KOFA 2024/0216 – Lovlig evaluering av miljø og løsningsforslag

Saken gjelder:

Tilbudsevaluering

Innklagede gjennomførte en konkurranse for anskaffelse av inntransport av avfall fra 6 lokale avfallsmottak til sentralt avfallsmottak og uttransportering fra sentralt mottak til sluttbehandling på Lierstranda og i Fredrikstad. Klager anførte at innklagede har brutt anskaffelsesregelverket ved evaluering av tildelingskriteriene «Miljø» og «Løsningsforslag». Klagers anførsel førte ikke frem. Klagenemndas avgjørelse 29. august 2024 i sak 2024/0216 Klager:

SHG Transport AS

Innklaget:

Hallingdal Renovasjon IKS

Klagenemndas medlemmer:

Kjersti Holum Karlstrøm, Hanne S. Torkelsen og Elisabeth Wiik

Bakgrunn:

Hallingdal Renovasjon IKS (heretter innklagede) kunngjorde 15. desember 2023 en konkurranse for inngåelse av rammeavtale for transport av avfall. Anskaffelsens verdi ble i kunngjøringen estimert til 22 millioner kroner. Varigheten var fra 1. april 2024 til og med 31. mars 2026 med mulighet til ytterligere forlengelse i inntil 2 år, med 12 måneder av gangen. Tilbudsfrist var 29. januar 2024.

Anskaffelsen omhandlet inntransport av avfall fra 6 lokale avfallsmottak til sentralt avfallsmottak og uttransportering fra sentralt mottak til sluttbehandling på Lierstranda og Fredrikstad.

Tildeling av kontrakt skulle skje på bakgrunn av hvilket tilbud som hadde det beste forholdet mellom pris og kvalitet, basert på tildelingskriteriene «Priser og kostnader» (vektet 25 prosent), «Løsningsforslag» (vektet 25 prosent), «Oppdragsspesifikk kompetanse» (vektet 20 prosent) og «Miljø» (vektet 30 prosent).

Om evalueringen av tildelingskriteriene var det i konkurransegrunnlaget gitt følgende informasjon: «Tildeling av kontrakt skjer på basis av hvilket tilbud som innehar det beste forholdet mellom pris og kvalitet. Tildelingskriteriene i konkurransegrunnlaget legges til grunn ved evalueringen. Evaluering av pris: Det benyttes en skala fra 0-100 hvor laveste pris gis 100 poeng. Poengene for priser og kostnader er satt ut fra en forholdsmessig prisforskjell omregnet i poeng i forhold til laveste pris, etter følgende formel: (laveste pris / tilbudspris) x makspoeng (100 poeng).

Evaluering av øvrige tildelingskriterier: Evalueringen av kriteriene baseres på en helhetsvurdering hvor de momenter som er spesifisert i konkurransegrunnlaget legges til grunn. Det gis poeng på en skala fra 0 til 100, der 100 er best. Det tilbud som vurderes som best for hvert kriterium oppnår 100 poeng. De øvrige tilbud får poeng ut i fra et skjønn som er basert på hvordan det enkelte tilbud fremstår i forhold til det beste tilbudet. Oppdragsgiver har oppnevnt en faggruppe som skal foreta den skjønnsmessige evalueringen av tilbudene. Faggruppen består av personer med nær tilknytning til behovet.»

Innklagede mottok to tilbud innen tilbudsfristen, fra SHG Transport AS (heretter klager) og Sundbrei Transport AS (heretter valgte leverandør).

I resultatrapporten fremgikk at valgte leverandør hadde det beste forholdet mellom pris og kvalitet. Under tildelingskriteriet «Løsningsforslag» fikk valgte leverandør trekk i poeng som følge av at klager hadde bedre kvalitetssikring med tanke på HMS og sikkerhet for sjåførene. Under tildelingskriteriet «Miljø» fikk klager trekk fordi valgte leverandør hadde flere relevante tiltak og jobbet forpliktende om å bli miljøsertifisert. Valgte leverandør fikk best uttelling på under kriteriet «Pris og kostnader».

Klager ba om innsyn i valgte leverandørs tilbud 5. februar 2024. Innklagede oversendte en sladdet versjon av valgte leverandørs tilbud 7. februar 2024.

Klager svarte 8. februar 2024 og spurte om valgte leverandør hadde tilbudt elektrisk krokbil. Innklagede svarte at de ikke kunne gi et svar på det da det var underlagt taushetsplikten.

Saken ble brakt inn for Klagenemnda for offentlig anskaffelser 12. februar 2024.

(10) Klagenemnda ba 21. juni 2024 innklagede om en ytterligere redegjørelse for hvorfor valgte leverandør fikk full uttelling under tildelingskriteriet miljø. Innklagede besvarte henvendelse 25. juni 2024.

(11) Nemndsmøte i saken ble avholdt 26. august 2024. Anførsler: Klager har i det vesentlige anført:

(12) Innklagede har brutt regelverket ved evaluering av tilbudene under tildelingskriteriene miljø og løsningsforslag, herunder HMS. Klager har tilbudt betydelig redusert miljøavtrykk og HMS-risiko. Klagers tilbud har ikke fått stor nok uttelling for å tilby elektrisk krokbil, og valgte leverandør ikke har blitt trukket nok poeng på grunn av manglende HMS-tiltak. Innklagede har i det vesentlige anført:

(13) Det er ikke foretatt en ulovlig tildelingsevaluering. Det er innenfor oppdragsgivers innkjøpsfaglige skjønn å tildele poeng i evalueringsprosessen. Klager har fått uttelling for å tilby et bedre HMS-tiltak enn valgte leverandør, og det er gitt uttelling for å tilby elektrisk krokbil. Imidlertid har klager fått trekk for manglende miljøstyringssystem.

Klagenemndas vurdering:

(14) Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Konkurransen gjelder inngåelse av rammeavtale om transport av avfall, som er en tjenesteanskaffelse. Anskaffelsens verdi er estimert til 22 millioner kroner. I tillegg til lov om offentlige anskaffelser 17. juni 2016 nr. 73 følger anskaffelsen forskrift om offentlige anskaffelser 12. august 2016 nr. 974 del I og III, jf. forskriften §§ 5-1 og 5-3.

(15) Klagenemnda skal vurdere om innklagede har brutt anskaffelsesregelverket ved tilbudsevalueringen, ved at de ikke har gitt klager riktig uttelling for betydelig redusert miljøavtrykk og HMS risiko under tildelingskriteriene miljø og løsningsforslag.

(16) Klagenemnda skal ikke foreta en ny evaluering av tilbudene. Det som kan prøves, er om innklagede har forholdt seg til tildelingskriteriene slik de er angitt i konkurransegrunnlaget, om tilbudenes innhold er korrekt fastlagt, og om evalueringen er vilkårlig, sterkt urimelig eller i strid med de grunnleggende prinsippene i loven § 4, se Høyesteretts avgjørelse i Rt. 2007 s. 1783 avsnitt 42-44. Dette beror i første rekke på om skjønnet er utøvd i tråd med det som en rimelig opplyst og normalt påpasselig tilbyder hadde grunn til å forvente, jf. EU-domstolens sak C-19/00 (SIAC Constructions), avsnitt 42-44.

(17) Klagenemnda vil først ta stilling til om innklagede har gitt valgte leverandør for lite trekk under tildelingskriteriet løsningsforslag som følge av manglende HMS-tiltak.

(18) Det framgikk i konkurransegrunnlaget punkt 2.2.2 Løsningsforslag at tildelingskriteriet skulle beskrive «hvordan oppdraget tenkes utført, særlig med tanke på bemanning, utstyr, dokumentasjon, kvalitetsrutiner og avvikshåndtering». Dermed var HMS-tiltak et underpunkt i tildelingskriteriet «løsningsforslag», som ville kunne gi poeng.

(19) Klager fikk full uttelling, altså 100 poeng under dette kriteriet. Valgte leverandør ble trukket 2,5 poeng. Begrunnelsen for dette fremgår av resultatrapporten, hvor det trekkes frem at valgte leverandør tilbyr «et godt opplegg for gjennomføring av oppdrag. Tilbyder oppgir også et godt opplegg for kvalitetssikring av oppdragene blant annet med tanke på rutiner og avviksbehandling. Beste besvarelse har et noe bedre opplegg for kvalitetssikring med tanke på HMS og sikkerhet for sjåførene»

(20) Klager har vist til at de har et produkt montert som gjør at klatring på kontainere unngås og last kan sikres enkelt med sjåfør på bakken i stedet for å bruke en stige. Beskrivelsen i resultatrapporten viser at faggruppen har lagt vekt på at klager har tilbudt dette produktet. Kriteriet «løsningsforslag» rommet en rekke andre punkter enn HMS, som kan være grunnen til at mangler knyttet til dette ikke ga større trekk. Vurderingen av hvor mye et slikt produkt skal tilsvare i poeng er innenfor innklagedes innkjøpsfaglige skjønn. Det avgjørende er at innklagede har sett og vurdert dette opp mot andre leverandørers tilbud. Forskjellen i poeng er ikke usaklig, urimelig eller i strid med de grunnleggende prinsippene.

(21) Klagenemnda vil så vurdere om innklagede har brutt regelverket ved evalueringen knyttet til miljøkriteriet. Klager anfører at klager ikke har fått tilstrekkelig uttelling for å tilby elektrisk krokbil.

(22) Det fremgikk av konkurransegrunnlaget punkt 2.2.4 om tildelingskriteriet miljø at leverandørene skulle beskrive hvordan: «miljømessige vurderinger i utførelsen av oppdrag ivaretas, blant annet med tanke på bruk av miljøstyringssystem og konkrete miljøtiltak i gjennomføringen.»

(23) Det ble ikke etterspurt spesifikke miljøtiltak eller beskrevet hvilke miljøtiltak som innklagede så som relevant. Det eneste som ble spesifikt nevnt var hvordan leverandørene ville bruke miljøstyringssystem. Leverandørene hadde dermed stor frihet i å vurdere hvilke miljøtiltak de anså som konkrete og relevante i anskaffelsen. Det innebærer også at innklagede hadde stor skjønnsfrihet i vurdering av hvilke miljøtiltak som de vurderte som best.

(24) Det fremgikk i resultatrapporten at ingen av leverandørene var miljøsertifisert, men at valgte leverandør fikk positiv uttelling fordi de arbeidet forpliktende om å bli miljøsertifisert. Videre har valgte leverandør fått uttelling for å ha et godt opplegg for bruken av sitt miljøstyringssystem i gjennomføringen. Det ble lagt vekt på at valgte leverandør hadde en etablert miljøpolicy med flere konkrete miljøtiltak. Det var også flere tiltak som generelt kunne forklares som tiltak rettet mot kjøretøy, drivstoff, transport, infrastruktur, flere tiltak mot ytre forurensning, interne rutiner og resirkulering som benyttes ved gjennomføringen av oppdraget. Klager hadde ikke miljøstyringssystem eller sertifisering, men tilbød elektrisk krokbil. Ifølge innklagede har klager fått uttelling for dette miljøtiltaket på lik linje som andre miljøtiltak. Dette kommer også fram i resultatrapporten hvor det står at klager har fått uttelling for «noen relevante og konkrete miljøtiltak», men valgte leverandør har fått begrunnelsen «flere relevante og konkrete miljøtiltak».

(25) Valgte leverandørs tilbud er i stor grad sladdet. Det er likevel mulig å se at tilbudet har hatt stort fokus på miljøpolicy som er en del av miljøstyringssystem. Dette var konkret etterspurt i beskrivelsen av miljøkriteriet i konkurransegrunnlaget. Det er derfor saklig at dette skal gi en noe større uttelling i evalueringen. Når det gjelder valgte leverandørs forpliktende arbeid mot å bli miljøsertifisert, vil dette kunne vektlegges som et av flere relevant og konkret miljøtiltak som leverandørene kunne tilby på lik linje med utslippsfrie kjøretøy.

(26) Samlet sett har valgte leverandør fått noe høyere poengsum enn klager. Innklagede har påpekt relevante forskjeller mellom tilbudene på dette punktet som begrunner ulik poenggivning. Hvilken poengforskjell dette gir vil være innenfor innklagedes skjønn. Evalueringen er dermed ikke basert på uriktige faktiske forutsetninger, vilkårlig, sterkt urimelig eller i strid med de grunnleggende prinsippene. Klagenemnda har etter dette kommet til at innklagedes tilbudsevaluering er lovlig. Konklusjon: Hallingdal Renovasjon IKS har ikke brutt anskaffelsesregelverket i tilbudsevalueringen.

For Klagenemnda for offentlige anskaffelser,

Hanne S. Torkelsen

────────────────────────────────────────────────────────────