KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2004/3: Feil prisberegning ved syketransportanbud
Faktum
Fylkestrygdekontoret i Buskerud kunngjorde 7. oktober 2003 en åpen anbudskonkurranse for syketransport i og ut av Buskerud fylke. Fylket var delt inn i tolv områder, og pris var eneste tildelingskriterium. Leveringsfrist var 5. desember 2003. To leverandører ble funnet kvalifisert for det aktuelle området: klager Hallingdal Turbilsentral og konkurrenten Hallingdal Taxi & Persontransport. Konkurransegrunnlaget presiserte at priser skulle oppgis uten merverdiavgift, men Hallingdal Taxi inkluderte en merknad om at eventuell moms fra 1. mars 2004 var inkludert. Evalueringen ble utført av en ansatt ved Øvre Eiker trygdekontor som var oppgitt som referanse i Hallingdal Taxis tilbud. Innklagede la til grunn at gjennomsnittlig ventetid per tur ut av området var 1,5 time, men beregnet likevel Hallingdal Taxis ventetidskostnader til null – til tross for at Hallingdal Taxi kun tilbød gratis ventetid inntil 1,5 time. Hallingdal Taxi ble tildelt kontrakten, og klager brakte saken inn for KOFA.
KOFAs vurdering
1. Merverdiavgift og sammenlignbarhet av tilbud (FOA 2001 § 8-10 (1) bokstav d). Rettsregelen er at tilbud kan tas i betraktning selv om de avviker fra konkurransegrunnlagets krav, forutsatt at dette ikke skaper uklarhet ved sammenligningen. KOFA tolker bestemmelsen slik at en tilbyders valg om å inkludere merverdiavgift, stikk i strid med konkurransegrunnlagets instruks, utgjør en alternativ prisoppgivelse som kan aksepteres. Avgjørende faktum er at Hallingdal Taxi eksplisitt opplyste at eventuell moms var inkludert, og at dette ikke fremsto som uklart ved sammenligningen. Delkonklusjon: Innklagede kunne ta Hallingdal Taxis tilbud i betraktning.
2. Faktiske forutsetninger ved prisberegningen generelt (FOA 2001 § 10-2 (1)). Rettsregelen er at oppdragsgiveren skal beregne priser på et saklig og forsvarlig faktisk grunnlag. KOFA slår fast at de forutsetningene innklagede la til grunn – om antall turer per måned, gjennomsnittlig turlengde og gjennomsnittlig ventetid – ikke gir grunnlag for kritikk som sådan. Avgjørende faktum er at tallene fremsto som basert på tidligere erfaring med kjøringen i Hallingdal. Delkonklusjon: De generelle beregningsforutsetningene var saklig begrunnet og aksepteres.
3. Konkret feil i ventetidsberegning for turer ut av området (FOA 2001 § 10-2 (1)). Rettsregelen er at oppdragsgiveren ikke kan legge til grunn et faktisk grunnlag som er internt selvmotsigende. KOFA tolker § 10-2 (1) slik at det vil være i strid med bestemmelsen å bygge sammenligningen på en forutsetning som utelukker at tilbudets prisstruktur i det hele tatt utløses. Avgjørende faktum er at innklagede på den ene siden la til grunn «1,5 times ventetid i snitt» for turer ut av området, men på den andre siden beregnet ventetidskostnaden for Hallingdal Taxi til null – selv om Hallingdal Taxi kun tilbød gratis ventetid inntil nettopp 1,5 time. Dette er «i praksis uforenlig» med å anta at ventetiden aldri overstiger 1,5 time. Delkonklusjon: Innklagede brøt § 10-2 (1) ved å legge til grunn feil faktum ved prisberegningen av ventetid ut av området. KOFA hadde imidlertid ikke forutsetninger for å fastslå hvilket beløp som korrekt skulle vært tillagt Hallingdal Taxis tilbud, og kunne derfor ikke avgjøre om feilen hadde vært avgjørende for kontraktstildelingen.
4. Inhabilitet. KOFA legger til grunn at rent profesjonelt kjennskap – herunder at man er oppgitt som referanse for en tilbyders tidligere oppdrag – ikke gir grunnlag for inhabilitet. Delkonklusjon: Habilitetsreglene var ikke brutt.
Konklusjon
KOFA konkluderte med at Fylkestrygdekontoret i Buskerud hadde brutt forskrift om offentlige anskaffelser § 10-2 (FOA 2001) ved å legge til grunn et faktisk feil grunnlag for beregning av ventetidspris på turer ut av området. Klagers øvrige anførsler, herunder inhabilitetspåstanden, ble ikke tatt til følge.
Praktisk betydning
Avgjørelsen illustrerer at oppdragsgivere som selv fastsetter beregningsforutsetninger for prissammenligning – slik som gjennomsnittlig antall turer, kjørelengde og ventetid – er bundet av disse forutsetningene på en konsistent måte. Det er ikke tillatt å anvende et sett forutsetninger på én tilbyders tilbud og et annet, motstridende sett på en konkurrents tilbud. Videre bekrefter avgjørelsen at det å være oppgitt som referanseperson for en tilbyders tidligere leveranser ikke i seg selv etablerer inhabilitet – det kreves nærere personlig eller interessemessig tilknytning. Saken er avsagt under FOA 2001 og gjelder en anskaffelse som følger del II av den forskriften.
Hele KOFA-avgjørelsen (klikk for å skjule)
2004/3 Fylkestrygdekontoret i Buskerud
Innklaget: Fylkestrygdekontoret i Buskerud
Klager: Hallingdal Turbilsentral
Avgjørelse: Brudd på regelverket
Type sak: Rådgivende sak
Klagenemnda for offentlige anskaffelser Innklagede gjennomførte en anbudskonkurranse for syketransport. Tilbudet med lavest pris skulle velges. Klagenemnda fant at prisen var beregnet galt, men hadde ikke forutsetninger for å si om dette hadde hatt betydning for tildeling av kontrakt. Klagenemndas avgjørelse 22. november 2004 i sak 2004/3 Klager: Hallingdal Turbilsentral Innklaget: Fylkestrygdekontoret i Buskerud Klagenemndas medlemmer: Kai Krüger, Siri Teigum, Andreas Wahl Saken gjelder: Beregning av pris. Habilitet.
Bakgrunn
(1)Fylkestrygdekontoret i Buskerud (heretter kalt innklagede) kunngjorde 7. oktober 2003 en åpen anbudskonkurranse for syketransport i og ut av Buskerud fylke. Kontrakten skulle ha en varighet på ett år, med opsjon på ett års forlengelse.
(2)I henhold til konkurransegrunnlaget hadde innklagede delt inn fylket i tolv områder. Leverandørene kunne inngi tilbud på transport for ett eller flere av områdene. For hvert område kunne det gis tilbud for transport innen området, transport ut av området og et felles tilbud for transport både innenfor området og ut av området. Pris var oppgitt som eneste tildelingskriterium.
(3)Som svar på spørsmål innklagede hadde mottatt, ble det 14. november 2003 sendt ut et brev med avklaringer. I brevet het det blant annet: ” Transporttjenester er fritatt for merverdiavgift. Pris oppgis derfor uten tillegg av merverdiavgift.”
(4)I statsbudsjettet for 2004 var det foreslått å innføre merverdiavgift for persontransport. I Stortingets avgifts- og tollvedtak av 9. desember 2004 ble en merverdisats på seks prosent på persontransport vedtatt innført fra 1. mars 2004, jf vedtakets § 3 annet ledd.
(5)Leveringsfrist var 5. desember. Tre leverandører innga tilbud på kjøring innen og inn/ut av området. To av dem ble funnet kvalifisert. Disse var Hallingdal Turbilsentral (heretter kalt klager) og Hallingdal Taxi & Persontransport (heretter kalt Hallingdal Taxi).
(6)Klagers kilometerpris var kr 12,40, mens prisen for ventetid var kr 3,83 per minutt. Det var ikke tillegg for rullestoltransport.
(7)Hallingdal Taxi hadde tilbudt en kilometerpris på kr 12,50. Ventetid inntil halvannen time var gratis, mens det måtte betales kr 280 per time ut over dette. For rullestoltransport var det et tillegg på kr 110 per tur. Hallingdal Taxi skrev videre at ” eventuell moms fra 01.03.04 er inkludert” .
(8)Evalueringen av pris ble foretatt av en av de ansatte ved Øvre Eiker trygdekontor. I tilbudet til Hallingdal Taxi var vedkommende oppgitt som referanse når det gjaldt den kjøringen selskapet hadde foretatt for trygdeetaten.
(9)Innklagede skrev følgende om utregningen: ”Ut i fra tidligere erfaring med syketransport i Hallingdal ser vi at det i snitt er ca 900 turer pr måned. Av disse går ca 200 ut av området. Vi regner ca 20 km i snitt på lokalturer. Det er turer til spesialister og Hallingdal sjukestugu som trekker dette snittet opp. På disse turene er det også en høyere ventetid, siden det da lønner seg for trygden at transportøren står og venter. I beregningen bruker vi 30 min ventetid i snitt på lokalturer. På turer ut av området regner vi i snitt 140 km pr tur. På disse turene regner vi ca 1,5 time i snitt på ventetid. Det fremkommer ingen opplysninger i anbudssvaret på evnt tillegg. Vi forventer derfor at det ikke beregnes tillegg utover mottatte priser. Det var ikke mva på transport da anbudsgrunnlaget ble utsendt. Det fremkommer ingen opplysninger om mva i anbudet fra Hallingdal Turbilsentral. Vi viser til fylkestrygdekontorets svar på Taxiforbundets spørsmål vedr mva som er utsendt til samtlige anbydere. Siden ikke annet er nevnt i anbudssvaret, forutsettes det derfor at prisen er uten mva og skal legges til prisen dersom denne blir vedtatt. I anbudet fra Hallingdal Taxi og Persontransport AS er det presisert at evnt mva er inkludert i prisen dersom de får anbudskontrakt for både internturer og ut og inn av området.”
(10)Prisen på klagers tilbud ble regnet ut slik: ” Pris internkjøring: Kjøring: 14.000 km * 12,40 173.000,00
Ventetid: 21.000 min * 3,83 80.430,00 Sum internkjøring: 254.030,00 Pris turer ut av området: Kjøring: 28.000 km * 12,50 347.000,00 Ventetid: 18.000 min * 3,38 68.940,00 Sum ut av området: 416.140,00 Sum: 670.170,00 Dersom mva blir vedtatt: 40.210,20 Sum med mva: 710.380,00”
(11)Hallingdal Taxis tilbud ble vurdert slik: ” Pris internkjøring: Kjøring: 14.000 km * 12,50 175.000,00 Ventetid: 21.000 min * 0 0,00 Sum internkjøring: 175.000,00 Pris turer ut av området: Kjøring: 28.000 km * 12,50 350.000,00 Ventetid: 18.000 min * 0 0,00 Sum turer ut av området: 350.000,00 Sum: 525.000,00
Dersom Hallingdal persontransport får all kjøring er mva inkludert i prisen.”
(12)I brev av 18. desember 2004 meddelte innklagede at Hallingdal Taxi & Persontransport var tildelt kontrakt for kjøring innen Hallingdal og ut/inn av området.
Anførsler
Klagers anførsler
(13)Klager anfører at innklagede har beregnet prisen feil. Klager hadde det rimeligste tilbudet og skulle derfor vært valgt.
(14)Vedkommende som foretok tilbudssammenligningen er inhabil, da han er kontaktperson og nær bekjent av driftsleder hos Hallingdal Taxi.
(15)Klagenemnda gjengir ikke klagers øvrige anførsler, da disse åpenbart ikke kan føre frem.
Innklagedes anførsler
(16)Innklagede anfører at prisen er beregnet riktig. I sammenligningen er det lagt til grunn at ventetiden normalt ikke overstiger 1,5 time per tur. Hallingdal Taxi tar ikke betalt for venting under 1,5 time.
(17)Han som bistod innklagede med tilbudssammenligningen er ikke nær bekjent av noen hos Hallingdal Taxi. Han er oppgitt som referanse i forhold til kjøring firmaet har gjort for trygdeetaten, men dette kan ikke medføre inhabilitet.
Klagenemndas vurdering
(18)Klager har deltatt i konkurransen og har saklig klageinteresse, jf forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Etter sin verdi følger anskaffelsen del II i forskrift om offentlige anskaffelser, jf §§ 2-2 og 2-3.
(19)Klagenemnda behandler først innklagedes evaluering av prisen, som fremkommer ved en utregning av pris for kjøring, pris for venting og eventuelle tillegg.
(20)Første spørsmål er om innklagede kunne ta i betraktning at Hallingdal Taxi hadde inkludert merverdiavgift i sitt tilbud.
(21)Formuleringen i konkurransegrunnlaget opplyser leverandørene om at pris skal oppgis uten merverdiavgift. Når Hallingdal Taxi likevel inkluderte merverdiavgift i sitt tilbud, var dette en alternativ måte å oppgi pris på. Klagenemnda finner at innklagede kunne ta Hallingdal Taxis tilbud i betraktning, så lenge det ikke har ført til uklarhet ved sammenligning av tilbudene, jf forskriftens § 8-10 (1) bokstav d).
(22)Spørsmålet er videre om innklagede la riktig faktum til grunn ved beregningen av pris.
(23)I prisutregningen er det stilt opp faktiske forutsetninger om antall turer per måned, turenes gjennomsnittslengde og gjennomsnittlig ventetid. Klagenemnda har ikke grunnlag for å mene noe annet enn at disse forutsetningene bygget på en saklig og forsvarlig vurdering om forventet kjøring.
(24)Når det er stilt opp som forutsetning at det gjennomsnittlig er 1,5 times ventetid per tur ut av området, finner klagenemnda imidlertid at beregningen av Hallingdal Taxis pris for dette har vært feil. Hallingdal Taxi tok kr 280 per times venting ut over 1,5 time. Når innklagede har sagt at gjennomsnittlig ventetid er 1,5 time, er dette i praksis uforenlig med å legge til grunn at ventetiden aldri overstiger 1,5 time. Innklagede har dermed brutt forskriftens § 10-2 (1) ved å legge til grunn feil faktum ved beregningen av pris for ventetid på turer ut av området. Hvor mye som skulle vært lagt til Hallingdal Taxis tilbud på dette punkt, har imidlertid ikke klagenemnda forutsetninger for å fastslå.
(25)For internkjøring er det satt som forutsetning at gjennomsnittlig ventetid er 30 minutter. Også ved denne utregningen har innklagede lagt til grunn at ventetiden aldri vil overstige 1,5 time, ettersom det er beregnet kr 0 for dette. Klagenemnda har ikke grunnlag for å overprøve innklagedes vurdering på dette punkt.
(26)Klagenemnda registrer videre at det ikke har gitt noen uttelling i evalueringen at klager ikke tar ekstra betalt for rullestolkjøring, mens Hallingdal Taxi krever et påslag på kr 110 per tur. Innklagede forklart at det er en ” svært liten” prosentandel av turene som foregår med rullestol-bil. Selv om antallet turer per måned, omtrent 900, tyder på at forskjell i pris på turer i rullestol-bil vil gi et visst utslag i total pris, har
klagenemnda ikke grunnlag for å underkjenne innklagedes prisvurdering av dette forholdet.
(27)Når det gjelder spørsmålet om inhabilitet, legger klagenemnda til grunn innklagedes anførsel om at vedkommende bare har kjennskap til de ansatte hos Hallingdal Taxi gjennom profesjonelt samarbeid, og at kjennskapen til klagers ansatte er minst like god. Rent profesjonelt kjennskap gir ikke grunnlag for inhabilitet. At innklagedes representant er oppgitt som referanseperson for kjøring for trygdeetaten i Hallingdal Taxis tilbud, gjør ham heller ikke inhabil til å vurdere tilbudet. Klagenemnda kommer derfor til at innklagede ikke har brutt habilitetsreglene.
Konklusjon
Fylkestrygdekontoret i Buskerud har brutt forskrift om offentlige anskaffelser § 10-2, da leverandørenes priser for ventetid er beregnet feil. For klagenemnda, 22. november 2004 Andreas Wahl
Refererte rettskilder
- FOA 2001 § 2-2 — Terskelverdi – grunnlag for at anskaffelsen følger del II av forskriften
- FOA 2001 § 2-3 — Beregning av anskaffelsens verdi
- FOA 2001 § 8-10 — Avvisning av tilbud – alternativ prisoppgivelse (inkl. mva) medførte ikke avvisningsplikt
- FOA 2001 § 10-2 — Evaluering av tilbud – krav til korrekt faktisk grunnlag ved prisberegning; brudd fastslått
- FOA 2001 § 6 — Klagenemndforskriften – saklig klageinteresse