KOFA 2024/1025 – Leveringstid og innkjøpsfaglig skjønn

Saken gjelder:

Tilbudsevaluering.

Innklagede kunngjorde en åpen anbudskonkurranse for inngåelse av rammeavtale for årlige suppleringskjøp av bioposer. Klagenemnda kom til at innklagede ikke har brutt regelverket ved evalueringen av underkriteriet «Leveringstid- og plan» under tildelingskriteriet «Kvalitet», ved ikke å gi klager tilstrekkelig uttelling for kort leveringstid. Klagenemndas avgjørelse 2. oktober 2024 i sak 2024/1025 Klager:

Total Packaging AS

Innklaget:

Vestfold avfall og ressurs AS (Vesar)

Klagenemndas medlemmer:

Tarjei Bekkedal, Christina Paludan Melson og Elisabeth Wiik

Bakgrunn:

Damhaug Consulting AS kunngjorde 3. mars 2024 en åpen anbudskonkurranse på vegne av Vestfold avfall og ressurs AS (Vesar), for inngåelse av rammeavtale for årlige suppleringskjøp av bioposer til Vesar (heretter innklagede), i tillegg til kommunene Sandefjord og Larvik. Anskaffelsens verdi ble i konkurransegrunnlaget punkt 1.1 estimert til 33 millioner kroner over to år. Rammeavtalen sin maksimalverdi ble estimert til 85 millioner kroner over fire år. Tilbudsfrist var 10. juni 2024.

Tildeling av kontrakt skulle skje basert på hvilket tilbud som totalt sett hadde det beste forholdet mellom pris og kvalitet. Tildelingskriteriet pris var vektet 60 prosent, tildelingskriteriet kvalitet 25 prosent og tildelingskriteriet miljø og klima 15 prosent. Kvalitetskriteriet var utformet slik: Kriterium

Vekt Dokumentasjonskrav

Kvalitet for leveransen vurdert ut fra følgende:

25 % Leverandøren skal besvare dette ved følgende:

Kvalitet og funksjonalitet, i tillegg til tilbudet, også basert på brukstesting av vareprøvene, med hensyn til robusthet og kvalitet. Grad av oppfyllelse av B- og C-krav, samt øvrige merverdier i tilbudet utover minstekravene blir også vurdert (15%). Leveringstid og leveringsplan for leveransen mht. prosedyrer for leveringsplan, bestilling, leveringstid, kvalitet på

Utfylt kravspesifikasjon i bilag 2.

Utfyllende beskrivelse av leveransen utover det som går fram av kravspesifikasjon.

Vareprøver av tilbudte bioposer, jf. punkt 2.2.

forsendelse/emballasje, samt oppfølging og kvalitetssikring av leveransen for øvrig (10%).

Det fremgikk av konkurransegrunnlaget punkt 4.3 at det ville bli benyttet en poengskala fra 0 til 10 ved evalueringen av tilbudene, hvor 10 var best.

I kravspesifikasjonen var det stilt flere krav til levering. Et av kravene var at leveransene skulle forekomme 4-5 ganger i året, med forbehold om at øvrige suppleringskjøp kunne forekomme.

Innen tilbudsfristen mottok innklagede tilbud fra fire leverandører, herunder Total Packaging AS (heretter klager).

Innklagede tildelte kontakten til BioBag Norge AS (heretter valgte leverandør) 18. juni 2024.

Leverandørene fikk følgende vektede poengscore under de ulike tildelingskriteriene:

Kriterium

1 – Total Packaging AS

2 – BioBag Norge AS

3 – Naturabiomat AS

4 – Rullpack AB

Pris (60 %)

Kvalitet og funksjonalitet (15 %)

Leveringstidog plan (10 %)

Klima og miljø (15 %)

Total vektet poengsum:

I tildelingsbrevet, under «c) Leveringstid- og plan (10 %)», påpekte innklagede at: «Total Packaging, BioBag og Naturabiomat har alle gode beskrivelser av sine rutiner, der BioBag har en noe kortere leveringstid, samt gode skjematiske beskrivelser av ordre og oppfølgningsprosesser, og skårer derfor noe høyere enn de andre. Rullpack har en nokså mangelfull beskrivelse, og kommenterer ikke leveringsplan eller oppfølgning av leveransen, og trekkes for dette.»

Klager klaget over tildelingsbeslutningen 24. juni 2024. I klagen ble det blant annet påpekt at klager hadde kortere leveringstid enn valgte leverandør. Klager ba om at tilbudene ble vurdert på nytt, og at kontrakten ble tildelt klager.

(10) Innklagede avviste klagen 27. juni 2024, og fastholdt tildelingsbeslutningen. Under kriteriet «[l]everingstid- og plan» ble det blant annet vist til:

«(…) Under leveringsplan settes BB høyere enn TP, ingen går særlig i detalj rundt leveringsplanen, men begge har med de nødvendige punktene. BB skårer høyere grunnet sine skjematiske fremstillinger. For bestilling er beskrivelsen fra TP noe fraværende. BB har en mer utfyllende beskrivelse og kommenterer at representanter vil være tilgjengelige også utover arbeidstid på telefon og epost ved behov. Det stemmer som TP skriver i sin klage at de har kortere leveringstid enn 6 uker, da de tilbyr et lager. BB skriver i sitt tilbud at de også kan tilby et støttelager med kortere leveringstid slik som TP, men opplyser ikke om leveringstid om man skulle velge å ta i bruk et slikt støttelager, men det vil være kortere enn 4 uker som er opplyst leveringstid fra fabrikk. TP er her vurdert som noe bedre enn BB. (…)»

(11) Det ble også påpekt at underkriteriet skulle vurderes ut fra fem punkter. Innklagede oppsummerte vurderingen av underkriteriet «Leveringstid og leveringsplan for leveransen (…)» slik: «Oppsummert er BB best på 3 av 5 punkter, og der det er likt på ett av punktene. På grunnlag av en helhetlig vurdering er det derfor en relativ fordel til BB slik at BB er tildelt 10 poeng, mens TP fikk 9 poeng.»

(12) Klager brakte saken inn for Klagenemnda for offentlige anskaffelser 1. juli 2024.

(13) Innklagede avventer med å inngå kontrakt til klagenemnda har behandlet saken. Saken er derfor prioritert.

(14) Nemndsmøte i saken ble avholdt 23. september 2024. Anførsler: Klager har i det vesentlige anført:

(15) Klager skulle fått høyere poengmessig uttelling på underkriteriet «[l]everingstid- og plan», ettersom klager tilbød kortete leveringstid enn valgte leverandør. Evalueringen av underkriteriet burde speilet den korte leveringstiden på ordinære leveranser. Innklagede har i det vesentlige anført:

(16) Evalueringen av underkriteriet «[l]everingstid- og plan» er innenfor innklagedes innkjøpsfaglige skjønn. Innklagede har ikke gjort feil ved skjønnsutøvelsen. Det ble foretatt en helhetsvurdering av underkriteriet, herunder leveringstid, som gjør at klager har oppnådd en lavere score enn valgte leverandør. Klager hadde kortest leveringstid på etterfølgende leveranser, men dette ble ikke tungt vektlagt i den totale vurderingen fordi det innebar at posene ville lagres og ikke være ferske ved levering. Dette har betydning fordi bioposer generelt blir påvirket negativt av å ligge lang tid på et lager.

Klagenemndas vurdering:

(17) Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Konkurransen gjelder inngåelse av rammeavtale for årlige suppleringskjøp av bioposer, som er en vareanskaffelse. Anskaffelsens verdi er i konkurransegrunnlaget punkt 1.1 estimert til 33 millioner kroner, over to år. Rammeavtalen sin maksimalverdi er estimert til 85 millioner kroner over fire år. I tillegg til lov om offentlige anskaffelser 17. juni 2016 nr. 73 følger anskaffelsen forskrift om offentlige anskaffelser 12. august 2016 nr. 974 del I og III, jf. forskriften §§ 5-1 og 5-3.

(18) Klagenemnda skal ta stilling til om innklagede har brutt regelverket ved evalueringen av tilbudene på underkriteriet «Leveringstid- og plan», under tildelingskriteriet «Kvalitet» ved ikke å gi klager tilstrekkelig uttelling for kort leveringstid.

(19) Den rettslige kontrollen ved evalueringen av tilbudene er begrenset. Klagenemnda skal ikke foreta en ny evaluering av tilbudene. Det nemnda kan prøve, er om innklagede har forholdt seg til tildelingskriteriene slik de er angitt i konkurransegrunnlaget, om tilbudenes innhold er korrekt fastlagt, og om evalueringen er vilkårlig, sterkt urimelig eller i strid med de grunnleggende prinsippene i loven § 4, se Høyesteretts avgjørelse i Rt. 2007 s. 1783 avsnitt 42-44. Selve poenggivningen under de ulike tildelingskriteriene er i kjernen av oppdragsgivers innkjøpsfaglige skjønn, se Rt. 2007 s. 1783 avsnitt 44.

(20) Tildelingskriteriet «Kvalitet» var vektet 25 prosent, og hadde to underkriterier. Relevant for denne saken er følgende underkriterium som talte 10 prosent: «Leveringstid og leveringsplan for leveransen mht. prosedyrer for leveringsplan, bestilling, leveringstid, kvalitet på forsendelse/emballasje, samt oppfølgning og kvalitetssikring av leveransen for øvrig».

(21) Slik klagenemnda forstår underkriteriet, skal det foretas en skjønnsmessig helhetsvurdering av leverandørenes leveringstid- og leveringsplan. Innklagede skal vurdere leverandørenes prosedyrer for leveringsplan, bestilling, leveringstid, kvalitet på forsendelse/emballasje, i tillegg til leverandørenes prosedyrer for oppfølgning og kvalitetssikring av leveransen. Etter nemndas syn viser utformingen av underkriteriet at innklagede skal evaluere mer enn bare leveringstid, og at det er flere momenter som inngår i vurderingen av underkriteriet. Dette underbygges også av dokumentasjonskravet.

(22) Ved evalueringen av underkriteriet «Leveringstid- og plan» fikk valgte leverandør 1,00 vektede poeng og klager 0,90 vektede poeng. Det fremgikk av tildelingsbrevet at valgte leverandør hadde en noe kortere leveringstid på første bestilling, i tillegg til gode skjematiske beskrivelser av ordre- og oppfølgningsprosesser. Valgte leverandør scoret også høyere på leveringsplan, i tillegg til beskrivelsen av bestilling, oppfølgning og kvalitetssikring. Dette gjorde at valgte leverandør scoret noe høyere enn de andre leverandørene. I innklagedes svar på klage over tildelingsbeslutningen, skrev innklagede at klager ble vurdert som noe bedre enn valgte leverandør på leveringstid på grunn av bruk av lager.

(23) Slik saken er opplyst for klagenemnda fikk klager best uttelling på leveringstid samlet sett. Dette veide imidlertid ikke tyngst i den totale evalueringen av tilbudene. Innklagede foretok en helhetsvurdering av alle forhold som skulle vurderes under underkriteriet «[l]everingstid- og plan». Valgte leverandør tilbød bioposer produsert på bestilling, med

en noe lengre leveringstid enn levering fra lager. Valgte leverandør kunne også legge til rette for kortere leveringstid ved bruk av lager, men frarådet innklagede å benytte bioposer som først hadde vært lagret. Begge leverandører fikk en høy poengsum, men valgte leverandør noe høyere enn klager. Innklagede har dermed foretatt en skjønnsmessig helhetsvurdering av tilbudene i tråd med konkurransegrunnlaget. Nemnda kan ikke se at innklagede har lagt til grunn uriktige faktiske forhold eller at evalueringen er vilkårlig, sterkt urimelig eller i strid med de grunnleggende prinsippene i loven § 4.Innklagede har dermed ikke brutt anskaffelsesregelverket ved evalueringen av tilbudene under underkriteriet «Leveringstid- og plan», under tildelingskriteriet «Kvalitet». Konklusjon: Vestfold avfall og ressurs AS (Vesar) har ikke brutt anskaffelsesregelverket ved evalueringen av tildelingskriteriet «Kvalitet», herunder underkriteriet «Leveringstid- og plan».

For Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Tarjei Bekkedal

────────────────────────────────────────────────────────────