KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2024/0987: Tilbudsevaluering – kvalitet og bærekraft
Faktum
Akershus, Buskerud og Østfold fylkeskommuner kunngjorde 5. april 2024 en åpen anbudskonkurranse for rammeavtaler om kjøp, leasing og biladministrasjon (delkontrakt 1) samt montering av ekstrautstyr på kjøretøy (delkontrakt 2). Saken gjelder delkontrakt 2. Samlet estimert verdi var 98 millioner kroner; delkontrakt 2 var estimert til 5 millioner kroner. Tilbudsfristen var 15. april 2024. Tildelingskriteriene var pris (40 %) og kvalitet (60 %). Under kvalitetskriteriet ble leverandørene evaluert på besvarelser av såkalte C-krav (evalueringskrav). To C-krav var sentrale: punkt 3.10.3 om enkel service og utbyttesystem for lokal service, og punkt 3.24.1 om bærekraft, herunder oppgivelse av produksjonsland og transportmetode. Alier AS besvarte servicekravet med en knapp referanse til koblinger tilrettelagt for utskifting. Valgte leverandør Simarud Electronic AS beskrev en «plug & play»-løsning. På bærekraftskravet listet Alier AS opp produksjonsland og transportmåte per produktkategori, mens valgte leverandør fremhevet miljøvennlig transport og en preferanse for el-lastebiler. Kontrakt ble tildelt Simarud Electronic AS. Alier AS påklaget tildelingen 31. mai 2024.
KOFAs vurdering
1. Rammen for prøving av tilbudsevalueringen
Rettsregel: KOFA kan ikke foreta en ny evaluering av tilbudene. Prøvingen er begrenset til om oppdragsgiver har forholdt seg til tildelingskriteriene slik de er angitt i konkurransegrunnlaget, om tilbudenes innhold er korrekt fastlagt, og om evalueringen er vilkårlig, sterkt urimelig eller i strid med de grunnleggende prinsippene i LOA 2017 (LOV-2016-06-17-73) § 4, jf. Rt. 2007 s. 1783 avsnitt 42–44. KOFAs tolkning: Tolkningsrammen for konkurransegrunnlaget er hva «en rimelig opplyst og normalt påpasselig leverandør» ville forstå, jf. HR-2019-830-A avsnitt 36 og EU-domstolens avgjørelse i sak C-42/13 Cartiera dell'Adda. Oppdragsgiver har ingen plikt til å gi en detaljert beskrivelse av hvilke forhold som har blitt vurdert under hvert enkelt tildelingskriterium; det avgjørende er om vurderingen holder seg innenfor de angitte vurderingstemaene. Avgjørende faktum: Tildelingskriteriene var pris 40 % og kvalitet 60 %, og C-kravene dannet grunnlaget for uttelling under kvalitetskriteriet. Delkonklusjon: Klagenemnda avgrenset prøvingen til om evalueringen lå innenfor de rettslige rammene for skjønnsutøvelse.
2. C-krav 3.10.3 – enkel service og utbyttesystem
Rettsregel: Opplysninger og kvaliteter som ikke fremgår av selve tilbudet, kan ikke trekkes inn i evalueringen i etterkant. Rettslig prøving forutsetter at evalueringen holder seg innenfor de angitte vurderingstemaene. KOFAs tolkning: Klagers besvarelse («Koblinger er tilrettelagt for utskifting») ga begrenset informasjon om hvordan kravet til enkel service ble ivaretatt. Lokasjoner og effektive monteringsmetoder var ikke nevnt i tilbudet og kunne følgelig ikke vektlegges. Avgjørende faktum: Valgte leverandørs «plug & play»-løsning ble ansett som et kjent begrep som «viser enkelheten ved å koble eller sette opp/bytte enhet», og sikrer at service kan utføres av hvem som helst uten at ledninger klippes eller skjøtes. Delkonklusjon: Klagenemnda hadde «ikke rettslige innvendinger til at klager fikk lavere uttelling enn valgte leverandør på dette punktet».
3. C-krav 3.24.1 – bærekraft og transportmetode
Rettsregel: Positive miljøtiltak i et tilbud kan vektlegges under et bærekraftskriterium selv om tiltaket ikke er formulert som en kontraktsforpliktelse, så lenge vurderingen holder seg innenfor kravets angitte vurderingstema. KOFAs tolkning: Selv om valgte leverandørs preferanse for el-lastebiler ikke var formulert «på en forpliktende måte», fant nemnda at det «kan vektlegges positivt at transportør som har el-lastebiler foretrekkes». Avgjørende faktum: Innklagede opplyste at selv om de to tilbyderne gis lik uttelling på dette punktet, ville resultatet av konkurransen uansett ikke endres. Delkonklusjon: Klagenemnda kunne ikke se at innklagede hadde gått utenfor de rettslige rammene for evalueringen.
Konklusjon
Klagenemnda konkluderte med at Akershus, Buskerud og Østfold fylkeskommuner ikke brøt regelverket for offentlige anskaffelser. Klagers anførsler om for lav uttelling på tildelingskriteriet kvalitet – herunder C-kravene om enkel service og bærekraft – førte ikke frem. Evalueringen ble funnet å ligge innenfor de rettslige rammene for oppdragsgivers skjønnsutøvelse.
Praktisk betydning
Avgjørelsen illustrerer den begrensede prøvingsretten KOFA har overfor tilbudsevalueringer: nemnda overprøver ikke skjønnsutøvelsen som sådan, men kun om oppdragsgiver har holdt seg innenfor de rettslige rammene. Avgjørelsen viser at en besvarelse av evalueringskrav (C-krav) bør være konkret og spesifikk; generelle henvisninger og kvaliteter som ikke fremgår eksplisitt av selve tilbudet, kan ikke trekkes inn i vurderingen i etterkant. Videre bekrefter avgjørelsen at ikke-bindende miljøambisjoner i et tilbud – herunder en preferanse for elektriske transportmidler – kan gi positiv uttelling under et bærekraftskriterium, forutsatt at dette ligger innenfor kravets vurderingstema. Tilbudsbesvarelser må derfor reflektere alle relevante kvaliteter eksplisitt for at de skal kunne vektlegges.
Hele KOFA-avgj\u00f8relsen (klikk for \u00e5 skjule)
Saken gjelder:
Tilbudsevaluering
Akershus, Buskerud og Østfold fylkeskommuner gjennomførte en åpen anbudskonkurranse for inngåelse av rammeavtaler for blant annet montering av ekstrautstyr på kjøretøy. Klagers anførsel om at klager hadde fått for lite uttelling på to av tildelingskriteriene førte ikke frem. Klagenemndas avgjørelse 11. desember 2024 i sak 2024/0987 Klager:
Alier AS
Innklaget:
Akershus, Buskerud og Østfold fylkeskommuner
Klagenemndas medlemmer:
Hallgrim Fagervold, Hanne Torkelsen og Elisabeth Wiik
Bakgrunn:
Akershus, Buskerud og Østfold fylkeskommuner (heretter innklagede) kunngjorde 5. april 2024 en åpen anbudskonkurranse for inngåelse av rammeavtaler for henholdsvis kjøp, leasing og biladministrasjon (delkontrakt 1) og montering av ekstrautstyr på kjøretøy (delkontrakt 2). Saken gjelder delkonkurranse 2. Anskaffelsens totale verdi var estimert til 98 millioner kroner, og for delkontrakt 2, 5 millioner kroner. Tilbudsfristen var 15. april 2024.
Tildelingskriteriene var pris vektet med 40 prosent og kvalitet vektet med 60 prosent. Det skulle under kvalitetskriteriet inngis en besvarelse av C-krav i kravspesifikasjonen. I kravspesifikasjonen fremgikk følgende om C-krav (også omtalt som evalueringskrav): «Kravene beskrevet angitt som C-krav regnes som krav som bør være oppfylt. Disse kravene er ønskede funksjoner og kvaliteter ved løsningen. Tilbudt løsning må ikke nødvendigvis imøtekomme/oppfylle alle disse kravene. Avvik fra evalueringskrav vil ikke føre til avvisning. Oppfyllelse av kravene er basis for uttelling under tildelingskriteriet «Kvalitet». Enkelte C-krav kan inneholde minimumskrav og det er meroppfyllelse utover minimumskravet som vil gi uttelling.»
I kravspesifikasjonen punkt 3.10.3 fremgikk C-kravet: «Utstyret skal være produsert og montert på en måte som vektlegger enkel service / utbyttesystem for lokal service».
Under punkt 3.24 «Bærekraft» punkt 3.24.1 (C-krav) fremgikk: «Leverandør skal oppgi produksjonsland og transportmetode til Norge for alle deler, også for underleverandører.»
Innen tilbudsfristen mottok innklagede tilbud fra Alier AS (tidligere Etac bil AS, heretter klager), Simarud Electronic AS (heretter valgte leverandør) og tre andre leverandører.
På C-kravet 3.10.3 knyttet til enkel service hadde klager svart som følger: «Se dokumentasjon i.h.t prisskjema 2B. Koblinger er tilrettelagt for utskifting». Utfylt prisskjema ga ikke ytterligere informasjon om koblinger.
Valgte leverandør hadde på samme krav svart: «Simarud utfører monteringer etter såkalt «plug & play», som forenkler service og reparasjoner».
På C-kravet knyttet til bærekraft svarte klager: «Lysutstyr: -Europa/trailer - Østen/containerskip Bilinnredning: Webasto: - Tyskland/trailer DEFA:
- Norge/trailer»
Valgte leverandør svarte i sitt tilbud: «Simarud har produksjon i Norge, Sverige, Spania, Polen og Taiwan. Simarud bruker miljøvennlig transport enten med båt, fly eller bil. Der hvor bil brukes foretrekkes transportøren som har El lastebiler.»
(10) Kontrakt ble tildelt valgte leverandør. Begrunnelsen i tildelingsbrevet til klager var som følger: «For delkontrakt 2 er ikke vinnende tilbyder vurdert som best på kvalitet, men tilbyder har levert en sterk besvarelse hvor de oppnår en poengsum som ikke er langt unna Ferno Mobility AS. De er også vurdert som bedre på kvalitet enn de to øvrige tilbyderne. Simarud er vurdert som bedre enn de for punkt 3.10.3 (enkel service) fordi de har en Plug and play løsning og for punkt 3.24.1 (bærekraft) fordi det tilbys mer miljøvennlige transport».
(11) Klager påklaget tildelingen 31. mai 2024.
(12) Kontrakt ble inngått med valgte leverandør 8. mars 2024.
(13) Klagen ble brakt inn for Klagenemnda for offentlige anskaffelser 22. mai 2024.
(14) Nemndsmøte i saken ble avholdt 9. desember 2024. Anførsler: Klager har i det vesentlige anført:
(15) Klager skulle hatt større uttelling på kvalitetskriteriet, nærmere bestemt kravspesifikasjonen punkt 3.10.3 knyttet til service. Valgte leverandørs besvarelse viser til enkel service og «plug & play», som ikke er et bransjebegrep. Klager har tre lokasjoner der det kan utføres service og reparasjoner i nedslagsfeltet mot valgte leverandør som har en lokasjon. Som Norges største innenfor området har klager bransjens mest effektive og kundevennlige monteringsmetoder.
(16) Klager skulle også hatt større uttelling knyttet til kravspesifikasjonen punkt 3.24.1 som gjaldt bærekraft. Med unntak av fly bruker klager samme transportmetoder som valgte leverandør. At elektriske lastebiler foretrekkes er ikke et forpliktende vilkår og bør ikke vektes slik. Innklagede har i det vesentlige anført:
(17) Innklagede har ikke gjort feil i evalueringen. Med plug & play monteres alle lamper med egen kontakt på ledningsnettet slik at lampen kan byttes av hvem som helst uten krav til kompetanse for skjøting av kabler etc. Dette forenkler service vesentlig. Klager skriver i sitt tilbud ikke noe om kontakter. Besvarelsen gir få holdepunkter for å vurdere i hvilken grad løsningen tilrettelegger for enkel service/utbyttesystem for lokal service.
(18) På kravet knyttet til bærekraft skiller det lite mellom klager og valgte leverandør. Dersom klager og valgte leverandør gis samme uttelling for dette punktet, vil dette uansett ikke endre utfallet av konkurransen. Klagenemndas vurdering:
(19) Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Konkurransen gjelder inngåelse av rammeavtaler for henholdsvis kjøp, leasing og biladministrasjon (delkontrakt 1) og montering av ekstrautstyr på kjøretøy (delkontrakt 2) som er en tjenesteanskaffelse. Anskaffelsens verdi er 98 millioner kroner. I tillegg til lov om offentlige anskaffelser 17. juni 2016 nr. 73 følger anskaffelsen forskrift om offentlige anskaffelser 12. august 2016 nr. 974 del I og III, jf. forskriften §§ 5-1 og 5-3.
(20) Klagenemnda vil i det følgende ta stilling til om klager skulle hatt større uttelling på kvalitetskriteriet.
(21) Klagenemnda skal ikke foreta en ny evaluering av tilbudene. Det som kan prøves, er om innklagede har forholdt seg til tildelingskriteriene, slik de er angitt i konkurransegrunnlaget, om tilbudenes innhold er korrekt fastlagt, og om evalueringen er vilkårlig, sterkt urimelig eller i strid med de grunnleggende prinsippene i loven § 4, se Høyesteretts avgjørelse i Rt. 2007 s. 1783 avsnitt 42-44. Oppdragsgiver har ingen plikt til å gi en detaljert beskrivelse av hvilke forhold som har blitt vurdert under hvert enkelt tildelingskriterium. Det avgjørende er om oppdragsgiver holder seg innenfor de angitte vurderingstemaene.
(22) Hvilke rammer som er oppstilt, beror på en tolkning av konkurransegrunnlaget. Utgangspunktet for tolkningen av konkurransegrunnlaget er hvordan en rimelig opplyst og normalt påpasselig leverandør vil forstå grunnlaget, se eksempelvis HR-2019-830-A, avsnitt 36, og EU-domstolens avgjørelse i sak C-42/13 Cartiera dell’Adda.
(23) Kvalitet var vektet 60 prosent i konkurransen og pris 40 prosent. Under kvalitetskriteriet skulle leverandørene blant annet evalueres på hvor godt de besvarte krav i kravspesifikasjonen, såkalte C-krav.
(24) Klager anfører å ha fått for lite uttelling sammenlignet med klager knyttet til C-krav i kravspesifikasjonen punkt 3.10: «Utstyret skal være produsert og montert på en måte som vektlegger enkel service / utbyttesystem for lokal service».
(25) Klager besvarte kravet på denne måten: «Se dokumentasjon i.h.t prisskjema 2B. Koblinger er tilrettelagt for utskifting». Valgte leverandør har svart: «Simarud utfører monteringer etter såkalt «plug & play», som forenkler service og reparasjoner».
(26) Innklagede har vist til at klagers besvarelse er av begrenset verdi. Det er vanskelig å vurdere hvordan klager ivaretar kravet til enkel service ut fra beskrivelsen. Lokasjoner og effektive og kundevennlige monteringsmetoder er ikke nevnt i tilbudet og kan ikke vektlegges. Valgte leverandør beskriver at de har en plug & play løsning. Innklagede viser til at dette er et kjent begrep som viser enkelheten ved å koble eller sette opp/bytte enhet. En slik løsning sikrer at service kan utføres av hvem som helst uten at ledninger klippes, skjøtes etc., og innklagede ser stor verdi i dette. Alle komponenter er koblet med kontakter som kan nappes ut, og ny enhet settes inn med kontakt. Klagenemnda har basert på dette ikke rettslige innvendinger til at klager fikk lavere uttelling enn valgte leverandør på dette punktet.
(27) Under punkt 3.24 «Bærekraft» punkt 3.24.1 fremgikk: «Leverandør skal oppgi produksjonsland og transportmetode til Norge for alle deler, også for underleverandører.»
(28) På C-kravet knyttet til bærekraft svarte klager: «Lysutstyr: -Europa/trailer - Østen/containerskip Bilinnredning: Webasto: - Tyskland/trailer DEFA:
- Norge/trailer»
(29) Valgte leverandør svarte: «Simarud har produksjon i Norge, Sverige, Spania, Polen og Taiwan. Simarud bruker miljøvennlig transport enten med båt, fly eller bil. Der hvor bil brukes foretrekkes transportøren som har El lastebiler.»
(30) Innklagede har gitt lite informasjon om evalueringen på dette punktet, annet enn at om klager og valgte leverandør gis samme uttelling på dette punktet, vil resultatet av konkurransen ikke endres. Slik klagenemnda forstår det har valgte leverandør fått større uttelling for å foretrekke at lastebilene er elektriske. Selv om nemnda er enig i at dette ikke er formulert på en forpliktende måte, er det nemndas vurdering at det kan vektlegges positivt at transportør som har el-lastebiler foretrekkes. Klagenemnda kan på denne bakgrunn ikke se at innklagede har gått utenfor de rettslige rammene for evalueringen av tilbudet.
(31) Klagers anførsler fører derfor ikke frem. Konklusjon: Akershus, Buskerud og Østfold fylkeskommuner har ikke brutt regelverket for offentlige anskaffelser i tilbudsevalueringen.
For Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Hanne Torkelsen
────────────────────────────────────────────────────────────
Refererte rettskilder
- FOA 2017 § 5-1 — Anvendelsesområde del I – grunnlag for at konkurransen følger del I
- FOA 2017 § 5-3 — Anvendelsesområde del III – grunnlag for at konkurransen følger del III
- LOA 2017 § 4 — Grunnleggende prinsipper; prøvingsgrunnlag ved tilbudsevaluering
- FOR-2002-11-15-1288 § 6 — Klageinteresse – vilkår for å bringe sak inn for KOFA
- C-42/13 (Cartiera dell'Adda) — Tolkningsstandard for konkurransegrunnlag – supplerer HR-2019-830-A