KOFA 2017/69: Utskifting av personell – ikke vesentlig endring

2017/69 Oslo kommune

Innklaget: Oslo kommune

Klager: Jeessaa AS

Avgjørelse: Ikke brudd på regelverket

Type sak: Rådgivende sak

Klagenemnda for offentlige anskaffelser Saken gjelder: Ulovlig direkte anskaffelse. Innklagede gjennomførte en åpen anbudskonkurranse for inngåelse av parallelle rammeavtaler om eiendomsskattetaksering. Klagenemnda kom til at avtalen med valgte leverandør ikke kunne anses vesentlig endret ved at valgte leverandør hadde byttet ut flere av de ressursene som ble tilbudt i konkurransen. Klagers anførsel om ulovlig direkte anskaffelse, førte dermed ikke frem. Klagenemndas avgjørelse 19. desember 2017 i sak 2017/69 Klager: Jeessaa AS Innklaget: Oslo kommune Klagenemndas medlemmer: Arve Rosvold Alver, Finn Arnesen og Halvard Haukeland Fredriksen

Bakgrunn

(1)Oslo kommune (heretter innklagede) kunngjorde 1. desember 2015 en åpen anbudskonkurranse for inngåelse av parallelle rammeavtaler om eiendomsskattetaksering. Tilbudsfrist ble i kunngjøringen punkt IV.3.4 satt til 21. desember 2015.

(2)Krav til leverandørenes tekniske og faglige kvalifikasjoner ble stilt i kunngjøringen punkt III.2.3: "Krav: - Det kreves god gjennomføringsevne. Med god gjennomføringsevne menes evne til å håndtere en relativt stor andel av det totale omfanget av eiendomsskattetaksering i denne kontrakten Dokumentasjonskrav: - En beskrivelse av enheter (også underleverandører) leverandøren disponerer over til oppfyllelse av kontrakten, vedlagt organisasjonskart og en kort beskrivelse av de ansattes kompetanse. I tilknytning til dette punktet skal det ikke leveres CV eller tilsvarende dokumentasjon for enkeltpersoner Krav: - Det kreves erfaring fra tilsvarende oppdrag innen bolig/fritid/næring. Dokumentasjonskrav: Postadresse Besøksadresse

- Liste over leverandørens viktigste leveranser eller utførte tjenester de siste fem år, herunder opplysninger om verdi, tidspunkt og navnet på oppdragsgiveren".

(3)Krav til tekniske og faglige kvalifikasjoner ble også stilt i konkurransegrunnlaget punkt 3.3.3. Kvalifikasjons- og dokumentasjonskravene knyttet til gjennomføringsevne ble her gjentatt slik de var angitt i kunngjøringen. Kravet om erfaring ble likevel formulert noe annerledes: "Det kreves erfaring fra lignende oppdrag innen bolig/fritid/næring."

(4)Det tilhørende dokumentasjonskravet ("Liste over leverandørens viktigste leveranser …") var det samme som i kunngjøringen.

(5)Vedrørende bruk av underleverandører ble det sagt følgende: "Dersom leverandøren støtter seg på andre foretaks kapasitet, uavhengig av den juridiske karakteren av forbindelsen mellom dem, skal leverandøren dokumentere ovenfor oppdragsgiver at den vil ha rådighet over de nødvendige ressursene. Dette kan gjøres ved å fremlegge forpliktelseserklæringer, se vedlegg 5".

(6)Kontrakt ville ifølge konkurransegrunnlaget punkt 4.1 bli tildelt tilbudene med lavest pris, fordelt på tre prisposter med hver sin tilskrevne vekt.

(7)Av konkurransegrunnlaget punkt 1.4.2 gikk det frem at innklagede ville bruke Statens standardavtale for konsulenttjenester (SSA-B – Bistandsavtalen) og innklagedes særbestemmelser til denne. Om utskifting av "nøkkelpersonell" sto det i SSA-B punkt 1.6 at slik utskifting skulle godkjennes av innklagede.

(8)Innklagedes særbestemmelser fulgte konkurransegrunnlaget som vedlegg 2. Dette vedlegget var inndelt i til sammen seks bilag. Om avropsmekanismen ble det i bilag 1 punkt 3 sagt følgende: "I henhold til konkurransegrunnlaget skal det inngås parallelle rammeavtaler med flere leverandører. Leverandører som tildeles kontrakt vil rangeres ut fra hvilken plassering de oppnådde i denne anbudskonkurransen. Avrop på avtalene vil gjøres ved at det skrives ut arbeidslister for eiendomsskattetaksering. Disse listene tildeles etter «fossefallsmetoden». Det innebærer at leverandøren som er rangert som nummer én tilbys listen for umiddelbar gjennomføring. Dersom denne ikke har kapasitet tilfaller listen til den som er rangert som nummer to. Slik fortsetter tildelingen av oppdrag inntil eiendomsskattetakseringen er utført".

(9)Innklagedes endringer i SSA-B sto i bilag 5. Det var her tatt inn et "Nytt punkt 3.8" om bruk av underleverandører mv.: "Arbeidet skal utføres av Konsulenten og dennes ansatte i tjenesteforhold, eventuelt av underleverandør og deres ansatte, eller ved bruk av lovlig innleid arbeidskraft. Bruk av underleverandør/innleide personer dette gjelder, skal før underskriving av kontrakt godkjennes skriftlig av Kunden. Det samme gjelder for utskifting av underleverandør/innleid mannskap i kontraktsperioden. Kundens godkjennelse endrer ikke Konsulentens forpliktelser overfor Kunden. […]

Konsulenten skal til enhver tid kunne dokumentere at den anvendte arbeidskraft oppfyller kontraktens bestemmelser, herunder at underleverandører og innleid personell har oppfylt sine forpliktelser overfor skattemyndighetene. Dokumentasjonsplikten omfatter også underleverandøren og dennes personell. En perm med ovennevnte attester for skatt og merverdiavgift, skal til enhver tid finnes hos Konsulenten. Alle avtaler om underleverandørforhold skal inneholde likelydende bestemmelser om arbeidets utførelse. […] Dersom Konsulenten selv eller noen av hans underleverandører anvender ulovlig eller ikke kontraktsmessig arbeidskraft og forholdet ikke er blitt rettet innen en rimelig frist gitt ved skriftlig varsel fra Kunden, vil dette anses som et vesentlig mislighold".

(10)Innenfor tilbudsfristen mottok innklagede 22 tilbud, herunder fra Jeessaa AS (heretter klager) og Takstformidlingen AS (heretter valgte leverandør).

(11)Ved brev datert 14. januar 2016 informerte innklagede om utfallet av konkurransen. Det gikk frem at innklagede hadde til hensikt å inngå rammeavtaler med følgende syv leverandører: "[Valgte leverandør] 8,22 poeng [Klager] 6,44 poeng Verditakst AS 4,69 poeng Middelborg Taksering AS 4,63 poeng Weisæth Eiendom AS 2,93 poeng Geomatikk AS 2,26 poeng Sweco Norge AS 2,17 poeng".

(12)Saken ble brakt inn for Oslo byfogdembete av Verditakst AS med begjæring om midlertidig forføyning. Valgte leverandør skulle ifølge Verditakst AS ha vært avvist fra konkurransen på grunn av manglende oppfyllelse av kravene om erfaring og gjennomføringsevne. Verditakst AS la ned påstand om at innklagede skulle forbys å inngå kontrakt med valgte leverandør inntil rettskraftig avgjørelse av dette spørsmålet. Oslo byfogdembete avsa 8. februar 2016 slik kjennelse i saken (16-016488TVI-OBYF): "1. Begjæringen om midlertidig forføyning tas ikke til følge. 2. Verditakst AS betaler saksomkostninger til Oslo kommune med 58 800 kroner innen to uker etter forkynnelsen av denne kjennelsen".

(13)Rammeavtaler med de syv ovennevnte leverandørene ble inngått 9. februar 2016. Avtalene løper til 1. januar 2018, med opsjon på forlengelse i 1+1 år.

(14)I perioden fra 15. mars 2016 til 11. august 2017 ble det foretatt avrop på rammeavtalene til en samlet verdi av ca. 11,2 millioner kroner inkl. mva. I skriv fra innklagede datert 29. mai 2017 går det frem at alle oppdragene, med noen få unntak, har blitt tildelt valgte leverandør.

(15)I juli 2016 ba klager om en oversikt over hvilke personer hos valgte leverandør som til da hadde utført oppdrag for innklagede. Innklagede svarte på henvendelsen ved brev datert 5. juli 2016, og skrev at man "på grunn av ferieavvikling hos leverandør […] ikke [har] fått samlet fullstendig oversikt over hvilke personer som har utført takster på alle oppdragene, dette kan ettersendes om dere ønsker det".

(16)Det ble etter hvert kjent at det hadde skjedd utskifting av personell uten innklagedes samtykke. Innklagede sendte på denne bakgrunn 24. august 2016 et skriv til alle leverandørene: "OM BRUK AV UNDERLEVERANDØRER OG UTSKIFTING AV PERSONELL Det er avdekket at det er noe forvirring rundt kontraktsklausulen knyttet til utskifting av ressurser og godkjenning av underleverandører. Kontraktsteksten ligger som vedlegg til dette brev. Dere er leverandører til Oslo kommune. Dersom dere benytter ressurser som fakturerer dere for sine tjenester for å levere til kommunen, er disse underleverandører. De som får sin lønn hos dere er ansatte. Dersom det er behov for å bytte ut personell, enten ansatte eller underleverandører, som skal utføre takseringstjenester for Oslo kommune, skal dette meldes skriftlig og godkjennes av kommunen. Vi gjør oppmerksom på at taksører som skal utføre takseringsoppdrag for kommunen skal ha deltatt på kommunens kurs for eiendomsskattetaksører og at en godkjenning av skifte av personell ikke automatisk medfører at nye personer kan utføre oppdrag for kommunen. Om det har skjedd endringer i personell hos dere sammenlignet med hva som ble tilbudt i konkurransen, ber vi om at dere sender en skriftlig henvendelse for å få nødvendige godkjenninger på plass. Årsaken til at endring av egne ansatte må meldes til kommunen, er at nye ansatte må gjennomgå kommunens kurs. […]".

(17)Klagers innsynsbegjæring ble fulgt opp av innklagede i brev datert 4. november 2016. Innklagede ga her følgende informasjon om valgte leverandørs mannskap: "[…] Nedenfor finner dere en oversikt over de personer, med tilknytning til underleverandører der det er aktuelt, Takstformidlingen benytter per i dag for å utføre oppdrag for Oslo kommune. Det har vært gjort noen endringer siden oppstarten av arbeidet i våres. Ressursene er i praksis godkjent ved at de har deltatt på kurs i taksering av næringseiendom for Oslo kommune, slik at de kan utføre takstoppdrag på næringseiendom som pågår nå. Ressursene i oversikten som også har deltatt på kurs i taksering av boliger for Oslo kommune vil kunne benyttes for å utføre takstoppdrag på bolig når denne type oppdrag går ut fra Eiendomsskattekontoret. Takstformidlingen har muntlig bekreftet at nødvendig dokumentasjon for underleverandører er innhentet i tråd med kontrakten med Oslo kommune […]".

(18)I en tabell som innklagede hadde tatt inn i brevet, ble det angitt hvilke taksører valgte leverandør brukte til å utføre oppdrag og hvilken tilknytning disse hadde til valgte leverandør.

(19)Saken ble brakt inn for Klagenemnda for offentlige anskaffelser 18. mai 2017.

(20)Nemndsmøte i saken ble avholdt 18. desember 2017.

Anførsler

Klager har i det vesentlige anført

(21)I kontrakten mellom innklagede og valgte leverandør er det gjort vesentlige endringer. Endringene består av at valgte leverandør har byttet ut flere av de ressursene som opprinnelig ble tilbudt, og som var avgjørende for at valgte leverandør ble kvalifisert til å delta i konkurransen, jf. EU-domstolens avgjørelse i sak C-91/08 (Wall). Innklagede har dermed brutt regelverket ved å foreta en ulovlig direkte anskaffelse.

Innklagede har i det vesentlige anført

(22)Skifte av personell er regulert i standardkontrakten (SSA-B) og innklagedes særbestemmelser til denne. Valgte leverandørs skifte av underleverandører og egne ansatte, er håndtert i henhold til disse bestemmelsene. Det er ikke riktig at valgte leverandør har byttet ut ressurser som man var avhengig av for å kvalifisere seg til å delta i konkurransen. Prosjektlederen Tor-Gunnar Brandshaug, som var valgte leverandørs nøkkelpersonell, er for øvrig ikke byttet ut. Situasjonen er dermed uansett en annen enn det som var tilfellet i EU-domstolens sak C-91/08 (Wall).

Klagenemndas vurdering

(23)Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser (klagenemndsforskriften) § 6. Klagen er rettidig, jf. klagenemndsforskriften § 13a. Konkurransen gjelder eiendomsskattetaksering og er kunngjort etter del I og del II med CPV-koden 70000000 ("Virksomhet i forbindelse med fast eiendom") som er en uprioritert tjeneste i kategori 27. Konkurransen ble kunngjort 1. desember 2015. I tillegg til lov om offentlige anskaffelser av 16. juli 1999 nr. 69 følger anskaffelsen etter sin art forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr. 402 del I og II jf. forskriften § 2-1 (5). Ulovlig direkte anskaffelse – vesentlige endringer

(24)Klager anfører at innklagede har foretatt en ulovlig direkte anskaffelse ved å gjøre vesentlige endringer i avtalen med valgte leverandør. Klager viser til at valgte leverandør har skiftet ut store deler av det personellet som ble tilbudt i konkurransen; personell som – ifølge klager – var helt avgjørende for at valgte leverandør ble kvalifisert til å delta i konkurransen.

(25)Det følger av praksis fra EU-domstolen at oppdragsgiver ikke kan gjøre vesentlige endringer i kontrakten med den valgte tilbyderen, jf. sak C-454/06 (pressetext). Man står i slike tilfeller overfor en ny kontrakt som oppdragsgiver skulle ha kunngjort i henhold til anskaffelsesregelverket.

(26)Endringer i en inngått kontrakt anses normalt vesentlige dersom de "… introduces conditions which, had they been part of the initial award procedure, would have allowed for the admission of tenderers other than those initially admitted or would have allowed for the acceptance of a tender other than the one initially accepted", jf. pressetext-avgjørelsen i premiss 35.

(27)Skifte av underleverandør, særlig når dette er "provided for in the terms of the initial contract" (pressetext premiss 40), vil som regel ikke utgjøre en vesentlig endring. Ifølge EU-domstolen vil et slikt skifte likevel – "in exceptional cases" – kunne utgjøre en vesentlig endring, jf. domstolens avgjørelse i sak C-91/08 (Wall). Dette gjelder tilfeller hvor "… the use of one subcontractor rather than another was, in view of the particular characteristics of the services concerned, a decisive factor in concluding the contract […]", jf. avgjørelsen premiss 39.

(28)Adgangen til å skifte ut personell reguleres i vår sak av SSA-B punkt 1.6 og punkt 3.8 i innklagedes særbestemmelser til denne avtalen. Av disse bestemmelsene går det frem at utskifting krever skriftlig samtykke fra innklagede. Av særbestemmelsen i punkt 3.8 går det også frem andre betingelser for utskiftingen, og at utskiftinger foretatt uten oppdragsgivers samtykke vil anses som vesentlig mislighold dersom forholdet ikke er rettet innen rimelig frist gitt med skriftlig varsel.

(29)Det er på det rene at det i en periode skjedde flere utskiftinger av personell uten samtykke fra innklagede. Da innklagede ble kjent med dette, ble forholdet imidlertid fulgt opp ved at innklagede sendte et brev til alle leverandørene som forklarte hvordan utskiftinger var regulert i kontrakten. Forholdet ble videre fulgt opp ved at innklagede gikk gjennom hvilke personer og foretak som hadde utført oppdrag på vegne av valgte leverandør.

(30)Innklagede har forklart at alt personellet som valgte leverandør har byttet inn, har deltatt på kurs i taksering av næringseiendom. Det hadde derfor ikke vært saklig grunn til å motsette seg noen av utskiftingene. Prosjektlederen Tor-Gunnar Brandshaug, som var valgte leverandørs "nøkkelpersonell" i henhold til bestemmelsen i SSA-B punkt 1.6, er ikke byttet ut.

(31)Tilbake står spørsmålet om utskiftingen av underleverandører og ansatte i seg selv representerer en vesentlig endring. Selve konkurransen skulle avgjøres utelukkende på pris, og kvalifikasjonskravet gjaldt "evne til å håndtere en relativt stor andel av det totale omfanget av eiendomsskattetaksering i denne kontrakten". Dette kvalifikasjonskravet skulle dokumenteres gjennom en "beskrivelse av enheter (også underleverandører) leverandøren disponerer over til oppfyllelse av kontrakten, vedlagt organisasjonskart og en kort beskrivelse av de ansattes kompetanse …".

(32)Klagenemnda ser det slik at kjernen i kvalifikasjonskravet er de ansatte og underleverandørenes kompetanse generelt sett. Saken har dermed ingen likhetstrekk med EU-domstolens avgjørelse i sak C-91/08 (Wall).

(33)Klagers anførsel om vesentlig endring og ulovlig direkte anskaffelse, kan på denne bakgrunn ikke føre frem.

Konklusjon

Oslo kommune har ikke brutt regelverket for offentlige anskaffelser.

For Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Finn Arnesen