KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2023/269: Reisekostnader i prisskjema – klart nok
Faktum
Stad kommune kunngjorde 16. desember 2022 en åpen anbudskonkurranse for rammeavtale om plan- og utredningsoppgaver, estimert til 10 millioner kroner. Tildelingskriteriene var pris (40 prosent), oppdragsforståing (20 prosent) og kvalitet på leveransen (40 prosent). Prisskjemaet (vedlegg B) inneholdt separate rader for timepris per fagområde, men reisekostnadsfeltet var ikke inndelt etter fagområde – det ba kun om «reisekostnad pr person pr tur» til henholdsvis Selje og Nordfjordeid. Klager, Nordplan AS, fylte inn individuelle reisekostnader for hvert av de seks fagområdene. Innklagede summerte alle disse satsene og multipliserte med 20, noe som ga klager en høyere beregnet tilbudspris enn leverandører som hadde ført inn én samlet sats. Kontrakt ble tildelt Norconsult AS. Klager anførte at skjemaet var uklart og at innklagede i en tilsvarende konkurranse fra 2018 hadde differensiert på fagområder.
KOFAs vurdering
1. Tolkningsprinsipp – potensielle leverandørers synsvinkel
Rettsregelen er at konkurransegrunnlagets rekkevidde skal fastlegges sett fra potensielle leverandørers synsvinkel, jf. EU-domstolens avgjørelse i sak C-368/10 Max Havelaar. KOFA presiserte at dette også innebærer at tolkningen må bygge på det materialet leverandørene faktisk hadde tilgjengelig på tilbudsstadiet, jf. LE-2014-96767. På dette grunnlaget avviste nemnda klagers anførsel om at innklagedes praksis fra 2018 var relevant: «Hvordan innklagede tidligere har lagt opp en tilsvarende konkurranse er derfor uten relevans for denne konkrete saken.» Delkonklusjon: Historisk konkurransepraksis tillegges ingen vekt ved tolkning av det aktuelle konkurransegrunnlaget.
2. Forutberegnelighetskravet – terskelen for klarhet
Rettsregelen er at konkurransegrunnlaget må være «utformet tilstrekkelig klart til at en rimelig opplyst leverandør vil forstå kravenes innhold», jf. EU-domstolens avgjørelse i sak C-19/00 SIAC og kravet til forutberegnelighet i lov om offentlige anskaffelser 17. juni 2016 nr. 73 § 4. KOFA tolket terskelen som et krav om rimelig klarhet, ikke absolutt entydighet. Delkonklusjon: Det avgjørende er hva en normalt opplyst og påpasselig leverandør objektivt sett ville forstå av skjemaets ordlyd og systematikk.
3. Konkret vurdering av prisskjemaets utforming
KOFA observerte at skjemaet var strukturert slik at det første avsnittet ba om navn og timepris per fagområde med egne rader for hvert kompetanseområde. Reisekostnadsfeltet hadde derimot ingen slik oppdeling – det etterspurte kun «reisekostnad pr person pr tur». Nemnda la vekt på skjemaets systematikk: «Når dette ikke er gjort for reisekostnader, tilsier dette at leverandører ikke skulle føre opp reisekostnader for hvert fagområde.» Fraværet av fagområderader i reisekostnadsdelen ble dermed lest som et bevisst valg om én samlet sats per person. Delkonklusjon: Skjemaet var etter en naturlig lesning tilstrekkelig klart til at en rimelig opplyst leverandør skulle forstå at det ønsket én reisekostnadssats per person, ikke differensierte satser per fagområde.
Konklusjon
Klagenemnda konkluderte med at Stad kommune ikke hadde brutt regelverket for offentlige anskaffelser. Konkurransegrunnlaget var etter nemndas vurdering tilstrekkelig klart utformet. At klager valgte å spesifisere reisekostnader per fagområde, ble ikke tilskrevet uklarhet i konkurransegrunnlaget, men en misforståelse av skjemaets systematikk.
Praktisk betydning
Avgjørelsen illustrerer at prisskjemaers struktur og systematikk tillegges selvstendig tolkningsvekt: dersom én del av et skjema er inndelt etter fagområder mens en annen del ikke er det, kan denne forskjellen i seg selv gi signal om hva oppdragsgiver ønsket. Videre bekreftes det at tidligere gjennomføring av tilsvarende konkurranser ikke er en relevant rettskilde ved tolkning av et nytt konkurransegrunnlag. Oppdragsgivere bør utforme prisskjemaer med tydelig og konsekvent struktur for å unngå at leverandører feiltolker hva som skal prises. Avgjørelsen er avsagt under FOA 2017 del I og III.
Hele KOFA-avgj\u00f8relsen (klikk for \u00e5 skjule)
Saken gjelder:
Uklart konkurransegrunnlag
Innklagede gjennomførte en åpen anbudskonkurranse for anskaffelse av plan- og utredningsoppgaver. Klager anførte at konkurransegrunnlaget var uklart. Klagers anførsel førte ikke frem. Klagenemndas avgjørelse 15. august 2023 i sak 2023/269 Klager:
Nordplan AS
Innklaget:
Stad kommune
Klagenemndas medlemmer:
Tarjei Bekkedal, Hallgrim Fagervold og Sverre Nyhus
Bakgrunn:
Stad kommune (heretter innklagede) kunngjorde 16. desember 2022 en åpen anbudskonkurranse for anskaffelse av rammeavtale for plan- og utredningsoppgaver. Anskaffelsens verdi ble estimert til 10 millioner kroner. Tilbudsfrist var 24. januar 2023. Rammeavtalens varighet var to år med opsjon på årlig forlengelse i to år.
Tildelingskriteriene var «Pris» (vektet 40 prosent), «Oppdragsforståing» (vektet 20 prosent) og «Kvalitet på leveransen» (vektet 40 prosent).
Som dokumentasjon på oppfyllelse av tildelingskriteriet «Pris» skulle leverandørene fylle ut vedlegg b – «Tilbodsskjema». De relevante deler av vedlegget var utformet slik: Vedlegg B: Tilbodsskjema Tilbydaren skal fylle ut tilbodsskjemaet fullstendig og legge det ved tilbodet. Tilbydd timepris skal inkludere reiseutgifter, diett, interne administrative utgifter, faktureringsgebyr, ekspedisjonsgebyr og andre tilsvarande kostnader. Fordeling av timar nedanfor er verken å forstå som øvre eller nedre ramme for endeleg omfang. Dei skal nyttast for å evaluere tilboda. Det kan kome betydelege avvik frå estimatet avhengig av faktisk framdrift, endra omfang osv. Kompetanse/ Fagområde
Vedlegg Ant Timepris Sum timar eks mva
Arealplanlegging
Landskapsarkitekt
Trafikkplanlegging
Akustikk/støy
Biologisk mangfald
3D-visualisering
Reisekostnad pr person pr tur til Selje Kroner eks mva (inkl. løn, billetter, køyregodtgjerdsle, diett, overnatting mv) Reisekostnad pr person pr tur til Kroner eks mva Nordfjordeid (inkl. løn, billettar, køyregodtgjerdsle, diett, overnatting mv)
I konkurransegrunnlaget fremgikk at pris ville bli vurdert som summen av: «- Totalpris arbeid jf prisskjema - Reise- og opphaldskostnad pr pers til Selje x 20 - Reise- og opphaldskostnad pr pers til Eid x 20»
Innklagede mottok tilbud fra syv leverandører, blant annet Nordplan AS (heretter klager) og Norconsult AS (heretter valgte leverandør).
For besvarelse av tildelingskriteriet «Pris» var det i klagers tilbud ført opp reisekostnader for alle de seks ulike fagområdene/ressursene. Klagers tilbud var utformet slik:
Reisekostnad pr person pr tur til Selje (inkl. løn, billetter, køyregodtgjerdsle, diett, overnatting mv)
Fagområde Arealplanlegging Landskapsarkitekt Trafikkplanlegging Akustikk/støy Biologisk mangfald 3D-visualisering
Kroner eks mva 1500,1500,1500,21 600,18 600,1500, Reisekostnad pr person pr tur til Nordfjordeid (inkl. løn, billettar, køyregodtgjerdsle, diett, overnatting mv)
Fagområde Arealplanlegging Landskapsarkitekt Trafikkplanlegging Akustikk/støy Biologisk mangfold 3D-visualisering
Kroner eks mva 0,0,0,19 000,15 700,0, I tildelingsbrevet informerte innklagede om at kontrakt ble tildelt valgte leverandør. I tildelingsbrevet fremgikk at klagers tilbud hadde en totalpris på 3 736 000 kroner. For å komme til denne summen hadde innklagede summert klagers reise- og
oppholdskostnader på alle tilbudte fagområder (1 606 000 kroner), og summert med timepris for de ulike fagområdene (2 130 000 kroner).
Saken ble brakt inn for Klagenemnda for offentlige anskaffelser 18. april 2023. Innklagede har bekreftet at kontraktsinngåelse utsettes inntil klagenemndas avgjørelse foreligger, og saken har derfor vært prioritert av nemnda.
Nemndsmøte i saken ble avholdt 14. august 2023.
Anførsler: Klager har i det vesentlige anført:
(10) Konkurransegrunnlaget er uklart ved prisleddet reisekostnader. Innklagede har summert summen av reisekostnader for alle oppgitte priser til Selje og Nordfjordeid. I tilsvarende konkurranse i 2018 differensierte innklagede på de ulike fagområdene. Denne feilen fører til at tilbudene ikke er sammenlignbare. Innklagede har brutt kravene til klarhet og forutberegnelighet i anskaffelsesloven § 4. Innklagede har i det vesentlige anført:
(11) I konkurransegrunnlaget fremgår det klart at reise- og oppholdskostnader til Selje og Eid skal multipliseres med 20, uavhengig av hvilket fag vedkommende som reiser representerer. Det er ingen holdepunkter for differensiering etter antall timer for det enkelte fag. Konkurransegrunnlaget er klart. Klager hadde heller ingen berettiget forventning om vekting tilsvarende vektingen i 2018-konkurransen. Klagenemndas vurdering:
(12) Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Konkurransen gjelder anskaffelse av plan og utredningsoppgaver, som er en tjenesteanskaffelse. Anskaffelsens verdi er estimert til 10 millioner kroner. I tillegg til lov om offentlige anskaffelser 17. juni 2016 nr. 73 følger anskaffelsen forskrift om offentlige anskaffelser 12. august 2016 nr. 974 del I og III, jf. forskriften §§ 5-1 og 5-3. Uklart konkurransegrunnlag
(13) Klager anfører at konkurransegrunnlaget var uklart ved prisleddet oppmøtekostnader.
(14) Slik klagenemnda forstår klagers anførsel, synes denne delvis å bygge på at innklagede i tilsvarende konkurranse i 2018, la opp til en differensiering av reisekostnadene på de ulike fagområdene. Nemda vil bemerke at konkurransegrunnlagets rekkevidde skal fastlegges ut fra potensielle leverandørers synsvinkel, jf. EU-domstolens avgjørelse i sak C-368/10 Max Havelaar. Dette innebærer at også tolkningen av konkurransegrunnlaget må bygge på det samme grunnlaget som leverandørene i konkurransen har tilgjengelig på tilbudsstadiet, jf. LE-2014-96767. Hvordan innklagede tidligere har lagt opp en tilsvarende konkurranse er derfor uten relevans for denne konkrete saken.
(15) I evalueringen av klagers tilbud har innklagede summert reisekostnadene for alle oppgitte fagområder til Selje og Nordfjordeid og multiplisert med 20. Dette har medført at klagers tilbudspris har blitt høyere enn de leverandører som ikke har oppgitt reisekostnader for alle fagområder, men kun reisekostnad per person.
(16) Klagenemnda skal vurdere hvorvidt prisleddet reisekostnader var uklart.
(17) Det følger av kravet til forutberegnelighet at konkurransegrunnlaget må være utformet tilstrekkelig klart til at en rimelig opplyst leverandør vil forstå kravenes innhold, jf. EUdomstolens avgjørelse i sak C-19/00 SIAC.
(18) I konkurransegrunnlaget fremgikk det at leverandørene skulle føre inn blant annet navn og timepris på ressurser innen de ulike kompetanse/fagområdene. I skjemaet var navnet på de ulike fagområdene ført inn, slik at det var klart for leverandørene hvor og hva de skulle føre inn i de tomme feltene. Skjemaet for reisekostnader var imidlertid ikke delt opp i ulike fagområder, men leverandørene ble bedt om å føre inn reisekostnad per person.
(19) Slik klagenemnda leser skjemaet, legges det opp til at leverandørene skulle prise reisekostnader uavhengig av fagområde. Dette forståelsen forsterkes av skjemaets systematikk, der det først er lagt opp til at leverandører skal fylle inn navn og timepris på de ulike ressursene. Når dette ikke er gjort for reisekostnader, tilsier dette at leverandører ikke skulle føre opp reisekostnader for hvert fagområde.
(20) Klagenemnda har etter dette kommet til at konkurransegrunnlaget var utformet tilstrekkelig klart. Konklusjon: Stad kommune har ikke brutt regelverket for offentlige anskaffelser.
For Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Tarjei Bekkedal
────────────────────────────────────────────────────────────
Refererte rettskilder
- LOA 2017 § 4 — Krav til forutberegnelighet og likebehandling – grunnlag for vurderingen av om konkurransegrunnlaget var tilstrekkelig klart
- FOA 2017 § 5-1 — Terskelverdi og anvendelse av forskriftens del I og III
- FOA 2017 § 5-3 — Terskelverdi og anvendelse av forskriftens del I og III
- C-368/10 (Max Havelaar) — Tolkningsprinsipp: konkurransegrunnlaget skal fastlegges fra potensielle leverandørers synsvinkel
- C-19/00 (SIAC Construction) — Forutberegnelighetskravet: konkurransegrunnlaget må være klart nok til at en rimelig opplyst leverandør forstår kravenes innhold
- Forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6 — Klagers saklige klageinteresse som deltaker i konkurransen