i forarbeidene, men Stortingskomiteen synes å ha forutsatt at de to førstnevnte, forsett og grov uaktsomhet, skal forstås på samme måte som i den tidligere anskaffelsesloven 1999 § 7b, jf. Innst. 358 L (2015–2016) side 27: «Komiteen vil understreke at ileggelse av overtredelsesgebyr er riktig når det foreligger grov uaktsomhet eller forsett, slik reglene var i den nå opphevede anskaffelsesloven § 7b.»

(57) Skyldkravet grov uaktsomhet i den tidligere anskaffelsesloven 1999 § 7b er nærmere omtalt i Ot.prp. nr. 62 (2005-2006) på side 26: «Det er et vilkår for å ilegge overtredelsesgebyr at overtredelsen er grovt uaktsom eller forsettlig fra oppdragsgivers side, eller fra en som handler på vegne av oppdragsgiver. Skyldkravet gjelder både det faktiske og rettslige grunnlaget for overtredelsen. Det understrekes i denne forbindelse at offentlige oppdragsgivere forutsettes å ha god oversikt over regelverket for offentlige anskaffelser og at det derfor ikke vil være noen høy terskel for å anse en rettsuvitenhet som grovt uaktsom. Ved vurderingen bør det tas hensyn til om regelverket eller den konkrete subsumsjonen fremstår som uklar, og hvilke tiltak som er truffet for å sikre god regelkunnskap og -innsikt. Det presiseres for øvrig at det ikke er et krav om at en enkelt person har handlet forsettlig eller grovt uaktsomt, men at det også kan være feil begått på forskjellige plan i oppdragsgiverens organisasjon, og som hver for seg ikke kan karakteriseres som grovt uaktsomme, men som samlet sett gjør at oppdragsgiveren må sies å ha opptrådt grovt uaktsomt.»

(58) Klagenemnda legger etter dette til grunn at plikten til å ilegge overtredelsesgebyr i et tilfelle hvor den ulovlige direkte anskaffelsen skyldes en rettsvillfarelse, forutsetter at rettsvillfarelsen kan karakteriseres som grovt uaktsom. Samtidig er det ikke opplagt at presiseringen i forarbeidene til den tidligere anskaffelsesloven 1999 § 7b av at det «ikke vil være noen høy terskel for å anse en rettsuvitenhet som grovt uaktsom» bør være retningsgivende også for tolkningen av dagens lov. Det kan argumenteres for at den skjønnsmessige adgangen til å ilegge gebyr også i tilfelle av simpel uaktsomhet som nå fremgår av lovens § 12 første ledd annet punktum, tilsier at terskelen for grov uaktsomhet kan og bør heves noe sammenlignet med praksis etter 1999-loven, blant annet for å bringe den anskaffelsesrettslige forståelsen av dette skyldkravet bedre i overensstemmelse med hva som kan karakteriseres som grovt uaktsomt på andre rettsområder.

(59) I den foreliggende sak finner imidlertid klagenemnda ikke grunn til å ta stilling til dette spørsmålet fordi nemnda er av den oppfatning at det i hvert fall er snakk om en uaktsom rettsvillfarelse, og at så vel bruddets grovhet, innklagedes profesjonalitet, størrelsen på anskaffelsen og preventive hensyn tilsier at det er riktig å reagere med et overtredelsesgebyr, jf. loven § 12 første ledd annet punktum, jf. tredje ledd.

(60) At innklagedes rettsvillfarelse knyttet til anskaffelsesregelverkets anvendelse ikke kan anses unnskyldelig, følger naturlig av den omstendighet at nemnda ikke kan se at det er nevneverdig tvil knyttet til innklagedes status som et offentligrettslig organ i henhold til forskriften § 1-2. Standpunktet underbygges dessuten av de klare forbeholdene som er tatt i de juridiske betenkninger som innklagede har innhentet. I lys av disse forbeholdene ville det vært et nærliggende handlingsalternativ for innklagede å henvende seg til sin eier, staten, for å få avklart spørsmålet, om nødvendig i form av en henvendelse fra departementet til EFTAs overvåkningsorgan (ESA).

(61) Klagenemnda finner på denne bakgrunn at innklagede skal ilegges et overtredelsesgebyr, jf. anskaffelsesloven § 12 første ledd andre punktum. Gebyrets størrelse

(62) Det fremgår av loven § 12 tredje ledd at det ved fastsettelsen av gebyrets størrelse, i likhet med vurdering av hvorvidt det skal ilegges gebyr, særlig skal legges vekt på bruddets grovhet, størrelsen på anskaffelsen, om oppdragsgiveren har foretatt gjentatte ulovlige direkte anskaffelser og den preventive virkningen. Gebyret kan imidlertid ikke overstige 15 prosent av anskaffelsens verdi.

(63) Når det gjelder gebyrets størrelse, vises det til de vurderinger som er gjort foran om skyldkravet. Som nevnt ovenfor er det ikke tvilsomt at innklagede er omfattet av regelverket for offentlige anskaffelser. Innklagede hadde videre en sterk oppfordring til å foreta en ny vurdering av om organet var omfattet av regelverket eller ikke. Det foreligger en klar overtredelse, og nemnda legger derfor kun i begrenset grad vekt på at innklagede har sørget for en viss konkurranse om anskaffelsen. Preventive hensyn taler for at gebyret settes høyt.

(64) I vurderingen av gebyrets størrelse har nemnda i denne saken sett hen til tidligere praksis. En gjennomgang av tidligere nemndspraksis viser at nemnda normalt har ilagt gebyrer på 10 prosent for ulovlige direkte anskaffelser hvor det ikke foreligger noen spesielle skjerpende eller formildende omstendigheter.

(65) Samlet sett finner nemnda på bakgrunn av overstående å varsle et gebyr på ti prosent av anskaffelsens verdi. Basert på det estimatet over anskaffelsens verdi som er opplyst i saken, kroner 4 400 000, ilegges et gebyr på kroner 440 000. Klagenemnda treffer etter dette følgende vedtak: *** «Norges Sjømatråd AS ilegges et overtredelsesgebyr på 440 000 - firehundreogførtitusen - kroner. Gebyret forfaller til betaling innen 2 – to – måneder fra dette vedtakets dato.» *** Vedtak om overtredelsesgebyr er tvangsgrunnlag for utlegg med de begrensninger som følger av lov om tvangsfullbyrdelse § 1-2. Vedtak om overtredelsesgebyr kan ikke påklages, men saken kan bringes inn for tingretten til overprøving, jf. lov om offentlige anskaffelser § 12 sjette ledd. Søksmål om organets vedtak må reises innen to måneder etter at partene mottok vedtaket. Retten kan prøve alle sider av saken. Adgangen til å reise søksmål gjelder også for statlige myndigheter og organer. For Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Halvard Haukeland Fredriksen