KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2004/161: Kapitalkostnad og begrunnelsesplikt
Faktum
Nordfjord Havnevesen IKS kunngjorde 25. september 2003 en begrenset anbudskonkurranse for utbygging av et kaiområde på Trollebø, fordelt på to totalentrepriser: entreprise 1 (grunnarbeider) og entreprise 2 (byggearbeider). Leverandørene kunne inngi tilbud på én eller begge entrepriser. I henhold til referat fra anbudsbefaring ville innklagede benytte en internrente på 10 prosent ved sammenligning av tilbud der leveringstiden var lengre enn ved raskeste ferdigstillelse. A. Våge AS var kun prekvalifisert for entreprise 2 og innga tilbud på kr 15 052 835 med byggetid på 200 dager, mens Selmer Skanska AS tilbød kr 15 531 000 med byggetid på 135 dager. Etter tilbudsåpning ble det kommunisert til tilbyderne at klager hadde lavest pris på entreprise 2. Da innklagede etter evalueringen valgte Selmer Skanska, anmodet klager gjentatte ganger om innsyn i de utregningene som lå til grunn for at Selmer Skanskas tilbud ble vurdert som billigere. Slikt innsyn ble ikke gitt før klagenemnda uttrykkelig ba om redegjørelse. Kontrakt var inngått da saken ble behandlet.
KOFAs vurdering
1. Rettslig grunnlag og bundet regelverk. Rettsregelen er at oppdragsgiver, ved å angi i konkurransegrunnlaget at FOA 2001 del I og II gjelder, binder seg overfor tilbyderne til å gjennomføre konkurransen etter disse reglene. KOFA tolker dette slik at regelvalget ikke har avgjørende betydning for sakens utfall, siden kravene til etterprøvbarhet og begrunnelse er grunnleggende uansett hvilket delregime som anvendes. Den avgjørende faktiske omstendighet er at innklagede selv hadde lagt til grunn FOA 2001 del I og II. Delkonklusjon: FOA 2001 del I og II er bindende for konkurransen.
2. Beregning av kapitalkostnader. Rettsregelen er at oppdragsgiver kan ta hensyn til annonserte evalueringskriterier, herunder kapitalkostnader for forlenget leveringstid, forutsatt at beregningen er saklig og forsvarlig. KOFA tolker informasjonen fra anbudsbefaringen om 10 prosent internrente slik at det skal tas utgangspunkt i den kombinasjonen av tilbud som gir kortest leveringstid, og at andre kombinasjoner pålegges rentepåslag for den overskytende perioden. KOFA fastslår at fordi begge entreprisene utgjør ett sammenhengende anlegg, vil kapital investert i entreprise 1 heller ikke kunne gi avkastning dersom entreprise 2 ferdigstilles 96 dager senere. Innklagedes formel – der det ikke utførte arbeidet på entreprise 2 beregnes med en faktor på 0,5 basert på lineær utbetaling – anses «riktig» som sammenligningsgrunnlag. Delkonklusjon: Kapitalkostnadsberegningen var korrekt; intet brudd på dette punktet.
3. Begrunnelse og etterprøvbarhet. Rettsregelen fremgår av LOA 1999 § 5 om etterprøvbarhet og FOA 2001 §§ 10-3 (1) og 3-8 (4) om plikt til å begrunne valg av tilbud og gi innsyn i evalueringen. KOFA tolker disse bestemmelsene slik at plikten skjerpes når rangeringen endres etter at tilbudsåpning allerede har kommunisert en annen rangering til tilbyderne. De avgjørende faktiske forholdene er at klager gjentatte ganger ba om innsyn i utregningene uten å få dem, og at innklagede først redegjorde for beregningene etter uttrykkelig anmodning fra klagenemnda. KOFA bemerker at dette er «kritikkverdig», men konstaterer at forholdet ikke har påvirket tildeling av kontrakt. Delkonklusjon: Brudd på LOA 1999 § 5 og FOA 2001 §§ 10-3 (1) og 3-8 (4).
Konklusjon
KOFA konkluderte med at Nordfjord Havnevesen IKS ikke hadde brutt regelverket ved sin beregning av kapitalkostnader, ettersom det var saklig og forhåndsannonsert å se de to entreprisene i sammenheng. Innklagede hadde imidlertid brutt LOA 1999 § 5 og FOA 2001 §§ 10-3 (1) og 3-8 (4) ved ikke å gi klager innsyn i evalueringsutregningene innen rimelig tid etter anmodning.
Praktisk betydning
Avgjørelsen illustrerer to selvstendige problemstillinger. For det første bekrefter KOFA at kapitalkostnadsberegninger kan omfatte investert kapital på tvers av entrepriser i ett sammenhengende anlegg, forutsatt at metoden er kunngjort eller opplyst på anbudsbefaring. For det andre understreker avgjørelsen at begrunnelses- og innsynsplikten etter FOA 2001 skjerpes der oppdragsgiver kommuniserer en rangering ved tilbudsåpning og deretter endrer den etter evaluering. Manglende innsyn i evalueringsutregninger utgjør et selvstendig regelbrudd uavhengig av om kontraktstildelingen materielt sett var korrekt. Avgjørelsen er avsagt under FOA 2001, men de underliggende prinsippene om etterprøvbarhet videreføres i later regelverk.
Hele KOFA-avgj\u00f8relsen (klikk for \u00e5 skjule)
2004/161 Nordfjord Havnevesen IKS
Innklaget: Nordfjord Havnevesen IKS
Klager: A. Våge AS
Avgjørelse: Brudd på regelverket
Type sak: Rådgivende sak
(cid:1)(cid:2)(cid:3)(cid:4)(cid:5)(cid:6)(cid:5)(cid:7)(cid:6)(cid:8)(cid:3)(cid:9)(cid:9) (cid:10)(cid:11)(cid:12)(cid:9)(cid:11)(cid:10)(cid:10)(cid:5)(cid:6)(cid:13)(cid:2)(cid:14)(cid:4)(cid:5)(cid:9)(cid:3)(cid:6)(cid:15)(cid:16)(cid:3)(cid:10)(cid:10)(cid:5)(cid:2)(cid:15)(cid:5)(cid:12) Innklagede gjennomførte en begrenset anbudskonkurranse for 2 entrepriser i forbindelse med anlegg av en kai. Tilbud kunne inngis på én eller begge entrepriser. Kontrakt skulle tildeles tilbudet med lavest pris, men med 10% tillegg for kapitalkostnader der leveringstiden var lenger enn i det tilbudet som hadde raskest ferdigstillelse. Klager innga tilbud bare på entreprise 2. Klagenemnda fant at innklagedes beregning av kapitalkostnadene var riktig. Begrunnelsen for valg av tilbud var utilstrekkelig. Klagenemndas avgjørelse 26. september 2005 i sak 2004/161 Klager: A. Våge AS Innklaget: Nordfjord Havnevesen IKS Klagenemndas medlemmer: Morten Goller, Inger Marie Dons Jensen, Bjørg Ven Saken gjelder: Beregning av pris. Begrunnelse og etterprøvbarhet. Bakgrunn:
(1) Nordfjord Havnevesen IKS (heretter kalt innklagede) kunngjorde 25. september 2003 en begrenset anbudskonkurranse for utbygging av et kaiområde på Trollebø. Kunngjøringen omfattet to totalentreprisekontrakter: Totalentreprise nr 1 gjaldt grunnarbeider, dvs. utfylling og planering, mens totalentreprise nr 2 gjaldt byggearbeidene som skulle utføres etter at grunnarbeidene var gjennomført.
(2) I henhold til det opplyste ble A. Våge AS (heretter kalt klager) prekvalifisert til å gi tilbud på entreprise nr 2, byggearbeidene, men ikke på entreprise nr 1.
(3) Det var utarbeidet et felles konkurransegrunnlag for de to entreprisene. Av konkurransegrunnlagets punkt 1.2.3 fremgikk det blant annet at kontrakt ville bli tildelt leverandøren med lavest pristilbud, og at leverandørene kunne inngi tilbud på begge entreprisene.
(4) Den 18. november 2003 ble det avholdt anbudsbefaring. I referatet fra befaringen het det blant annet at ”anleggstid er en viktig faktor for Nordfjord Havnevesen. Ved sammenlikning av tilbud vil det bli brukt en internrente på 10 %.”
(5) Fristen for å inngi tilbud var den samme for begge entreprisene.
(6) På entreprise nr 1 var tilbudet fra Johs. J. Syltern AS vurdert som best. Dette tilbudet oppga en anleggstid på 128 dager fra oppstart.
(7) På entreprise 2 hadde klager innlevert et tilbud på kr 15.052.835 med byggetid på 200 dager. Klagers tilbud var inkludert prisstigning i byggetiden.
(8) Selmer Skanska AS leverte tilbud på entreprise 2 på kr 15.531.000 med byggetid på 135 dager. Prisstigning var angitt som fast beløp på kroner 265.000 eks mva.
(9) Den 18. desember 2003, etter tilbudsåpningen, sendte innklagede ut en oversikt over de innkomne tilbud med priser. Det var oppgitt at prisene ikke var korrigert. Av oversikten fremgikk det at klager hadde lavest pris på entreprise 2. Det samme fremgikk av en ny, justert oversikt som ble sendt ut dagen etter. Heller ikke i denne oversikten var det foretatt korrigeringer av prisene.
(10) Den 12. januar 2004 skrev innklagede følgende brev til leverandørene: ”Nordfjord Havnevesen IKS har gått igjennom tilbudene fra alle entreprenørene. Det er foretatt korreksjoner for åpenbare feil. Det er videre foretatt sammenligning anleggstid, timepriser og påslag. Forbehold og løsninger er vurdert. Vi har videre vurdert byggherrens kostnad med prisstigning og rente på byggelån i byggetiden. Kapitalkostnad er regnet inn med 10%, slik Nordfjord Havnevesen IKS informerte om i anbudskonferansen. Sammenstilling viser at flere entreprenører ligger svært likt. På bakgrunn av disse faktorene er det valgt å gå i kontraktsforhandlinger med Johs. A. Syltern på entreprise 01 og Skanska AS på entreprise 02.”
(11) Klager ba kort tid etter om en nærmere forklaring på hvordan Selmer Skanskas tilbud kunne bli vurdert som billigere enn tilbudet fra klager. I e-post av 14. januar 2004 ble det opplyst følgende fra innklagede: ”Havnevesenet har foretatt en slik beregning basert på de totale investeringene og byggetid for de ulike konstellasjoner av entreprenører. Det viser at kombinasjonen Johs J. Syltern på entreprise 01 Skanska på entreprise 02 samlet sett kommer ut ca NOK 100.000,- lavere enn neste kombinasjon som er Johs. J. Syltern / A. Våge.”
(12) På denne bakgrunn ba klager om innsyn i de beregninger innklagede hadde foretatt. Innklagede ga følgende svar i brev av 23. januar 2004: ”Vurdering av entreprise 01 og entreprise 02 er tatt helt uavhengig av hverandre. Entreprenørene har kun hatt tilgang til opplysninger som opplyst ved anbudsåpning. I tillegg er det oppgitt anleggstid for de enkelte kaientreprenører. Beregning av interntrente på 10% for Nordfjord Havnevesen IKS gjelder hele anlegget. Det er den totale investering som gir rentebelastning. Tapte inntekter og økt egen
administrasjon for Nordfjord Havnevesen kommer i tillegg. Nordfjord Havnevesen IKS har gjennom sin opplysning om 10% internrente ved sammenlikning av entrepriser nettopp lagt vekt på at kort samlet byggetid er svært viktig. Dersom en skulle ta en sammenligning basert på kostnad av kun kaientreprise ville en tenkt dagmulkt i den forlengede byggetid for de ulike entrepriser vært mer naturlig å legge til grunn. […] I den forlengede anleggstid vil derfor hele investeringen i entreprise 01 sammen med investert kapital på entreprise 02 ved tidspunkt for avslutning ved raskeste utbygger legges til grunn. I tillegg påløper rente på restbeløp til kaientreprenør i forlenget byggeperiode.”
(13) På oppfordring fra klagenemnda har innklagede forklart hvordan evalueringen ble foretatt. Innklagede har oversendt denne utregningen: Byggetid Totalkost Prisstigning Samlet pris Ferdig Kapitalkost srente v/ (2%) (4%) overtakelse Syltern/ 30.937.000 25.01.05 - 340.307 670.302 31.947.609 Skanska Syltern/ 30.459.035 01.05.05 705.226 77.031 812.241 32.053.533 A.Våge
(14) Kapitalkostnadsbeløpet (internrenten) er skjematisk fremstilt på denne måten: Rest utf. Investert Kapitalkost Samlet pris Ferdig 25.01.05 25.01.05 10% Syltern/ 30.937.000 25.01.05 - 30.937.000 Skanska Syltern/ 30.459.035 01.05.05 4.500.000 29.959.035 705.226 A.Våge
(15) Utregningen er nærmere forklart ved følgende formel: ”KK = 0,5 x 4.500.000 x 0,1 x 3/12 + 25.959.035 x 0,1 x 3/12”
(16) Ifølge innklagede opplyste klager per telefon 23. februar 2004 at klager hadde fått to andre entreprisekontrakter, og at diskusjonen om kontrakten på Trollebø dermed var avsluttet.
(17) Kontrakt er inngått i saken. Klager har i det vesentlige anført:
(18) Innklagede har ikke anledning til å koble sammen de to entreprisene ved beregning av internrente, iallfall ikke så lenge dette ikke er tilkjennegitt på forhånd. Ved en evaluering av entreprise nr 2 isolert er klagers tilbud billigst. Klager skulle dermed fått denne kontrakten.
(19) På tross av gjentatte anmodninger har klager ikke fått se utregninger som viser at tilbudet fra Selmer Skanska er billigere enn klagers tilbud.
(20) Klager er ikke gitt informasjon om hvordan prisevalueringen er foretatt.
(21) Innklagedes gjengivelse av hva som ble uttalt i telefonsamtale den 23. februar 2004, bestrides. Innklagede har i det vesentlige anført:
(22) Klagers tilbud ble vurdert å være ca 100.000 kroner dyrere enn tilbudet fra Selmer Skanska.
(23) Årsaken til at begge entreprisene vurderes samlet mht internrente, er at flere tilbydere har gitt pris på begge entrepriser. Byggherren må derfor vurdere hele utførelsen som ett anlegg for å få prisene sammenlignbare.
(24) Før styret og rådet hos innklagede behandlet saken, opplyste klager i telefonsamtale den 23. februar 2004 at firmaet hadde fått 2 andre kaioppdrag, og at saken om valg av entreprisen på Trollebø ikke ville bli forfulgt. Den usikkerhet som lå i vurdering av valg av entreprenør, var derfor avklart fra innklagedes side, og klager var ikke aktuell leverandør for arbeidene. Klagers firma er lite og ble ikke vurdert til å ha kapasitet til to store kaientrepriser samtidig. Klagenemndas vurdering:
(25) Klager har deltatt i konkurransen og har saklig klageinteresse. Klagen er rettidig. Innklagede har i konkurransegrunnlaget lagt til grunn at forskrift om offentlige anskaffelser del I og II kommer til anvendelse, og innklagede har dermed bundet seg overfor tilbyderne til å gjennomføre konkurransen etter disse reglene. Det har ikke betydning for resultatet i saken at konkurransen følger forskrift om offentlige anskaffelser del I og II, i stedet for del I og III eller forsyningsforskriftens regler.
(26) Uansett hva som ble sagt i telefonsamtalen den 23. februar 2004, har dette ikke betydning for klagers rettsstilling. Telefonsamtalen var foranlediget av innklagedes beslutning om å tildele kontrakten til Selmer Skanska. Innklagede hadde på dette tidspunkt avslått klagers anmodning om omgjøring av beslutningen. Klagers uttalelser i telefonsamtalen har dermed ikke hatt betydning for evalueringen innklagede foretok.
(27) Saken dreier seg om beregning av kapitalkostnader. I henhold til rapporten fra anbudsbefaringen var det opplyst at innklagede ville beregne 10% kapitalkostnad for forlenget leveringstid. Klagenemnda forstår det slik at det skal tas utgangspunkt i den kombinasjonen av tilbud som gir kortest leveringstid. Andre tilbud skal gis påslag med 10% årlig rente for den perioden prosjektet overskrider korteste leveringstid.
(28) Konkurransen består av to deler, entreprise 1 og 2. Total leveringstid blir et produkt av ferdigstillelse av begge entreprisene. Beregning av kapitalkostnader må derfor skje i forhold til begge entreprisene.
(29) I dette tilfellet er henholdsvis klagers og Selmer Skanskas tilbud på entreprise 2 kombinert med tilbudet fra Johs. J. Sylterns tilbud på entreprise 1. Forskjellen i
leveringstid beror derfor utelukkende på forskjellen på klagers tilbud og Selmer Skanskas tilbud.
(30) Dersom innklagede hadde valgt klagers tilbud på entreprise 2 i stedet for Selmer Skanskas tilbud, ville det medført ferdigstillelse 1. mai 2005 i stedet for 25. januar 2005. Dette er en forskjell på 96 rentedager.
(31) Klagenemnda finner innklagedes utregning av kapitalkostnadene vanskelig tilgjengelig, men det fremgår at kapitalkostnadene for klagers tilbud er regnet ut med bakgrunn i den samlede tilbudsprisen fra Johs. J. Syltern og klager.
(32) Innklagede har beregnet kapitalkostnad med utgangspunkt i summen av entreprise 1 og entreprise 2. Dette skyldes at det totale beløp som er investert i anlegget pr 25. januar 2005, ikke kan tas i bruk og gi avkastning fra denne dato hvis klagers tilbud med ferdigstillelse 1. mai aksepteres. Motsatt vil hele anlegget kunne tas i bruk 25. januar 2005 hvis Selmer Skanskas tilbud på entreprise 2 velges. Det som er nedlagt av kapital i entreprise 1, vil også måtte telle med ved beregningen når man skal sammenligne byggherrens kapitalkostnader ved en ca 3 måneders senere ferdigstillelse av anlegget. Utgangspunktet ved sammenligningen mellom klager og Skanska blir det samme, i og med at de begge skal bygge videre på entreprise 1 som er ferdigstilt av Johs. J. Syltern.
(33) Internrenteberegningen er foretatt slik at alt som var forutsatt investert på entreprisene pr. 25.01.2005, er medtatt i grunnlaget, mens det ikke utførte på entreprise nr. 2, anslått til kr. 4.500.000, er beregnet med en faktor på 0,5 ut fra forutsetningen om en lineær utbetaling frem mot ferdigstillelsen den 01.05.2005. Dette synes også å være en riktig betraktning for sammenligningen.
(34) Etter anbudsåpning ble tilbyderne meddelt at klager hadde det rimeligste tilbudet på entreprise 2. Når prisene så blir korrigert, slik at klager likevel ikke får kontrakten, har klager krav på innsyn i de utregningene innklagede har foretatt, jf kravet til etterprøvbarhet i lovens § 5 og kravet til begrunnelse i forskriftens §§ 10-3 (1) og 3-8
(4) . Klagenemnda finner det kritikkverdig at klager fikk innsyn i tilbudsevalueringen først etter at klagenemnda uttrykkelig ba om å få prisberegningen forklart. Dette har imidlertid ikke hatt betydning for tildeling av kontrakt. Konklusjon: Nordfjord Havnevesen IKS har ikke brutt regelverket for offentlige anskaffelser ved sin sammenligning av tilbudene. Nordfjord Havnevesen IKS har brutt lov om offentlige anskaffelser § 5 og forskrift om offentlige anskaffelser §§ 10-3 (1) og 3-8 (4) ved at klager ikke ble gitt innsyn i utregningene. For klagenemnda, 26. september 2005 Inger Marie Dons Jensen
Refererte rettskilder
- LOA 1999 § 5 — Grunnleggende krav til etterprøvbarhet i offentlige anskaffelser; brudd konstatert
- FOA 2001 § 10-3 — Krav til begrunnelse for valg av tilbud; brudd konstatert
- FOA 2001 § 3-8 — Krav til innsyn og begrunnelse overfor forbigåtte tilbydere; brudd konstatert