KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2018/148: Skyløsning som vesentlig avvik fra on-premise-krav
Faktum
GKI Grenlandskommunenes Innkjøpsenhet kunngjorde 17. desember 2017 en konkurranse med forhandling etter forutgående kunngjøring for anskaffelse av sykesignalanlegg til steder med heldøgns omsorg i Skien og Bamble kommune. Anskaffelsen fulgte FOA 2017 del I og III. Konkurransedokumentene stilte klare krav om at meldingstjeneren skulle installeres «on premise» i datasenteret til IT-samarbeidet i Grenland (ITG), driftes av ITG og plasseres innenfor sikker-sone tilknyttet ITG sitt velferdsteknologinettverk. En potensiell leverandør spurte i forkant av tilbudsfristen om en skyløsning (PaaS) ville aksepteres; innklagede svarte ved å henvise til de relevante kravpunktene uten å åpne for slik løsning. Telenor Norge AS leverte likevel tilbud der all administrasjon og konfigurasjon av alarmsystemet skjedde via en sentral alarmserver tilbudt «som en skytjeneste». Innklagede avviste tilbudet 23. april 2018 med den begrunnelse at skyløsningen utgjorde et vesentlig avvik fra konkurransedokumentene. Telenor klaget til KOFA 27. april 2018.
KOFAs vurdering
1. Rettslig utgangspunkt – vesentlig avvik
Rettsregelen følger av FOA 2017 § 24-8 (1) bokstav b: oppdragsgiver «skal avvise» et tilbud som «inneholder vesentlige avvik fra anskaffelsesdokumentene». Bestemmelsen er imperativ og gir ikke oppdragsgiver skjønn til å akseptere slike tilbud. Sekretariatet tok utgangspunkt i denne regelen som grunnlag for vurderingen.
2. Tolkingen av kravene i konkurransedokumentene
Sekretariatet konstaterte at konkurransegrunnlaget punkt 1.2 og kravspesifikasjonen punkt 3 uttrykkelig krevde at meldingstjeneren skulle leveres «on premise» i ITGs datasenter, driftes av ITG og plasseres i sikker-sone tilknyttet ITGs velferdsteknologinettverk. Kravspesifikasjonen punkt 10 presiserte videre at leverandørens applikasjoner og løsninger skulle leveres «på kundens IT-plattform». Sekretariatet fant at disse kravene samlet sett ga et entydig bilde: anskaffelsesdokumentene foreskrev en lokal, on-premise-installasjon.
3. Vurdering av klagers tilbud opp mot kravene
Av klagers tilbud fremgikk det at «all administrasjon og konfigurasjon av alarmsystemet» ville skje via en sentral alarmserver som ble tilbudt «som en skytjeneste». Sekretariatet bemerket at tilbudet ikke eksplisitt opplyste om serverens fysiske plassering, men at det fremsto «som klart at tjenesten ikke leveres 'on premise'». Den sentrale serveren håndterte ifølge tilbudet all administrasjon, konfigurasjon og konfigurasjonsdata for den lokale alarmserveren. Klagers løsning avvek dermed på et sentralt og funksjonelt punkt fra det konkurransedokumentene krevde. Sekretariatet fant «ikke grunnlag for å tilsidesette innklagedes vurdering» om at avviket var vesentlig, jf. FOA 2017 § 24-8 (1) bokstav b. Delkonklusjonen var at avvisningen var rettmessig.
4. Prosessuell konsekvens – avvisning av klagen
Ettersom klagen «klart ikke kan føre frem», avviste sekretariatet den som uhensiktsmessig for behandling i klagenemnda, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 9. Avvisningsvedtaket kunne påklages til klagenemndas leder innen tre virkedager.
Konklusjon
Klagen ble avvist av KOFAs sekretariat som uhensiktsmessig for behandling, jf. klagenemndsforskriften § 9. Sekretariatet fant at innklagedes avvisning av Telenors tilbud var rettmessig, idet tilbudets skybaserte sentrale alarmserver utgjorde et vesentlig avvik fra konkurransedokumentenes klare on-premise-krav, jf. FOA 2017 § 24-8 (1) bokstav b.
Praktisk betydning
Avgjørelsen illustrerer at krav om on-premise-installasjon i konkurransedokumentene vil bli tolket strengt. Når oppdragsgiver eksplisitt og gjennomgående krever lokal, on-premise-løsning – og i tillegg avklarer i spørsmål-og-svar-runden at skyløsning ikke aksepteres – må leverandørene innrette tilbudene deretter. Et tilbud der sentral administrasjon og konfigurasjon skjer via en skytjeneste, anses å avvike vesentlig fra slike krav, uavhengig av om den lokale komponenten fungerer autonomt ved nettbortfall. Avgjørelsen viser også at oppdragsgivers avvisningsplikt etter FOA 2017 § 24-8 (1) bokstav b er ufravikelig der avviket er vesentlig.
Hele KOFA-avgj\u00f8relsen (klikk for \u00e5 skjule)
Mottaker Telenor Norge AS
1331 FORNEBU Norge Deres ref.: Vår ref.: 2018/0148-7 Saksbehandler: Henriette Steien Dato: 24.04.2019 Avvisning av klage på offentlig anskaffelse Klagenemndas sekretariat viser til deres klage av 26. april 2018 på offentlig anskaffelse av sykesignalanlegg til steder med heldøgns omsorg i Skien og Bamble kommune. Vi har besluttet å avvise klagen som uhensiktsmessig for behandling i klagenemnda, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 9. Grunnen er at klagen klart ikke kan føre frem. Nedenfor gis en oppsummering av bakgrunnen for klagen og sekretariatets vurdering. Bakgrunn:
(1) GKI Grenlandskommunenes Innkjøpsenhet (innklagede) kunngjorde 17. desember 2017 en konkurranse med forhandling etter forutgående kunngjøring for anskaffelse av sykesignalanlegg til steder med heldøgns omsorg i Skien og Bamble kommune. Anskaffelsens estimerte verdi var ikke angitt. Tilbudsfrist var satt til 31. januar 2018.
(2) I konkurransegrunnlaget punkt 1.2 «Beskrivelse av leveransen» stod det følgende: «Konkurransen gjelder anskaffelse av meldingstjener for sykesignalanlegg til Skien og Bamble kommune (heretter kalt kunden/oppdragsgiver) i tillegg til sykesignalanlegg til Gulset sykehjem. GKI Grenlandskommunenes Innkjøpsenhet koordinerer anskaffelsesprosessen. Opsjoner gjelder sykesignalanlegg til Melum, Haugsåsen, Bakkane, Lyngbakken og det nye sykehjemmet. Opsjon gjelder også Bamble kommune. Kunden/oppdragsgiver skal ha dette i eget datasenter innenfor sikker-sone tilknyttet sitt velferdsteknologi nettverk.»
(3) I kravspesifikasjonen ble det under punkt 3 «Anskaffelsens omfang» stilt følgende krav til sykesignalanlegget: «Primærleveranse Postadresse: Besøksadresse:
[…] Skien Kommune skal ha en meldingsserver som skal ha kapasitet til å kunne motta, behandle, tolke, sende og lagre varsler utløst av tjenestebruker som mottar heldøgns omsorgstjenester, herunder tjenestetilbud i bofellesskap. I praksis så betyr dette at Kunden skal ha en meldingsserver som skal dekke behovet for varslingsteknologi på alle institusjoner og boliger hvor tjenestebruker mottar heldøgnsomsorg. Her kan det være flere leverandører av varslings- og sensorteknologi. Meldingsserver skal driftes av ITG (IT samarbeidet i Grenland). Sykesignalanlegget skal installeres på stedet, og følgende tjenester vektlegges: • Installasjon av trygghetsskapende teknologi i eksisterende bygningsmasse • Meldingstjener skal installeres on premise ITG i samråd med leverandør • Kontraktfestet oppgraderinger • Opplæring/kurs materiell • Tilbyders kompetanse og referanse fra tilsvarende leveranse • Test/demo av leveransen på kommunens testarena • Tilbyder skal fremlegge en support, service drift/vedlikeholds- avtale for kunden. • Tilstedeværelse ved test, implementering og opplæring».
(4) I kravspesifikasjonen punkt 10 ble det videre gitt følgende beskrivelse av teknisk løsning og installasjon: «[…] Leverandøren skal ha totalansvaret for den tilbudte løsningen, dvs. drifte infrastrukturen som løsningen skal kjøre på. Det er ikke unormalt at applikasjoner / løsninger er levert på kundens IT-plattform, mens leverandøren drifter selve applikasjonen […]».
(5) Den 8. januar 2018 kom det inn et spørsmål om hvilke driftsløsninger innklagede ville akseptere, herunder om en variasjon av en skyløsning (PaaS) kunne være aktuell: «Vår løsning passer deres kravspesifikasjon meget bra. Det eneste avviket er lokal installasjon. Vår løsning leveres som en PaaS hvor Oppdragsgiver vil ha full administrasjonstilgang, tilgang til overvåkning etc. Oppetidsgaranti levert som PaaS vil være mye høyere enn en lokal datasenterløsning. Aksepteres det at løsningen leveres som en PaaS løsning?».
(6) Innklagede svarte som følger: «Kunden henviser til konkurranse grunnlagets punkt 1.2 Beskrivelse av leveransen Avsnitt nr. 2 Samt kravspesifikasjonens punkt 3. Anskaffelsens omfang.».
(7) Innklagede fikk inn fem tilbud innen tilbudsfristen, herunder fra Telenor AS (klager).
(8) Av klagers tilbud fremgikk følgende om sykesignalanleggets robusthet: «Systemet bruker en skybasert Phoniro 6000 server, hvis internettforbindelsen skulle falle ut vil en lokal alarmserver overta og anlegget fungerer videre. All strømtilførsel er via PoE switcher utenom PLAS (lokal alarmserver). Den behøver egen UPS eller aggregat som har batteribackup. PoE switcher må også ha UPS. Hvis WiFi er nede går enhetene over på GSM.»
(9) Om driftssikkerhet fremgikk følgende: «Systemet er oppdelt i følgende hoveddeler En lokal alarmserver som er fysisk plassert på den respektive institusjon og gjennom det sikrer lokal driftsstabilitet og dermed uavhengig av ekstern nettilkobling. En sentral alarmserver som tilbys som en skytjeneste (og som kan dekke alle institusjonene i kommunen) radiobaser som gir trådløs forbindelse til alle sensorer og alarmenheter Et sett med alarmenheter, sensorer, e-låser og annet utstyr som gjør at hver enkelt institusjon kan tilpasse løsningen til særskilte behov hos de enkelte brukerne. Alarmmottak via smarttelefoner til personalet. All administrasjon og konfigurasjon av alarmsystemet skjer i den sentrale alarmserveren. Den sentrale alarmserveren er alltid Phoniro Care. Ulike moduler kan siden idriftsettes etter tid. Den sentrale alarmserveren kan også kobles til IT-systemet Phoniro Care, som er den samme plattformen som også håndterer e-lås fra Phoniro for hjemmeboende. Dette muliggjør også en integrasjon til kommunens virksomhetssystem for eks. automatisk overføring av brukere fra e-lås til Phoniro 6000. Den lokale alarmserveren kommuniserer med den sentrale alarmserveren for å hente konfigurasjonsdata og gi alarmstatistikk. Dermed lagres ingen vedvarende informasjon på den lokale alarmserveren. Selve alarmhåndteringen håndteres autonomt i den lokale alarmserveren. På denne måten sikres den lokale driften selv om forbindelsen til den sentrale alarmserveren på en eller annen måte skulle mistes.»
(10) Innklagede avviste klagers tilbud i brev av 23. april 2018. Begrunnelsen for dette var at den tilbudte løsningen – med en sentral alarmserver som skytjeneste – utgjorde et vesentlig avvik fra konkurransedokumentene.
(11) Saken ble brakt inn for Klagenemnda for offentlige anskaffelser den 27. april 2018. Sekretariatets vurdering:
(12) Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Konkurransen gjelder kjøp av sykesignalanlegg til steder med heldøgns omsorg i Skien og Bamble kommune. Anskaffelsens verdi er ikke angitt i anskaffelsesdokumentene. I tillegg til lov om offentlige anskaffelser 17. juni 2016 nr. 73 følger anskaffelsen etter det opplyste forskrift
om offentlige anskaffelser 12. august 2016 nr. 974 del I og III, jf. forskriften §§ 5-1 og 5-3.
(13) Klager anfører at innklagede har brutt regelverket ved å avvise klages tilbud.
(14) Det følger av forskriften § 24-8 (1) bokstav b a at oppdragsgiver skal avvise et tilbud som «inneholder vesentlige avvik fra anskaffelsesdokumentene».
(15) Det fremgikk av konkurransegrunnlaget at innklagede ønsket en meldingstjener for sykesignalanlegg som skulle være installert «on premise», det vil si i datasenteret til ITsamarbeidet i Grenland (ITG). Det fremgikk videre at ITG skulle drifte anlegget, og at meldingstjeneren skulle plasseres innenfor sikker-sone tilknyttet ITG sitt velferdsteknologinettverk. Av kravspesifikasjonen fremgikk det også at leverandørens applikasjoner/løsninger skulle leveres «på kundens IT-plattform».
(16) Av klagers tilbud fremgår det at all administrasjon og konfigurasjon av alarmsystemet vil skje via klagers sentrale alarmserver. Det fremgår ikke uttrykkelig av tilbudet hvor serveren er plassert, men det fremstår som klart at tjenesten ikke leveres «on premise». Av tilbudet går det uttrykkelig frem at den sentrale alarmserveren tilbys «som en skytjeneste». I klagers tilbud er altså all administrasjon og konfigurasjon av alarmsystemet tilbudt som en skytjeneste i stedet for en on premise-løsning, slik anskaffelsesdokumentene foreskrev.
(17) Sekretariatet finner på denne bakgrunn ikke grunnlag for å tilsidesette innklagedes vurdering om at klagers tilbud inneholdt et vesentlig avvik fra anskaffelsesdokumentene, jf. forskriften § 24-8 (1) bokstav b. Klagers anførsel om at innklagede har brutt regelverket ved å avvise klagers tilbud, kan klart ikke føre frem.
(18) Ettersom sekretariatet har funnet at klagen klar ikke kan føre frem, avvises den som uhensiktsmessig for behandling i klagenemnda, jf. klagenemndsforskriften § 9. Klageadgang: Dere kan klage på avvisningsvedtaket til klagenemndas leder, som i så fall vil avgjøre om klagen likevel skal behandles av klagenemnda. Klagenemndas leder kan bare ta stilling til de faktiske forholdene som er vurdert i denne avvisningen, og det er ikke anledning til å fremme nye rettslige anførsler/påstander. Det holder derfor at du informerer sekretariatet om at du påklager avvisningsvedtaket. En slik klage må foreligge senest tre virkedager etter at dere er blitt kjent med vårt avvisningsvedtak. Med virkedager menes her alle dager unntatt lørdager, søndager, offentlige helligdager og offentlige fridager. Klagefristen kan ikke forlenges. Line Rakner Henriette Steien Seniorrådgiver førstekonsulent
Mottaker Postadresse Poststed Kontakt/e-post Telenor Norge AS Postboks 800 1331 FORNEBU jornNorge christian.simonsen@telenor.com
Advokatfirmaet Føyen Torkildsen Postboks 7086 St. Olavs 0130 OSLO Vera Hovelsen AS Plass Norge vh@foyentorkildsen.no
Refererte rettskilder
- FOA 2017 § 24-8 — Plikt til å avvise tilbud med vesentlige avvik fra anskaffelsesdokumentene
- FOA 2017 § 5-1 — Bestemmelse om anskaffelser som følger del I
- FOA 2017 § 5-3 — Bestemmelse om anskaffelser som følger del I og del III (over EØS-terskel)
- LOA 2017 § 1 — Lov om offentlige anskaffelser 17. juni 2016 nr. 73, anvendt som overordnet grunnlag
- FOA 2017 § 6 — Vilkår for saklig klageinteresse
- FOA 2017 § 9 — Adgang til å avvise klage som uhensiktsmessig for behandling når den klart ikke kan føre frem