KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2024/987: Tilbudsevaluering – plug & play og bærekraft
Faktum
Akershus, Buskerud og Østfold fylkeskommuner kunngjorde 5. april 2024 en åpen anbudskonkurranse for rammeavtaler om kjøp, leasing og biladministrasjon (delkontrakt 1) samt montering av ekstrautstyr på kjøretøy (delkontrakt 2). Saken gjelder delkontrakt 2, estimert til 5 millioner kroner av en samlet kontraktsverdi på 98 millioner kroner. Tildelingskriteriene var pris (40 prosent) og kvalitet (60 prosent). Kvalitet ble evaluert på grunnlag av leverandørenes besvarelser av såkalte C-krav i kravspesifikasjonen. Fem leverandører innga tilbud innen fristen 15. april 2024, herunder klager Alier AS og valgte leverandør Simarud Electronic AS. Klager fikk lavere uttelling enn valgte leverandør på C-krav 3.10.3 om enkel service og utbyttesystem for lokal service, samt på C-krav 3.24.1 om bærekraft. Kontrakt ble tildelt Simarud Electronic AS. Klager påklaget tildelingen 31. mai 2024.
KOFAs vurdering
1. Prøvingsintensitet ved tilbudsevaluering
Rettsregel: Klagenemnda foretar ikke en ny evaluering av tilbudene. Det som kan prøves, er om oppdragsgiver har forholdt seg til de angitte tildelingskriteriene, om tilbudenes innhold er korrekt fastlagt, og om evalueringen er «vilkårlig, sterkt urimelig eller i strid med de grunnleggende prinsippene», jf. LOA 2017 § 4, slik disse er utpenslet i Rt. 2007 s. 1783 avsnittene 42–44. Tolkning av konkurransegrunnlaget skjer med utgangspunkt i hvordan «en rimelig opplyst og normalt påpasselig leverandør» ville forstå grunnlaget, jf. HR-2019-830-A avsnitt 36 og EU-domstolens avgjørelse i sak C-42/13 Cartiera dell'Adda. KOFAs tolkning: Oppdragsgiver har ingen plikt til å gi en detaljert beskrivelse av alle vurderte forhold; det avgjørende er om vurderingen holder seg innenfor de angitte vurderingstemaene. Delkonklusjon: Prøvingen er begrenset til legalitetskontroll, og nemnda fastsetter tolkningsrammen for de to aktuelle C-kravene.
2. C-krav 3.10.3 – enkel service og utbyttesystem for lokal service
Rettsregel: Tildelingskriteriet kvalitet skal evalueres i tråd med kravspesifikasjonens beskrivelse av det aktuelle C-kravet, jf. FOA 2017 §§ 5-1 og 5-3. KOFAs tolkning: Klagers besvarelse – «koblinger er tilrettelagt for utskifting» med henvisning til prisskjema uten ytterligere opplysninger – ga «få holdepunkter» for å vurdere i hvilken grad løsningen ivaretar kravet til enkel service. Opplysninger om lokasjoner og effektive monteringsmetoder fremkom ikke i tilbudet og kunne ikke vektlegges. Valgte leverandørs beskrivelse av «plug & play» ble ansett som et kjent begrep som konkret belyste enkelheten ved kabling og komponentbytte uten spesialkompetanse. Avgjørende faktum: Klagers tilbudssvar ga ikke tilstrekkelig grunnlag for å vurdere oppfyllelse av kriteriet, mens valgte leverandørs svar tydelig adresserte vurderingstemaet. Delkonklusjon: Nemnda hadde «ikke rettslige innvendinger» til at klager fikk lavere uttelling på dette punktet.
3. C-krav 3.24.1 – bærekraft (produksjonsland og transportmetode)
Rettsregel: Tildelingskriteriet kan tillegge positive momenter vekt så lenge de holder seg innenfor vurderingstemaet i kravspesifikasjonen, jf. FOA 2017 §§ 5-1 og 5-3 og grunnleggende prinsipp om forutberegnelighet i LOA 2017 § 4. KOFAs tolkning: Selv om valgte leverandørs formulering om å foretrekke el-lastebiler ikke var bindende, fant nemnda at det likevel «kan vektlegges positivt» at en slik preferanse for mer miljøvennlig transport er oppgitt. Innklagede opplyste i tillegg at et eventuelt likt poengutfall på dette punktet uansett ikke ville ha endret konkurranseutfallet. Avgjørende faktum: Valgte leverandør oppga aktivt preferanse for elektriske lastebiler; klagers besvarelse inneholdt ingen tilsvarende opplysning. Delkonklusjon: Innklagede hadde ikke gått utenfor de rettslige rammene for evalueringen av bærekraftkravet.
Konklusjon
Klagenemnda konkluderte med at Akershus, Buskerud og Østfold fylkeskommuner ikke hadde brutt regelverket for offentlige anskaffelser i tilbudsevalueringen. Klagers anførsler om for lav uttelling på tildelingskriteriene knyttet til enkel service og bærekraft førte ikke frem, og klagen ble avvist i sin helhet.
Praktisk betydning
Avgjørelsen illustrerer to sentrale poenger ved evaluering av kvalitative tildelingskriterier. For det første bekrefter nemnda at oppdragsgiver ved evalueringen kun kan legge vekt på det leverandøren faktisk har skrevet i tilbudet; fordeler som ikke er beskrevet – slik som antall servicelokasjoner – kan ikke tillegges vekt. For det andre viser saken at ikke-bindende formuleringer om miljøprofil likevel kan gi positiv uttelling dersom de holder seg innenfor vurderingstemaet som er angitt i kravspesifikasjonen. Avgjørelsen understreker dessuten at KOFA utøver begrenset legalitetskontroll og ikke setter sin egen evaluering i stedet for oppdragivers.
Hele KOFA-avgjørelsen (klikk for å skjule)
Saken gjelder: Tilbudsevaluering Akershus, Buskerud og Østfold fylkeskommuner gjennomførte en åpen anbudskonkurranse for inngåelse av rammeavtaler for blant annet montering av ekstrautstyr på kjøretøy. Klagers anførsel om at klager hadde fått for lite uttelling på to av tildelingskriteriene førte ikke frem. Klagenemndas avgjørelse 11. desember 2024 i sak 2024/0987 Klager: Alier AS Innklaget: Akershus, Buskerud og Østfold fylkeskommuner Klagenemndas medlemmer: Hallgrim Fagervold, Hanne Torkelsen og Elisabeth Wiik
Bakgrunn
(1)Akershus, Buskerud og Østfold fylkeskommuner (heretter innklagede) kunngjorde 5. april 2024 en åpen anbudskonkurranse for inngåelse av rammeavtaler for henholdsvis kjøp, leasing og biladministrasjon (delkontrakt 1) og montering av ekstrautstyr på kjøretøy (delkontrakt 2). Saken gjelder delkonkurranse 2. Anskaffelsens totale verdi var estimert til 98 millioner kroner, og for delkontrakt 2, 5 millioner kroner. Tilbudsfristen var 15. april 2024.
(2)Tildelingskriteriene var pris vektet med 40 prosent og kvalitet vektet med 60 prosent. Det skulle under kvalitetskriteriet inngis en besvarelse av C-krav i kravspesifikasjonen. I kravspesifikasjonen fremgikk følgende om C-krav (også omtalt som evalueringskrav): «Kravene beskrevet angitt som C-krav regnes som krav som bør være oppfylt. Disse kravene er ønskede funksjoner og kvaliteter ved løsningen. Tilbudt løsning må ikke nødvendigvis imøtekomme/oppfylle alle disse kravene. Avvik fra evalueringskrav vil ikke føre til avvisning. Oppfyllelse av kravene er basis for uttelling under tildelingskriteriet «Kvalitet». Enkelte C-krav kan inneholde minimumskrav og det er meroppfyllelse utover minimumskravet som vil gi uttelling.»
(3)I kravspesifikasjonen punkt 3.10.3 fremgikk C-kravet: «Utstyret skal være produsert og montert på en måte som vektlegger enkel service / utbyttesystem for lokal service».
(4)Under punkt 3.24 «Bærekraft» punkt 3.24.1 (C-krav) fremgikk: «Leverandør skal oppgi produksjonsland og transportmetode til Norge for alle deler, også for underleverandører.»
(5)Innen tilbudsfristen mottok innklagede tilbud fra Alier AS (tidligere Etac bil AS, heretter klager), Simarud Electronic AS (heretter valgte leverandør) og tre andre leverandører. Postadresse: Besøksadresse:
(6)På C-kravet 3.10.3 knyttet til enkel service hadde klager svart som følger: «Se dokumentasjon i.h.t prisskjema 2B. Koblinger er tilrettelagt for utskifting». Utfylt prisskjema ga ikke ytterligere informasjon om koblinger.
(7)Valgte leverandør hadde på samme krav svart: «Simarud utfører monteringer etter såkalt «plug & play», som forenkler service og reparasjoner».
(8)På C-kravet knyttet til bærekraft svarte klager: «Lysutstyr: -Europa/trailer - Østen/containerskip Bilinnredning: Webasto: - Tyskland/trailer DEFA: - Norge/trailer»
(9)Valgte leverandør svarte i sitt tilbud: «Simarud har produksjon i Norge, Sverige, Spania, Polen og Taiwan. Simarud bruker miljøvennlig transport enten med båt, fly eller bil. Der hvor bil brukes foretrekkes transportøren som har El lastebiler.»
(10)Kontrakt ble tildelt valgte leverandør. Begrunnelsen i tildelingsbrevet til klager var som følger: «For delkontrakt 2 er ikke vinnende tilbyder vurdert som best på kvalitet, men tilbyder har levert en sterk besvarelse hvor de oppnår en poengsum som ikke er langt unna Ferno Mobility AS. De er også vurdert som bedre på kvalitet enn de to øvrige tilbyderne. Simarud er vurdert som bedre enn de for punkt 3.10.3 (enkel service) fordi de har en Plug and play løsning og for punkt 3.24.1 (bærekraft) fordi det tilbys mer miljøvennlige transport».
(11)Klager påklaget tildelingen 31. mai 2024.
(12)Kontrakt ble inngått med valgte leverandør 8. mars 2024.
(13)Klagen ble brakt inn for Klagenemnda for offentlige anskaffelser 22. mai 2024.
(14)Nemndsmøte i saken ble avholdt 9. desember 2024.
Anførsler
Klager har i det vesentlige anført
(15)Klager skulle hatt større uttelling på kvalitetskriteriet, nærmere bestemt kravspesifikasjonen punkt 3.10.3 knyttet til service. Valgte leverandørs besvarelse viser til enkel service og «plug & play», som ikke er et bransjebegrep. Klager har tre lokasjoner der det kan utføres service og reparasjoner i nedslagsfeltet mot valgte leverandør som har en lokasjon. Som Norges største innenfor området har klager bransjens mest effektive og kundevennlige monteringsmetoder.
(16)Klager skulle også hatt større uttelling knyttet til kravspesifikasjonen punkt 3.24.1 som gjaldt bærekraft. Med unntak av fly bruker klager samme transportmetoder som valgte leverandør. At elektriske lastebiler foretrekkes er ikke et forpliktende vilkår og bør ikke vektes slik.
Innklagede har i det vesentlige anført
(17)Innklagede har ikke gjort feil i evalueringen. Med plug & play monteres alle lamper med egen kontakt på ledningsnettet slik at lampen kan byttes av hvem som helst uten krav til kompetanse for skjøting av kabler etc. Dette forenkler service vesentlig. Klager skriver i sitt tilbud ikke noe om kontakter. Besvarelsen gir få holdepunkter for å vurdere i hvilken grad løsningen tilrettelegger for enkel service/utbyttesystem for lokal service.
(18)På kravet knyttet til bærekraft skiller det lite mellom klager og valgte leverandør. Dersom klager og valgte leverandør gis samme uttelling for dette punktet, vil dette uansett ikke endre utfallet av konkurransen.
Klagenemndas vurdering
(19)Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Konkurransen gjelder inngåelse av rammeavtaler for henholdsvis kjøp, leasing og biladministrasjon (delkontrakt 1) og montering av ekstrautstyr på kjøretøy (delkontrakt 2) som er en tjenesteanskaffelse. Anskaffelsens verdi er 98 millioner kroner. I tillegg til lov om offentlige anskaffelser 17. juni 2016 nr. 73 følger anskaffelsen forskrift om offentlige anskaffelser 12. august 2016 nr. 974 del I og III, jf. forskriften §§ 5-1 og 5-3.
(20)Klagenemnda vil i det følgende ta stilling til om klager skulle hatt større uttelling på kvalitetskriteriet.
(21)Klagenemnda skal ikke foreta en ny evaluering av tilbudene. Det som kan prøves, er om innklagede har forholdt seg til tildelingskriteriene, slik de er angitt i konkurransegrunnlaget, om tilbudenes innhold er korrekt fastlagt, og om evalueringen er vilkårlig, sterkt urimelig eller i strid med de grunnleggende prinsippene i loven § 4, se Høyesteretts avgjørelse i Rt. 2007 s. 1783 avsnitt 42-44. Oppdragsgiver har ingen plikt til å gi en detaljert beskrivelse av hvilke forhold som har blitt vurdert under hvert enkelt tildelingskriterium. Det avgjørende er om oppdragsgiver holder seg innenfor de angitte vurderingstemaene.
(22)Hvilke rammer som er oppstilt, beror på en tolkning av konkurransegrunnlaget. Utgangspunktet for tolkningen av konkurransegrunnlaget er hvordan en rimelig opplyst og normalt påpasselig leverandør vil forstå grunnlaget, se eksempelvis HR-2019-830-A, avsnitt 36, og EU-domstolens avgjørelse i sak C-42/13 Cartiera dell’Adda.
(23)Kvalitet var vektet 60 prosent i konkurransen og pris 40 prosent. Under kvalitetskriteriet skulle leverandørene blant annet evalueres på hvor godt de besvarte krav i kravspesifikasjonen, såkalte C-krav.
(24)Klager anfører å ha fått for lite uttelling sammenlignet med klager knyttet til C-krav i kravspesifikasjonen punkt 3.10: «Utstyret skal være produsert og montert på en måte som vektlegger enkel service / utbyttesystem for lokal service».
(25)Klager besvarte kravet på denne måten: «Se dokumentasjon i.h.t prisskjema 2B. Koblinger er tilrettelagt for utskifting». Valgte leverandør har svart: «Simarud utfører monteringer etter såkalt «plug & play», som forenkler service og reparasjoner».
(26)Innklagede har vist til at klagers besvarelse er av begrenset verdi. Det er vanskelig å vurdere hvordan klager ivaretar kravet til enkel service ut fra beskrivelsen. Lokasjoner og effektive og kundevennlige monteringsmetoder er ikke nevnt i tilbudet og kan ikke vektlegges. Valgte leverandør beskriver at de har en plug & play løsning. Innklagede viser til at dette er et kjent begrep som viser enkelheten ved å koble eller sette opp/bytte enhet. En slik løsning sikrer at service kan utføres av hvem som helst uten at ledninger klippes, skjøtes etc., og innklagede ser stor verdi i dette. Alle komponenter er koblet med kontakter som kan nappes ut, og ny enhet settes inn med kontakt. Klagenemnda har basert på dette ikke rettslige innvendinger til at klager fikk lavere uttelling enn valgte leverandør på dette punktet.
(27)Under punkt 3.24 «Bærekraft» punkt 3.24.1 fremgikk: «Leverandør skal oppgi produksjonsland og transportmetode til Norge for alle deler, også for underleverandører.»
(28)På C-kravet knyttet til bærekraft svarte klager: «Lysutstyr: -Europa/trailer - Østen/containerskip Bilinnredning: Webasto: - Tyskland/trailer DEFA: - Norge/trailer»
(29)Valgte leverandør svarte: «Simarud har produksjon i Norge, Sverige, Spania, Polen og Taiwan. Simarud bruker miljøvennlig transport enten med båt, fly eller bil. Der hvor bil brukes foretrekkes transportøren som har El lastebiler.»
(30)Innklagede har gitt lite informasjon om evalueringen på dette punktet, annet enn at om klager og valgte leverandør gis samme uttelling på dette punktet, vil resultatet av konkurransen ikke endres. Slik klagenemnda forstår det har valgte leverandør fått større uttelling for å foretrekke at lastebilene er elektriske. Selv om nemnda er enig i at dette ikke er formulert på en forpliktende måte, er det nemndas vurdering at det kan vektlegges positivt at transportør som har el-lastebiler foretrekkes. Klagenemnda kan på denne bakgrunn ikke se at innklagede har gått utenfor de rettslige rammene for evalueringen av tilbudet.
(31)Klagers anførsler fører derfor ikke frem.
Konklusjon
Akershus, Buskerud og Østfold fylkeskommuner har ikke brutt regelverket for offentlige anskaffelser i tilbudsevalueringen.
For Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Hanne Torkelsen
Refererte rettskilder
- LOA 2017 § 4 — Grunnleggende prinsipper; prøvingsgrunnlag for om evaluering er i strid med prinsippene
- FOA 2017 § 5-1 — Terskelverdi og anvendelse av forskriftens del III
- FOA 2017 § 5-3 — Terskelverdi og anvendelse av forskriftens del III
- Forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6 — Saklig klageinteresse
- C-42/13 (Cartiera dell'Adda) — Tolkningsnorm for konkurransegrunnlaget; objektiv tolkning fra leverandørens perspektiv