KOFA 2019/367: Ulovlig direkteanskaffelse – Hamarøy

Saken gjelder: Ulovlig direkte anskaffelse. Samordna Innkjøp i Salten gjennomførte i 2015 en begrenset anbudskonkurranse for inngåelse av rammeavtale med én leverandør om kjøp av IKT-driftstjenester, bredbåndstjenester, konsulenttjenester og tilhørende utstyr. Klagenemnda fant at Hamarøy kommunes kjøp av kontorutstyr utgjorde en ulovlig direkte anskaffelse. Nemnda kom videre til at Hamarøy kommunes avrop på kontorutstyr skulle karakteriseres uaktsom. Sett hen til sakens spesielle omstendigheter, kom nemnda til det ikke skulle ilegges overtredelsesgebyr i saken. Klagenemndas avgjørelse 6. april 2022 i sak 2019/367 Klager: Braathe Gruppen AS (tidligere iTet AS) Innklaget: Hamarøy kommune Klagenemndas medlemmer: Kjersti Holum Karlstrøm, Arnt Skjefstad og Kristian Jåtog Trygstad

Bakgrunn

(1)Samordna Innkjøp i Salten kunngjorde 22. mai 2015 en begrenset anbudskonkurranse for inngåelse av rammeavtale med én leverandør om kjøp av IKT-driftstjenester og tilhørende utstyr. Vertskommune for innkjøpssamarbeidet var Bodø kommune. Konkurransen ble kunngjort på vegne av kommunene i Samordna Innkjøp i Salten (nå Samordna Innkjøp i Nordland), herunder Hamarøy kommune, samt kommunene Sortland, Øksnes og Værøy. Anskaffelsens verdi ble i kunngjøringen estimert til mellom 144 og 288 millioner kroner. Rammeavtalen ville ifølge kunngjøringen ha en varighet på 4+1+1 år, til sammen seks år. Tilbudsfristen var 28. september 2015.

(2)Kontrakt ville ifølge konkurransegrunnlaget punkt 8 «Tildelingskriterier» bli tildelt det økonomisk mest fordelaktige tilbudet basert på «Totalkostnad» (40 vektet prosent) og «Kvalitet på leveransen» (60 vektet prosent).

(3)Tildelingskriteriet «Totalkostnad» var delt inn i underkriteriene «Driftskostnader– drift, bredbånd, timepriser/konsulent» (60 vektet prosent), «Implementeringskostnader» (5 vektet prosent) og «Kjøp kontorutstyr og infrastruktur» (35 vektet prosent).

(4)Av konkurransegrunnlaget vedlegg 01.1 «Overordnet kravspesifikasjon til Bilag 1: Kundens kravspesifikasjon» punkt 2.1 «Kundens virksomhet» fremgikk følgende: «Bodø kommune samt øvrige kommuner i Samordna innkjøp i Salten inklusiv Øksnes, Sortland og Værøy kommune innbyr til deltagelse i begrenset anbudskonkurranse i forbindelse med anskaffelse av IKT driftstjenester og tilhørende utstyrskjøp. Postadresse Besøksadresse

Sentrum 5015 Bergen www.klagenemndssekretariatet.no

Bodø kommunes behov innenfor det som er beskrevet i dette dokumentet inkludert vedlegg regnes som dekkende for de øvrige kommuners ulike IKT behov. Samarbeidskommunene står fritt til å velge hvilken type tjeneste en ønsker å benytte seg av innenfor rammeverket.»

(5)Om «Anskaffelsens formål og omfang» fremgikk det at «Hardware kjøp og klargjøring som inkluderer livsløpsforvaltning av PCer og laptop til kommunens ansatte og lokaler», var blant områdene som skulle dekkes i den nye avtalen.

(6)Av konkurransegrunnlaget vedlegg 02.6 «Leverandørens svar til utstyr for kontor og infrastruktur» punkt 1 «Utstyr» fremgikk det følgende: «1.1 Avtalen på levering av kontorutstyr omfatter i hovedsak: • Personlige, stasjonære og bærbare datamaskiner. • Skjermer • Tastatur og pekeutstyr (mus) • Printere og skannere som kobles direkte til den personlige datamaskinen • Annen garnityr som naturlig hører til personlig datamaskin og håndholdt utstyr 1.2 Avtalen på levering av infrastruktur omfatter i hovedsak: • Servere • Backupenheter • Routere • Switcher • Trådløse aksesspunkter og tilhørende controllerutstyr • Felles produksjonsutstyr i nettverk (som for eksempel scannere) • Avbruddsfrie strømforsyninger (UPS) • Overvåkingsutstyr for nettverk • Monteringsrekvisita og programvare for utstyr i denne kategori»

(7)Det fremgikk videre under «Krav til produktet kontorutstyr» under punktet vedrørende «Bestillingsløsning» at leverandøren blant annet skulle tilby en nettbutikkløsning hvor bestillerne i kommunene skulle ha mulighet til å innhente priser, konfigurere og lage bestillinger. Leverandøren skulle beskrive oppfyllelse.

(8)Konkurransegrunnlaget vedlegg 07.1 «Samlet pris og prisbestemmelser» inneholdt prisbestemmelsene og prisskjemaene som skulle benyttes i konkurransen, herunder et prisskjema for kontorutstyr og infrastruktur. Dette var lagt opp slik at det skulle gis pris

på syv utvalgte IKT-hardwareprodukter og fire infrastrukturprodukter (avtalens kjernesortiment):

(9)Hvilke priser som skulle gjelde for kjøp av øvrig kontorutstyr og infrastruktur fremgikk av punkt 3.1.1 «Priser»: «Pris baseres på tilbudte priser i tilbudsdokumentet. Øvrig sortiment/sidesortiment, som det ikke spesifikt er gitt tilbudspris på, skal holde tilsvarende avanse/fortjenestenivå som leverandøren har kalkulert inn i sine priser gitt i tilbudet. Dette skal også gjelde ved endring av modell og kjøper kan kreve innsyn i gjeldende nettoprisliste. Komplett prisliste med gjeldende nettopriser skal legges ved tilbudet i vedlegg.»

(10)Innen utløpet av tilbudsfristen kom det inn tre tilbud; fra iTet AS (nå innfusjonert i Braathe Gruppen AS, heretter klager), Evry AS og Atea AS.

(11)Det fremgikk av Atea AS’ tilbud at leverandøren bekreftet oppfyllelse av en nettbutikkløsning for kontorutstyr hvor oppdragsgiver hadde muligheten til å innhente priser, konfigurere og lage bestillinger. Vedlagt tilbudet var en beskrivelse av nettbutikkløsningen Atea eSHOP. Det fremgikk av vedlegget punkt 5.3 «Priser» at Atea eSHOP til enhver tid er oppdatert med kundens priser i henhold til inngåtte avtaler.

(12)Atea AS’ tilbud inneholdt prisskjema for kontorutstyr og infrastruktur med pris på syv utvalgte IKT-hardwareprodukter og fire infrastrukturprodukter slik etterspurt. Tilbudet inneholdt ikke en liste over nettopriser på kontorutstyr og infrastruktur. Tilbudet inneholdt heller ikke opplysninger om hvilken påslagsprosent enhetsprisene inneholdt.

(13)I brev 4. november 2015 informerte Bodø kommune om at kontrakten var tildelt Atea AS. Tildelingsbeslutningen ble senere annullert. Leverandørene ble 2. desember 2015 orientert om at kontrakten på nytt var tildelt Atea AS (heretter valgte leverandør). Klager

var rangert som nummer to. Vedlagt tildelingsbrevet fulgte en revidert anskaffelsesprotokoll, med en utdypende begrunnelse for tildelingen.

(14)Bodø kommunes gjennomføring av konkurransen ble klaget inn for Klagenemnda for offentlige anskaffelser 25. januar 2016. Bodø kommune valgte å avvente kontraktsinngåelse, og klagen ble behandlet som en prioritert sak, se klagenemndas avgjørelse 19. april 2016 i sak 2016/18. Klager anførte i den saken blant annet at valgte leverandørs tilbud skulle vært avvist som følge av at leverandørens nettoprisliste ikke var vedlagt tilbudet. Klagenemnda la til grunn at nettoprislisten ikke inngikk i evalueringen av tilbudene. Det at nettoprislisten ikke ble levert sammen med tilbudet, medførte derfor ikke at valgte leverandørs tilbud inneholdt et avvik som medførte en avvisningsplikt.

(15)Kontrakt med valgte leverandør ble inngått av Bodø kommune på vegne av kommunene i Samordna innkjøp i Salten, herunder Hamarøy kommune, 3. januar 2017.

(16)Det fremgikk av rammeavtalen bilag 4.1, «Endelig oversikt over kommuners deltakelse i leveransen» at Hamarøy kommune deltok på levering av «Levering av HW» og «Bredbåndstjenester inkl. TV signal». Hamarøy kommune hadde opsjon på «IKT – driftstjenester» og «Konsulenttjenester drift og utvikling».

(17)I e-post 15. september 2017 ba Bodø kommune valgte leverandør om å komme med et forslag til skriftlig nedtegnelse av avansepåslaget leverandøren fakturerte ved kjøp av kontorutstyr som ikke var priset i tilbudet: «Vi er nødt til å nedfelle skriftlig, og iht til avtale, hvilken kalkyle som er grunnleggende i forbindelse med prissettingen av de produktene vi kjøpe hos dere. Det er et stort trykk fra [klager] om krav om innsyn i diverse dokumenter og prismatrisen som [valgte leverandør] aldri leverte er et sentralt igjenvendende punkt. Vi har drøftet problemstillingen tidligere. Det har endt opp med en forsikring fra dere om at prisene er kalkulert iht avtale. Det er ingen grunn til ikke å tro på det, men det blir liksom litt «tynt» å fortelle omverdenen hvordan denne delen av kontrakten driftes. Så..... vi er nødt å få produsert et slik dokument så snart som mulig. Ber dere komme et forslag.»

(18)Som svar på en innsynsbegjæring fra klager opplyste Bodø kommune i brev 27. februar 2018 blant annet følgende: «Med henvisning til innsynsbegjæringens punkt 3, kan Bodø kommune informere om at det ikke foreligger en skriftlig nettoprisliste. Imidlertid har Bodø kommune en muntlig avtale med Atea om prosentvis påslag på de til enhver tid gjeldende nettopriser.»

(19)Den 27. desember 2018 sendte konstituert innkjøpssjef i Bodø kommune e-post til kontaktpersoner for de øvrige deltakende kommunene i rammeavtalen, med informasjon om at det ville bli holdt et evalueringsmøte vedrørende avtalen. I e-posten fremgikk det at flere av kommunene tilsynelatende var misfornøyde med avtalen, og at man skulle

(28)Hamarøy kommune idømmes overtredelsesgebyr etter klagenemndas skjønn. Hamarøy kommune har i det vesentlige anført:

(29)Hamarøy kommune bestrider at foreligger en vesentlig endring av rammeavtalen. Rammeavtalen utgjør følgelig ikke en ulovlig direkte anskaffelse og etterfølgende avrop vil derfor være lovlige.

(30)Det foreligger ingen endring av avansepåslag. Hamarøy kommune har konsekvent tatt utgangspunkt i tilbudet fra valgte leverandør og det fortjenestenivå som fremgår av tilbudet når prisene for nye produkter skulle beregnes. Klagers påstand om at det er foretatt en uhjemlet tilpasning av leverandørens fortjenestenivå er derfor ikke riktig.

(31)Hamarøy kommune er uenig i at det foreligger et kontraktsbrudd fra valgte leverandør. Hamarøy kommune fastholder at det foreligger en kontrollmulighet til å kontrollere om avansen er lik lovnaden og tilbudt avanse på tilbudstidspunktet fra valgte leverandør. Selv om det skulle vært umulig å kontrollere, kan ikke en eventuell manglende kontrollmulighet medføre at kontrakten er vesentlig endret, herunder at den økonomiske balansen er forskjøvet. For at den økonomiske balansen skal være forskjøvet i favør av leverandør, må leverandør ha fått en økning i vederlag utover det som er lovlig etter forskriften.

Klagenemndas vurdering

(32)I saker med spørsmål om ulovlig direkte anskaffelse gjelder det ikke noe krav om saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 13a første ledd. Klage kan ifølge § 13a andre ledd fremsettes inntil to år fra kontrakt er inngått. Klagen med påstand om ulovlig direkte anskaffelse ble sendt til klagenemnda 3. juni 2019. Fristavbrytende brev ble sendt Hamarøy kommune 4. juni 2019. Den delen av klagen som gjelder avrop foretatt for mindre enn to år siden, er således rettidig. Nemnda vil ta stilling til om avropene foretatt etter 4. juni 2017, representerer en ulovlig direkte anskaffelse.

(33)Under en rammeavtale gjør oppdragsgiver løpende avrop. I en slik situasjon legger klagenemnda til grunn at det er de løpende avropene som utgjør iverksettelser av anskaffelsen i overgangsregelens forstand, jf. forskrift om overgangsregler for lov 17. juni 2016 nr. 73 om offentlige anskaffelser § 1 og forskriften av 12. august 2016 nr. 974 § 32-2 første ledd.

(34)Saken skal etter dette avgjøres ut fra bestemmelsene i lov om offentlige anskaffelser av 7. juni 2016 nr. 73 (anskaffelsesloven) og forskrift av 12. august 2016 nr. 974 (anskaffelsesforskriften). Partene er også enige om dette. Reforhandling av påslagsprosent for kjøp av kontorutstyr

(35)Klager anfører at Hamarøy kommunes tiltredelse av rammeavtalen, og alle etterfølgende avrop på rammeavtalen, utgjør ulovlig direkte anskaffelser.

(36)Klagenemnda bemerker innledningsvis at dersom klager har ment å anføre at Hamarøy kommune ikke er en del av rammeavtalen, fremgår det av kunngjøringen av anskaffelsen at konkurransen ble kunngjort på vegne av kommunene i Samordna Innkjøp i Salten. Hamarøy kommune er derfor omfattet av rammeavtalen. Klagers anførsel på dette punktet kan ikke føre frem.

(37)En ulovlig direkte anskaffelse er «en anskaffelse som ikke er kunngjort, selv om det foreligger en kunngjøringsplikt», se blant annet merknadene til anskaffelsesloven § 12 i Prop. 51 L (2015-2016). Når en kontrakt er inngått etter en kunngjort konkurranse, er utgangspunktet at det videre forholdet mellom partene reguleres av kontraktsretten. Unntak fra dette er dersom avtalen endres på en slik måte at man reelt sett står overfor en ny kontrakt som oppdragsgiver skulle ha kunngjort i henhold til regelverket, jf. eksempelvis klagenemndas avgjørelse i sak 2019/29, avsnitt 38. For at endringer i kontrakten skal likestilles med at det er inngått en ny kontrakt, må de være vesentlige, jf. anskaffelsesforskriften §§ 28-1 og 28-2.

(38)Klagenemnda skal i det følgende ta stilling til om Hamarøy kommunes avrop på kontorutstyr utgjør en ulovlig direkte anskaffelse, som følge av at påslagsprosenten valgte leverandør kan fakturere ved kjøp av IKT-utstyr er reforhandlet etter kontraktsinngåelsen.

(39)Tilsvarende anførsel vedrørende samme rammeavtale ble behandlet i klagenemndas sak 2018/568 (Braathe Gruppen AS - Bodø kommune), avsnitt 105 til 124.

(40)I den saken kom klagenemnda til at rammeavtalen ikke inneholdt informasjon om valgte leverandørs påslagsprosent eller mekanismen for å omdanne påslagene til en bindende prosentsats. Rammeavtalen inneholdt dermed ikke kontraktsvilkår om pris for kjøp av kontorutstyr og infrastruktur. Avropene på kontorutstyr kunne dermed ikke forankres i rammeavtalen, og utgjør derfor en ulovlig direkte anskaffelse.

(41)Klagenemnda finner det tilstrekkelig å vise til nemndas vurdering i sak 2018/568, som nemnda i det vesentlige slutter seg til. Rammeavtalen inneholder ikke kontraktsvilkårene om pris som avropsavtalene for kontorutstyr skal inngås på grunnlag av. Hamarøy kommunes avrop på kontorutstyr kan dermed ikke forankres i rammeavtalen, og utgjør en ulovlig direkte anskaffelse. Hvorvidt det skal ilegges gebyr

(42)Det fremgår av anskaffelsesloven § 12 første ledd første punktum, at klagenemnda «skal» ilegge overtredelsesgebyr på inntil 15 prosent av anskaffelses verdi dersom «oppdragsgiveren eller noen som handler på dennes vegne forsettlig eller grovt uaktsomt har foretatt en ulovlig direkte anskaffelse». Av andre punktum fremgår det at klagenemnda «kan» ilegge gebyr dersom «oppdragsgiveren eller noen som handler på dennes vegne uaktsomt har foretatt en ulovlig direkte anskaffelse».

(43)Skyldkravet gjelder både det faktiske og rettslige grunnlaget for overtredelsen, se merknadene til § 7 b i den tidligere anskaffelsesloven i Ot.prp. nr. 62 (2005-2006) på side 26. Tilsvarende må gjelde etter dagens lov. For det nærmere innholdet av bestemmelsen i anskaffelsesloven § 12 viser klagenemnda til klagenemndas avgjørelse i sak 2017/147, avsnitt 55 og utover.

(44)Klagenemnda har konstatert at rammeavtalen ikke inneholder prisvilkårene for tildeling av kontrakter om kjøp av kontorutstyr og infrastruktur. En klar forutsetning for å kunne tildele kontrakter i medhold av en rammeavtale, er at prisvilkårene er fastsatt i avtalen. Dette kan også utledes av anskaffelsesforskriften § 4-1 bokstav i) og § 26-2 (1). Dette er foranledningen til at Hamarøy kommune har foretatt en ulovlig direkte anskaffelse ved avrop på rammeavtalen.

(45)Rammeavtalens manglende prisvilkår for kjøp av kontorutstyr og infrastruktur stammer fra en feil ved gjennomføringen av anskaffelsen. Anskaffelsen i er gjennomført av Bodø kommune, for Samordna innkjøp i Salten. Bodø kommune er vertskommune for samarbeidet og ansvarlig for gjennomføring av anskaffelser. Bodø kommune ved innkjøpssjefen er også administrativ part ved inngåelse av felles rammeavtaler.

(46)Det er klart at Hamarøy kommune er ansvarlig for å overholde regelverket ved avropene de selv gjennomfører. Det må forventes at kommunen setter seg inn i avtalens prisvilkår før det foretas avrop, spesielt i en situasjon som denne hvor det er pågående konflikter rundt rammeavtalen. Slik saken er opplyst, legger klagenemnda til grunn at Hamarøy kommune fikk presentert en rammeavtale der det fremstod som om alle vilkårene var fastsatt. Kommunen fikk heller ikke komplett tilgang til rammeavtalen før 12. februar 2019.

(47)Under disse omstendighetene mener klagenemnda at Hamarøy kommunes avrop på kontorutstyr skal karakteriseres som uaktsom.

(48)Ved uaktsomme overtredelser følger det av anskaffelsesloven § 12 tredje ledd at det ved vurderingen om det skal ilegges overtredelsesgebyr skal særlig legges vekt på «bruddets grovhet, størrelsen på anskaffelsen, om oppdragsgiveren har foretatt gjentatte ulovlige direkte anskaffelser og den preventive virkningen». I denne vurderingen baserer klagenemnda seg på en vurdering av omstendighetene omkring avropene, slik de er redegjort for av Hamarøy kommune. Denne beskrivelsen er forenlig med de skriftlige dokumentbevisene i saken.

(49)Hamarøy kommune har forklart at kommunen var lite delaktig i anskaffelsesprosessen, og at det har blitt gitt lite informasjon om detaljer og vilkår i avtalene som ble inngått. For å bestille kontorutstyr har kommunen logget seg på nettbutikken til valgte leverandør gjennom SiiS’ innkjøpsportal, hvor enhetspriser fremgikk under en fane for utvalgte produkter. Nemnda legger derfor til grunn at Hamarøy kommune var i faktisk villfarelse om innholdet i prisvilkårene.

(50)Sett hen til sakens spesielle omstendigheter, har klagenemnda kommet til at det ikke bør ilegges overtredelsesgebyr i denne saken. Hamarøy kommune har innrettet seg på en plausibel måte som deltaker i et innkjøpssamarbeid. Klagenemnda har allerede ilagt vertskommunen, Bodø kommune, et betydelig gebyr for sin ulovlige direkte anskaffelse av kontorutstyr. Den eventuelle preventive virkningen av et overtredelsesgebyr vil derfor være lav, jf. anskaffelsesloven § 12 tredje ledd. Tilbakebetaling av klagegebyr

(51)Bruddet på regelverket som klagenemnda har konstatert, gir grunnlag for tilbakebetaling av klagegebyret, jf. klagenemndsforskriften § 13.

Konklusjon

Hamarøy kommune har gjennomført en ulovlig direkte anskaffelse. Klagenemnda for offentlige anskaffelser ilegger ikke Hamarøy kommune et overtredelsesgebyr. Klagers øvrige anførsler har ikke ført frem.

For Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Kjersti Holum Karlstrøm