KOFA 2017/178: Brudd på begrunnelsesplikt og evalueringsmetode

2017/178 Øvre Romerrike Innkjøssamarbeid v/Ullensaker kommune

Innklaget: Øvre Romerrike Innkjøssamarbeid v/Ullensaker kommune

Klager: Innovasjon Gardermoen

Avgjørelse: Brudd på regelverket

Type sak: Rådgivende sak

Saken gjelder: De generelle kravene i § 4, ulovlig tildelingskriterium, tildelingsevaluering og begrunnelse Innklagede gjennomførte en åpen anbudskonkurranse for anskaffelse av etablerertjenester for Øvre Romerike. Nemnda kom til at innklagede hadde brutt plikten til begrunnelse i forskriften § 25-1 (2), og at kravet til forutberegnelighet var brutt ved at det ble benyttet en annen evalueringsmetode enn konkurransegrunnlaget gav anvisning på. Klagers øvrige anførsler knyttet til tildelingsevalueringen og ulovlige tildelingskriterier førte ikke frem. Klagenemndas avgjørelse 26. mars 2019 i sak 2017/178 Klager: Innovasjon Gardermoen Innklaget: Øvre Romerike Innkjøpssamarbeid ved Ullensaker kommune Klagenemndas medlemmer: Bjørn Berg, Karin Fløistad og Georg Fredrik Rieber-Mohn

Bakgrunn

(1)Øvre Romerike Innkjøpssamarbeid (heretter innklagede) kunngjorde 28. september 2017 en åpen anbudskonkurranse for anskaffelse av etableringstjenester (rådgivningstjenester) for Øvre Romerike, herunder kommunene Eidsvoll, Gjerdrum, Hurdal, Nannestad, Nes og Ullensaker.

(2)I vedlegg 1, bilag 1, til konkurransegrunnlaget, «Kontraktsobjektet og kravspesifikasjon/oppdragsbeskrivelse», fremgikk det at målet med anskaffelsen var at alle som ønsker å starte opp bedrifter på Øvre Romerike «skal få et tilbud som gir dem tilstrekkelig kompetanse». Videre fremgikk det at det var viktig at etablerertjenesten har: «• Oppdatert og relevant informasjon/kompetanse om hvordan starte en bedrift • Oversikt over finansieringsmuligheter • Oppdatert og relevant informasjon om IPR og finansieringsmuligheter • Rådgivingskompetanse, blant annet være «sparringspartner» for gründerne • Tilbud om trening i direktesalg og kundekontakt. Samt presentasjon av bedriften. • Oversikt over andre relevante aktører f.eks. innovasjonsselskaper og virkemiddelaktører • Oversikt over relevante nettverk og idéer rundt potensielle kunder»

(3)En del av etablerertjenesten skulle være å avholde kurs, jf. punkt 2.2 i ovennevnte vedlegg. Av punkt 2.1 «Minstekrav til drift og lokaliteter» fremgikk det blant annet at Postadresse Besøksadresse

«Kursene og ulike samlinger kan med fordel holdes på forskjellige steder på Øvre Romerike.»

(4)De overordnede tildelingskriteriene var kvalitet og pris. Kvalitet skulle evalueres basert på «Kompetanse og erfaring (40 prosent)» og «Løsningsforslag (40 prosent)». Priskriteriet skulle ha 20 prosent vekt.

(5)Det ble gitt følgende informasjon knyttet til kriteriet «Kompetanse og erfaring»: «Det er ønskelig at tilbudt konsulent har relevant utdannelse på universitets- eller høgskolenivå. Meget god realkompetanse med relevans for de aktuelle oppgavene kan kompensere for manglende utdanning. Følgende kompetanse vil i særlig grad bli vektlagt: • Erfaring fra kurs og veiledningsarbeid i bedriftsetablering • Kunnskap og kompetanse innen bedriftsetablering – behovsvurderinger, selskapsform, forretningsplan, markedsplan og markedsintroduksjon • Kunnskap om håndtering av immaterielle rettigheter Personlig egnethet og kjennskap til næringslivet på Øvre Romerike vektlegges.»

(6)Dokumentasjonskravene lød som følger: «• Navn på tilbudt konsulent som har hovedansvar for planlegging og gjennomføring av oppdraget • Tilbyders besvarelse av tildelingskriteriet, herunder utfyllende CV på tilbudt konsulent og evt. øvrig nøkkelpersonell. • Kort redegjørelse for eventuell erfaring knyttet til etablering og drift av egen virksomhet»

(7)Om kriteriet «Løsningsforslag» ble det opplyst at «[l]everandørens løsningsforslag og besvarelse av oppdragsbeskrivelse» skulle vurderes. Dokumentasjonskravet knyttet til dette kriteriet var «Leverandørens besvarelse og løsningsforslag, jf. Vedlegg 1 Bilag 1 Oppdragsbeskrivelse.»

(8)Det ble angitt i punkt 5.1 at evalueringen skulle gjennomføres «av et team bestående av interne ressurser i kommunen samt saksbehandler hos Øvre Romerike Innkjøpssamarbeid.» Videre ble det presisert at det ville bli gitt poeng «[f]or hvert kriterium» på en skala fra én til seks, «med 6 som best». For begge kvalitetskriteriene ville det etter det opplyste ble foretatt «en skjønnsmessig vurdering av innlevert dokumentasjon i forhold til ønsket dokumentasjon som beskrevet ovenfor».

(9)Følgende ble presisert om evalueringen av kriteriet «Kompetanse og erfaring»: «Den som er vurdert til å ha den beste kompetansen etc vil få score 6 og de andre vil bli målt opp

mot denne». Tilsvarende ble opplyst for kriteriet «Løsningsforslag», slik at beste løsningsforslag etter det opplyste ville få seks poeng.

(10)Innen tilbudsfristen mottok innklagede tilbud fra tre leverandører, herunder Gardermoen Innovasjon (heretter klager).

(11)I brev av 17. november 2017 ble klager orientert om at kontrakt ville inngås med Det Kongelige Selskap for Norges Vel (heretter valgte leverandør). Begrunnelsen for valg av leverandør lød som følger: «Vedlagt følger evalueringsmatrisen som viser poengfordelingen hos tilbyderne. Timeprisen til tilbyderne er ikke opplyst her da de ikke er offentlig informasjon, men de er evaluert under pris. Innovasjon Gardermoen fikk høyest score på pris og kjennskap til næringslivet på Øvre Romerike. Imidlertid ble tilbudet fra Norges Vel vurdert med høyere score på de andre områdene som var aktuelle. Sammen med Kunnskapsbyen Lillestrøm er de en stor aktør på Romerike med et bredt tilbud. Det gjorde at vektskåla tippet i deres favør.»

(12)Kontrakt ble inngått med valgte leverandør 30. november 2017. Klager brakte saken inn

for Klagenemnda for offentlige anskaffelser 24. november 2017.

(13)Nemndsmøte i saken ble avholdt 25. mars 2019.

Anførsler

Klager har i det vesentlige anført

Ulovlige tildelingskriterier

(14)Tildelingskriteriene «Kompetanse og erfaring» og «Løsningsforslag» gir innklagede et tilnærmet ubegrenset skjønn ved evalueringen av tilbudene. Dette er i strid med de grunnleggende kravene til forutberegnelighet, likebehandling og etterprøvbarhet, jf. loven § 4. Det er også i strid med forskriften § 18-1 (5). Det vises i denne forbindelse til EU-domstolens avgjørelser i sakene C-19/00 (SIAC) og C-532/06 (Lianakis). Begrunnelse

(15)Begrunnelsen gjør det ikke mulig for klager å vurdere om tildelingen er foretatt i samsvar med reglene fastsatt for konkurransen, noe som er i strid med kravet til etterprøvbarhet, jf. forskriften § 7-1, og kravet til forutberegnelighet, jf. loven § 4. Når 80 prosent av evalueringen er basert på skjønn, stilles det vesentlig strengere krav til begrunnelsen. Innklagedes begrunnelse oppfyller heller ikke kravene i forskriften § 25-1 (2). Tildelingsevalueringen

(16)Innklagede har brutt regelverket ved ikke å benytte evalueringsmetoden som var opplyst i konkurransegrunnlaget. Det fremgår av konkurransegrunnlaget at beste tilbud på hvert enkelt kriterium skal gis seks poeng. I evalueringen har leverandøren som er rangert høyest på «Kompetanse og erfaring», fått 5,75 poeng.

(17)Videre har innklagede brutt regelverket ved å gi uttelling for både utdannelse og realkompetanse. Konkurransegrunnlaget åpnet ikke for å gi selvstendige poengsummer

for realkompetanse. Det fremgår av konkurransegrunnlaget at realkompetanse kunne kompensere for manglende utdannelse.

(18)Innklagede har brutt regelverket ved å legge til grunn uriktige opplysninger om at valgte leverandør bare består av personer med mastergrad. Valgte leverandørs tilbud viser at de hovedutførende av tjenestene ikke har mastergrader. Eventuell tilleggsutdannelse fra valgte leverandør representerer ikke noen reell verdi for oppdragsgiver og skal ikke vektlegges, jf. klagenemndas avgjørelse i sak 2005/216 premiss 31.

(19)Konkurransegrunnlaget åpnet heller ikke for å vektlegge firmaets størrelse, og det var dermed ikke adgang til å legge vekt på at klager har en «liten og sårbar» organisasjon. Det begrensede oppdraget rettferdiggjør ikke så strenge krav til bedriftens størrelse. Tildelingen er i strid med kravet til forutberegnelighet på dette punktet, i tillegg til at det er diskriminerende, konkurransebegrensende og i strid med lovgivers intensjon, jf. NOU 2014:4 pkt. 15.6.4.

(20)Innklagede har også brutt kravet til forutberegnelighet ved å premiere særkunnskap i særlig relevante næringer uten at dette er fremhevet som relevant i konkurransegrunnlaget. Kravet til likebehandling og forutberegnelighet er videre brutt, ettersom innklagede har vektlagt valgte leverandørs nære relasjon til Kunnskapsbyen Lillestrøm. Konkurransegrunnlaget etterspurte ikke kjennskap til næringslivet på Nedre Romerike.

(21)Regelverket er videre brutt ved at klager ikke har fått mulighet til å dokumentere at klager kan levere lokale enkeltkurs. Klagers erfaring viser at slike kurs ikke har vært vellykket. Klager skulle videre ikke fått lavere uttelling enn valgte leverandør for sin IPRkompetanse. Klager har fullverdig kompetanse på dette området og valgte leverandørs særkompetanse tilfører ikke noen relevant merverdi.

(22)Klager ønsker klagenemndas vurdering av om vilkårene for å kreve erstatning for negativ og/eller positiv kontraktsinteresse er til stede.

Innklagede har i det vesentlige anført

Ulovlige tildelingskriterier

(23)Det bestrides at tildelingskriteriene er ulovlige. Tildelingskriteriene gir ikke oppdragsgiver et videre skjønn enn det som er tillatt etter regelverket. Kriteriene som er benyttet er svært vanlige å bruke i denne typen anskaffelser og det er gitt veiledning om hva som vil bli vektlagt. Begrunnelse

(24)Det erkjennes at begrunnelsen kunne ha vært noe mer utfyllende og en nærmere begrunnelse er derfor gitt. Tildelingsevalueringen

(25)Det bestrides at evalueringen fraviker opplysningene gitt i konkurransegrunnlaget. Det er angitt at den beste «kompetansen etc» skulle gis seks poeng, noe som viser at det skulle gis en poengsum for hvert evalueringspunkt og ikke for oppfyllelsen av tildelingskriteriet som sådan. Dersom dette likevel skulle anses som en feil, har det uansett ikke påvirket resultatet av konkurransen.

(26)Det bestrides videre at klager har fått poengtrekk på grunn av størrelsen på organisasjonen. Klager fikk trekk for at det ikke var beskrevet noen reserveløsning, noe som er særlig viktig når organisasjonen er liten. Dette kunne vektlegges under det aktuelle tildelingskriteriet.

(27)Regelverket er ikke brutt ved at både utdannelse og realkompetanse er vektlagt. Det fremkommer tilstrekkelig klart av tildelingskriteriet «kompetanse og erfaring» at det er flere ulike aspekter som skal vurderes. Dersom tilbudene var blitt evaluert slik klager ønsker, ville resultatet blitt det samme.

(28)Verdien av en tilleggsutdannelse ligger innenfor oppdragsgivers innkjøpsfaglige skjønn og regelverket er ikke brutt ved vektleggingen av dette.

(29)Det bestrides videre at det var utenfor tildelingskriteriet å vektlegge kunnskap i særlige relevante næringer. Kjennskap til næringslivet på Øvre Romerike er etterspurt og vil kunne romme dette. Kunnskapsbyen Lillestrøms virkeområde er ikke begrenset til Nedre Romerike, og derfor må denne tilknytningen kunne vektlegges i evalueringen av valgte leverandørs tilbud.

(30)Innklagede er ikke enig i at klager manglet foranledning til å dokumentere at leverandøren kunne tilby kurs i de ulike kommunene. Det vises til at kravspesifikasjonen punkt 2.1 åpnet for lokale kurs.

Klagenemndas vurdering

(31)Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Konkurransen gjelder etablerertjenester som er en tjenesteanskaffelse. Anskaffelsens verdi er kroner 3 300 000. I tillegg til lov om offentlige anskaffelser 17. juni 2016 nr. 73 følger anskaffelsen etter det opplyste forskrift om offentlige anskaffelser 12. august 2016 nr. 974 del I og III, jf. forskriften §§ 5-1 og 5-3. Ulovlige tildelingskriterier

(32)Klager anfører at tildelingskriteriene «Kompetanse og erfaring» og «Løsningsforslag» gir innklagede et nærmest ubetinget fritt skjønn, noe som er i strid med forskriften § 181 (5) og kravet til forutberegnelighet, likebehandling og etterprøvbarhet i loven § 4.

(33)Det følger av forskriften § 18-1 (5) at tildelingskriteriene ikke skal være «så skjønnspregede at de gir oppdragsgiver en ubegrenset valgfrihet». Regelen er en kodifisering av rettspraksis fra EU-domstolen, jf. blant annet sak C-19/00 (SIAC).

(34)Tildelingskriteriet «Kompetanse og erfaring» er utfyllende beskrevet i konkurransegrunnlaget, derunder ved beskrivelsen av dokumentasjonskravet. Klagers anførsler gir ikke grunnlag for å konstatere at tildelingskriteriet som er oppstilt er i strid med regelverket.

(35)Når det gjelder tildelingskriteriet «Løsningsforslag», var det opplyst i konkurransegrunnlaget at «[l]everandørens løsningsforslag og besvarelse av oppdragsbeskrivelse» skulle vurderes. Oppdragsbeskrivelsen vedlagt konkurransegrunnlaget inneholdt en utfyllende beskrivelse av etablerertjenestens oppgaver, minstekrav og ytterligere krav (til sammen 20 ulike, konkretiserte krav). Her

fremgikk det at «[d]en samlet sett beste besvarelse vil bli gitt høyeste score under evalueringskriteriet «Løsningsforslag»».

(36)Tildelingskriteriet viser ikke eksplisitt til hvilke konkrete elementer som ville evalueres under tildelingskriteriet «Løsningsforslag». Leses det aktuelle tildelingskriteriet sammen med oppdragsbeskrivelsen, er det imidlertid klart at innklagede ville evaluere konkrete planer og beskrivelser av hvordan de nærmere angitte oppgavene ville løses og kravene oppfylles. Innklagede hadde dermed ikke et ubegrenset fritt skjønn, ettersom oppdragsbeskrivelsen gav tydelige føringer både med hensyn til hvilke forhold som var viktige for oppdragsgiver, og hvilke krav som måtte oppfylles. Klagenemnda finner på denne bakgrunn at tildelingskriteriet ikke er ulovlig. Klagers anførsel fører ikke frem. Begrunnelse

(37)Klager anfører at innklagede har brutt kravet til forutberegnelighet, jf. loven § 4, og forskriften §§ 7-1 og 25-1 (2) ved å gi en mangelfull begrunnelse for tildeling av kontrakt.

(38)Den eneste konkrete begrunnelsen som er gitt for valg av leverandør er at valgte leverandør er «en stor aktør på Romerike med et bredt tilbud» i samarbeid med Kunnskapsbyen Lillestrøm. Dette sier svært lite om valgte leverandørs egenskaper og relative fordeler knyttet til tildelingskriteriene «Kompetanse og erfaring» og «Løsningsforslag». Innklagede har erkjent at begrunnelsen gitt i tildelingsmeddelelsen er mangelfull. Nemnda slutter seg til dette. Det foreligger følgelig et brudd på forskriften § 25-1 (2). Tildelingsevalueringen

(39)Klager har vist til en rekke forhold som må medføre at innklagede har brutt regelverket ved tildelingsevalueringen.

(40)Klager anfører for det første at innklagede har brutt regelverket ved ikke å benytte evalueringsmetoden som var opplyst i konkurransegrunnlaget.

(41)Det fulgte av konkurransegrunnlaget at det i evalueringen ville bli gitt poeng «[f]or hvert kriterium» på en skala fra én til seks, «med 6 som best». For kriteriet «Kompetanse og erfaring» var det videre presisert at «[d]en som er vurdert til å ha den beste kompetansen etc vil få score 6 og de andre vil bli målt opp mot denne». Etter nemndas oppfatning er det nærliggende å forstå dette slik at den leverandøren som etter innklagedes vurdering hadde best kompetanse og erfaring ville få seks poeng på dette tildelingskriteriet.

(42)Beste besvarelse på kriteriet «Kompetanse og erfaring» fikk imidlertid ikke seks poeng, ettersom innklagede oppstilte en rekke underkriterier, og beste tilbud for hvert underkriterium fikk seks poeng. Det ble foretatt en gjennomsnittsberegning for å finne leverandørenes score på kriteriet «Kompetanse og erfaring». Fremgangsmåten var følgelig ikke i tråd med opplysningene angitt i konkurransegrunnlaget. Innklagede har dermed brutt kravet til forutberegnelighet ved gjennomføringen av evalueringen. Feilen har imidlertid ikke fått noen betydning for utfallet av konkurransen, ettersom resultatet ville blitt det samme dersom innklagede hadde foretatt en oppjustering av poenggjennomsnittet gitt på det aktuelle tildelingskriteriet.

(43)Klager har videre anført at innklagede har brutt regelverket ved å gi selvstendige poengsummer for realkompetanse uten at konkurransegrunnlaget åpnet for dette. Under

tildelingskriteriet «Kompetanse og erfaring» var det opplyst at relevant utdannelse var ønskelig, og at erfaring kunne kompensere for manglende utdannelse. Videre var erfaring fra relevant kursing og veiledningsarbeid fremhevet som sentralt. Det var dermed påregnelig at også erfaring ville kunne premieres ved siden av relevant utdannelse. Klagers anførsel fører følgelig ikke frem.

(44)Klager anfører også at innklagede har lagt til grunn uriktige opplysninger om at valgte leverandør bare består av personer med mastergrad, og at dette er i strid med regelverket. Klager fremholder også at det ikke var grunnlag for å vurdere klager som svakere på dette punktet.

(45)I beskrivelsen av det aktuelle tildelingskriteriet «Kompetanse og erfaring» var det angitt at det var ønskelig at tilbudt konsulent hadde relevant utdannelse på «universitets- eller høyskolenivå». Beskrivelsen i konkurransegrunnlaget gav innklagede et visst skjønn med hensyn til hvilken utdannelse som var relevant og tilstrekkelig til å premieres. Dette skjønnet kan i begrenset grad prøves rettslig. Klagenemnda kan imidlertid prøve om vurderingen er usaklig, uforsvarlig eller i strid med de grunnleggende kravene i loven § 4, jf. blant annet klagenemndas sak 2014/43 i premiss (23).

(46)Innklagede har opplyst at klager fikk fem poeng for tilbudt personells utdannelse. Valgte leverandør fikk her seks poeng. Innklagede har forklart at valgte leverandørs team hadde bedre kompetanse enn klager, ettersom teamet hadde solid utdannelse, og deltakerne utfylte hverandre godt. I denne forbindelse nevnes at valgte leverandør, i henhold til fremlagte CV-er, tilbød flere personer med mastergradsutdannelse enn klager. Innklagede har understreket at alle i nøkkelteamet til valgte leverandør har relevantutdannelse på mastergradsnivå. Nemnda finner ikke grunnlag for å underkjenne innklagedes vurdering av at valgte leverandør hadde bedre utdannelsesrelatert kompetanse.

(47)Videre anfører klager at innklagede har brutt regelverket ved å premiere særkunnskap om særlig relevante næringer uten at dette er fremhevet som relevant i konkurransegrunnlaget, og ved å vektlegge valgte leverandørs nære relasjon til Kunnskapsbyen Lillestrøm. Konkurransegrunnlaget etterspurte ifølge klager ikke kjennskap til næringslivet på Nedre Romerike, der Kunnskapsbyen Lillestrøm ligger.

(48)Det var angitt i konkurransegrunnlaget at det ved evalueringen av tildelingskriteriet «Kompetanse og erfaring» blant annet ville legges vekt på «kjennskap til næringslivet på Øvre Romerike». Det er på denne bakgrunn klart at erfaring med relevante næringer ville inngå i evalueringen.

(49)Når det gjelder premiering av valgte leverandørs relasjon til Kunnskapsbyen Lillestrøm, har innklagede forklart at Kunnskapsbyen Lillestrøm favner bredere enn Nedre Romerike og at denne relasjonen derfor er relevant. Nemnda finner ikke grunnlag for å underkjenne innklagedes vurdering. Klagers anførsler på dette punktet fører dermed ikke frem.

(50)Klager har videre anført at klager ikke skulle ha blitt trukket for manglende IPRkompetanse. I henhold til innklagedes forklaring har klager fått full uttelling for kunnskap om håndtering av immaterielle rettigheter og nemnda har derfor ikke holdepunkter for å underkjenne innklagedes vurdering på dette punktet.

(51)Klager anfører også at det var i strid med regelverket å vektlegge firmaets størrelse og at klager har en «liten og sårbar» organisasjon under tildelingskriteriet «Løsningsforslag».

Det begrensede oppdraget rettferdiggjør ifølge klager ikke så strenge krav til bedriftens størrelse som innklagede har oppstilt.

(52)Innklagede har forklart at det ikke er størrelsen på organisasjonen som er vektlagt, men at klagers løsningsforslag ikke opplyste om noen reserveløsning dersom hovedkonsulentene av ulike årsaker ikke kan stille. Innklagedes vurdering anses ikke som usaklig, uforsvarlig eller i strid med de grunnleggende prinsippene. Klagers anførsel på dette punktet fører ikke frem.

(53)Klager anfører også at innklagede har brutt regelverket ved å premiere valgte leverandørs plan for å arrangere kurs i ulike kommuner. Som innklagede har påpekt, er det presisert i kravspesifikasjonen at lokale samlinger «med fordel» kunne arrangeres, noe som både ga klager en oppfordring til å ta dette inn i sitt løsningsforslag og innklagede anledning til å vektlegge slike planer. Klagers anførsel fører derfor ikke frem. Spørsmål om tilbakebetaling av klagegebyr

(54)Nemnda har kommet til at innklagede har brutt kravet til forutberegnelighet ved ikke å benytte evalueringsmetoden som var angitt i konkurransegrunnlaget og ved ikke å gi en tilstrekkelig begrunnelse. Det er imidlertid ikke grunnlag for å konstatere at konkurransen kunne fått et annet utfall dersom innklagede hadde fulgt metoden som konkurransegrunnlaget gav anvisning på og gitt en tilfredsstillende begrunnelse. Følgelig er det ikke grunnlag for tilbakebetaling av klagegebyret, jf. klagenemndforskriften § 13.

Konklusjon

Øvre Romerike Innkjøpssamarbeid har brutt begrunnelsesplikten i forskriften § 25-1 (2) ved ikke å gi en tilstrekkelig begrunnelse for valg av leverandør ved tildelingen. Øvre Romerike Innkjøpssamarbeid har brutt kravet til forutberegnelighet i loven § 4 ved å benytte en annen evalueringsmetode enn den som er opplyst i konkurransegrunnlaget. Klagers anførsel om at tildelingskriteriene ga innklagede en ubegrenset valgfrihet førte ikke frem. Klagers anførsler knyttet til tildelingsevalueringen førte heller ikke frem.

For Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Georg Fredrik Rieber-Mohn