KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2004/307: Motstridende prosedyreform og begrunnelsesplikt
Faktum
Oslo kommune v/ Bydel Sagene kunngjorde 11. oktober 2004 en konkurranse om kjøkken- og kantinetjenester. Kunngjøringen opplyste at prosedyreformen var åpen anbudskonkurranse. Konkurransegrunnlaget beskrev prosedyren som «åpen konkurranse», men inneholdt samtidig et eget punkt 5.5 med regler om forhandlinger, herunder adgang til å forhandle om alle sider ved tilbudene. Forhandlinger ble ikke gjennomført. Tildelingen falt på Medirest, og leverandørene ble 15. november 2004 varslet om dette per e-post. Meddelelsen listet tildelingskriteriene og opplyste at valgte leverandør hadde levert «det mest økonomisk fordelaktige tilbudet», uten ytterligere konkret begrunnelse. Innklagede erkjente i etterkant at inntaket av forhandlingsbestemmelsen i konkurransegrunnlaget var en feil. Anskaffelsesprotokollen inneholdt et vedlegg med en mer utfyllende vurdering av tilbudene opp mot de annonserte tildelingskriteriene.
KOFAs vurdering
1. Misvisende opplysninger om prosedyreform. Rettsregel: Lov om offentlige anskaffelser (LOA 1999) § 5 stiller krav til forutberegnelighet i anskaffelsesprosesser. KOFAs tolkning: Motstridende opplysninger i kunngjøring og konkurransegrunnlag om hvilken prosedyre som skal følges, skaper en uklarhet som undergraver leverandørenes mulighet til å innrette tilbudene korrekt. Det avgjørende faktiske forhold var at kunngjøringen konsekvent betegnet konkurransen som åpen anbudskonkurranse, mens konkurransegrunnlaget – særlig punkt 5.5 – inneholdt detaljerte regler om forhandlingsadgang, noe som er uforenlig med anbud. Klagenemnda fremhevet at denne uklarheten «kan ha medført at tilbudene har blitt annerledes enn de ville ha blitt dersom det hadde blitt gjennomført forhandlinger». Delkonklusjon: Brudd på forutberegnelighetskravet i LOA 1999 § 5, jf. sak 2004/211.
2. Manglende protokollføring. Rettsregel: Forskrift om offentlige anskaffelser (FOA 2001) § 15-1 (2) litra c krever at anskaffelsesprotokollen inneholder «begrunnelse for valg av tilbud med angivelse av tilbudets verdi og relative fordeler og egenskaper i forhold til de øvrige tilbudene». KOFAs tolkning: Protokollkravet kan oppfylles gjennom vedlegg til protokollen, dersom dette vedlegget tilfredsstiller innholdskravene i bestemmelsen, jf. sak 2004/124. Avgjørende faktum var at vedlegget til protokollen ga en samlet prissammenligning og en vurdering av alle fire tilbydere opp mot samtlige tildelingskriterier – pris, kvalitet, servicegrad og leveringssikkerhet. Delkonklusjon: Intet brudd på FOA 2001 § 15-1.
3. Manglende begrunnelse i tildelingsmeddelelse. Rettsregel: FOA 2001 § 17-3 (2) pålegger oppdragsgiver å gi skriftlig begrunnelse for valg av tilbud ved meddelelse om tildeling. Formålet er å sette leverandørene i stand til å vurdere om det er grunnlag for klage. KOFAs tolkning: En ren opplistning av tildelingskriteriene kombinert med konstateringen av at «valgte leverandør leverte det mest økonomisk fordelaktige tilbudet», utgjør ikke en begrunnelse i forskriftens forstand, jf. sak 2003/3. Avgjørende faktum var at e-posten av 15. november 2004 ikke inneholdt noen individuell redegjørelse for klagers tilbud eller en sammenlignende vurdering. Delkonklusjon: Brudd på FOA 2001 § 17-3 (2). Klagenemnda bemerket likevel at bruddet ikke antas å ha hatt konkurransemessig betydning, ettersom anskaffelsesprotokollen med vedlegg ga en fullgod begrunnelse.
Konklusjon
Klagenemnda fastslo brudd på to punkter: (1) motstridende prosedyreangivelser i kunngjøring og konkurransegrunnlag utgjorde et brudd på forutberegnelighetskravet i LOA 1999 § 5, og (2) tildelingsmeddelelsen tilfredsstilte ikke begrunnelsesplikten i FOA 2001 § 17-3 (2). Protokollføringskravet i FOA 2001 § 15-1 ble derimot ansett oppfylt gjennom vedlegg til protokollen. Klagenemnda avsto fra å uttale seg om erstatningsspørsmålet.
Praktisk betydning
Avgjørelsen presiserer at kunngjøring og konkurransegrunnlag må være konsistente med hensyn til prosedyreform. Motstridende signaler – eksempelvis der kunngjøringen angir åpen anbudskonkurranse mens konkurransegrunnlaget åpner for forhandlinger – er ikke et rent formkrav, men et brudd på det materielle forutberegnelighetskravet som kan påvirke leverandørenes tilbudsutforming. Videre bekrefter saken at begrunnelsesplikten ved tildelingsmeddelelse er en selvstendig plikt som ikke kan oppfylles ved å vise til at vinneren samlet sett scoret best; begrunnelsen må gi mottakeren et reelt grunnlag for å vurdere klage. Saken illustrerer også at protokollkravet kan oppfylles gjennom et vedlegg, så lenge vedlegget inneholder alle lovpålagte elementer.
Hele KOFA-avgjørelsen (klikk for å skjule)
2004/307 Oslo kommune
Innklaget: Oslo kommune
Klager: Matpartner AS
Avgjørelse: Brudd på regelverket
Type sak: Rådgivende sak
(cid:1)(cid:2)(cid:3)(cid:4)(cid:5)(cid:6)(cid:5)(cid:7)(cid:6)(cid:8)(cid:3)(cid:9)(cid:9) (cid:10)(cid:11)(cid:12)(cid:9)(cid:11)(cid:10)(cid:10)(cid:5)(cid:6)(cid:13)(cid:2)(cid:14)(cid:4)(cid:5)(cid:9)(cid:3)(cid:6)(cid:15)(cid:16)(cid:3)(cid:10)(cid:10)(cid:5)(cid:2)(cid:15)(cid:5)(cid:12) Innklagede gjennomførte en konkurranse for anskaffelse av kjøkken- og kantinetjenester. I kunngjøringen hadde innklagede angitt at konkurranseformen skulle være åpen anbudskonkurranse, mens konkurransegrunnlaget opplyste at det skulle gjennomføres forhandlinger. Klagenemnda kom til at uklarheten som her var skapt, var i strid med kravet til forutberegnelighet i lov om offentlige anskaffelser § 5. Videre fant klagenemnda at innklagede hadde brutt forskrift om offentlige anskaffelser § 17-3 ved at det ikke var gitt begrunnelse ved meddelelse om valg av tilbud. Klagenemnda fant at det ikke forelå brudd på protokollføringsplikten i forskriften § 15-1. Klagenemndas avgjørelse 7. november 2005 i sak 2004/307 Klager: Matpartner AS Innklaget: Oslo kommune v/ Bydel Sagene Klagenemndas medlemmer: Inger Marie Dons Jensen, Kai Krüger, Bjørg Ven. Saken gjelder: Misvisende opplysninger om prosedyreform. Protokollføring. Manglende begrunnelse.
Bakgrunn
(1)Oslo kommune v/ Bydel Sagene (heretter kalt innklagede) kunngjorde den 11. oktober 2004 en konkurranse for anskaffelse av kjøkken- og kantinetjenester. Både i overskriften og i kunngjøringens punkt IV 1 var det angitt at prosedyren var åpen anbudskonkurranse.
(2)På forsiden av konkurransegrunnlaget og i dokumentets punkt 2.2 var det angitt at prosedyren skulle være ”åpen konkurranse”. Videre het det under punkt 5.5 ”Forhandlinger”: ”Oppdragsgiver velger hvilke leverandører som skal inviteres til forhandlinger blant de som tilfredsstiller kravene for deltakelse i konkurransen og som har en reell mulighet til å få tildelt kontrakten, jf pkt 2.2. Det er adgang til å forhandle om endringer eller suppleringer av alle sider ved tilbudene, så som forretningsmessige vilkår, tilbudets faglige innhold, forventet resultatoppnåelse og andre spesifikasjoner.”
(3)Det ble ikke gjennomført forhandlinger.
(4)Det ble ført anskaffelsesprotokoll for anskaffelsen. Som begrunnelse for valg av leverandør stod det i protokollen: ”Det valgte tilbudet er det mest økonomisk fordelaktige tilbud og har laveste pris i konkurransen”
(5)I et vedlegg til anskaffelsesprotokollen var det tatt inn en oversikt over prisene som hver enkelt leverandør hadde oppgitt i tilbudet. Videre fulgte en vurdering av de ulike tilbudene: ”Vurdering: Pris: Medirest er den tilbyderen som har den laveste prisen. Kvalitet: En gjennomgang av tilbudene tilsier at de fire tilbydere har tilfredstillende kvalitet på sine tjenester. Det er vanskelig å rangere tilbudene da de vurderes å være like gode. Servicegrad: Tilbyderne har lagt vekt på pasienten i sentrum og viktigheten av frisk og god mat av høy kvalitet til avtalte tidspunkter for måltider. Tilbudene vurderes som like gode. Leveringssikkerhet: Tilbyderne har referanser på at de har ytt tilfredstillende leveranser for andre oppdragsgivere.
(6)Leverandørene ble 15. november 2004 meddelt at innklagede ville inngå kontrakt med Medirest. I e-posten var tildelingskriteriene opplistet, og innklagede opplyste at ”Valgte leverandør leverte det mest økonomisk fordelaktige tilbudet”.
(7)Den 29. november 2004 mottok innklagede e-post fra klager hvor innklagede ble gjort oppmerksom på at konkurransegrunnlagets pkt. 5.5 inneholdt en regel om forhandlinger. Klager ba også om en individuell vurdering av deres tilbud og en begrunnelse for hvorfor firmaet ikke ble innkalt til forhandlinger.
(8)Innklagede erkjente i e-post av 30. november 2004 at det var en feil at pkt. 5.5 – punktet om forhandlinger – var inntatt i konkurransegrunnlaget.
(9)Klage til klagenemnda ble fremsatt 14. desember 2004.
Anførsler
Klager har i det vesentlige anført
(10)Klager anfører at innklagede har brutt regelverket for offentlige anskaffelser.
(11)Innklagede har ikke opptrådt i tråd med forskrift om offentlige anskaffelser § 12-4 i det kommunen ikke har gjort rettelser for å unngå mistolkinger av konkurransegrunnlaget mht. prosedyreform.
(12)Innklagede har ikke ført anskaffelsesprotokoll i samsvar med forskriften § 15-1.
(13)Innklagede har gitt mangelfull begrunnelse for valg av leverandør, jf. forskriften § 17-3.
(14)Innklagede er erstatningspliktig.
Innklagede har i det vesentlige anført
(15)Innklagede bestrider å ha brutt regelverket for offentlige anskaffelser.
(16)En rettelse, supplering eller endring i hht. forskriften § 12-4 betinger positiv kunnskap om eventuelle feil. Slik kunnskap hadde ikke innklagede før klager gjorde oppmerksom på dette i e-post av 29. november 2004, dvs. etter utløp av tilbudsfristen 8. november 2004. Når klager ikke har benyttet muligheten til å ta kontakt med innklagede for å få avklart prosedyreformen for konkurransen, må klager selv bære risikoen for sin tolkning.
(17)Innklagede har ført anskaffelsesprotokoll i tråd med forskriftens § 15-1. Protokollen inneholder alle de opplysninger § 15-1 (1) og (2) litra a og litra b pkt. 1-4 krever. Kravene til innhold i § 15-1 (2) litra c er delvis oppfylt. At begrunnelsen for valg av tilbud er noe tynn, har imidlertid ingen betydning for konkurransens utfall.
(18)Det erkjennes at begrunnelsen i e-post av 15. november 2004 er mangelfull. Dette har imidlertid ikke hatt betydning for konkurransens utfall.
(19)Klagenemnda har ikke det nødvendige grunnlag for å uttale seg om erstatningsspørsmålet i denne saken. Klager har verken anført eller dokumentert at firmaet har lidt noe økonomisk tap eller sannsynliggjort øvrige vilkår for at erstatningsansvar foreligger.
Klagenemndas vurdering
(20)Klager har deltatt i konkurransen og har saklig klageinteresse, jf forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Kontrakten gjelder uprioriterte tjenester, jf forskrift om offentlige anskaffelser § 2-5, og konkurransen følger del I og III i forskrift for offentlige anskaffelser, jf § 2-1 (3). Misvisende opplysninger om prosedyreform
(21)I kunngjøringen av 11. oktober 2004 var det opplyst at konkurransen var en åpen anbudskonkurranse, mens konkurransegrunnlaget både opplyste at anskaffelsesprosedyren var ”åpen konkurranse” og at det skulle gjennomføres forhandlinger.
(22)Når kunngjøringen og konkurransegrunnlaget inneholder motstridende opplysninger om konkurranseform, er det skapt en uklarhet mht hvilken prosedyre som skulle følges. Dette kan ha medført at tilbudene har blitt annerledes enn de ville ha blitt dersom det hadde blitt gjennomført forhandlinger. Klagenemnda finner at den uklarhet som innklagede her har skapt, er i strid med kravet til forutberegnelighet i lov om offentlige anskaffelser § 5, jf blant annet sak 2004/211. Manglende protokollføring
(23)I henhold til forskrift om offentlige anskaffelser § 15-1 (2) litra c skal anskaffelsesprotokollen inneholde ”begrunnelse for valg av tilbud med angivelse av tilbudets verdi og relative fordeler og egenskaper i forhold til de øvrige tilbudene”.
(24)Forskriften krever at begrunnelsen skal vise at den foretatte tildelingen er i samsvar med de forhåndskunngjorte tildelingskriteriene, jf sak 2004/124. I anskaffelsesprotokollen i foreliggende sak var det bare angitt at det valgte tilbudet var det økonomisk mest fordelaktige tilbudet og hadde lavest pris. En nærmere begrunnelse ble derimot gitt i et vedlegg til anskaffelsesprotokollen. Vedlegget anga tilbudenes verdi, samt en vurdering som viste at innklagede hadde vurdert leverandørene i forhold til de forhåndskunngjorte tildelingskriteriene. Klagenemnda finner at vurderingen i vedlegget til anskaffelsesprotokollen tilfredsstiller kravene i forskriften § 15-1 (2) litra c. Manglende begrunnelse
(25)Etter forskrift om offentlige anskaffelser § 17-3 (2) skal oppdragsgiver gi en skriftlig begrunnelse for valg av tilbud. Formålet med begrunnelsesplikten er å gi leverandørene grunnlag for å vurdere om de skal klage.
(26)Klagenemnda har i en rekke avgjørelser lagt til grunn at en henvisning til tildelingskriteriene angitt i konkurransegrunnlaget med en kommentar om at den valgt leverandøren leverte ”det økonomisk mest fordelaktige tilbudet”, ikke er en begrunnelse. Det vises i denne forbindelse til klagenemndas avgjørelse i sak 2003/3. Ved bare å liste opp tildelingskriteriene og opplyse at ”Valgte leverandør leverte det mest økonomisk fordelaktige tilbudet”, har innklagede etter dette brutt forskriften § 17-3 (2). Dette antas imidlertid ikke å ha hatt noen betydning, da innklagede har gitt en fullgod begrunnelse i anskaffelsesprotokollen med vedlegg. Erstatning
(27)Klagenemnda har ikke grunnlag for å si om uklarheten mht prosedyre har påvirket innholdet i klagers tilbud, og kan derfor ikke uttale seg om innklagede er erstatningspliktig for den negative kontraktsinteresse.
Konklusjon
Oslo kommune v/ Bydel Sagene har brutt kravet om forutberegnelighet i lov om offentlige anskaffelser § 5 ved å gi motstridende opplysninger om konkurranseformen i kunngjøring og konkurransegrunnlag. Oslo kommune v/ Bydel Sagene har brutt forskrift om offentlige anskaffelser § 17-3 (2) ved at meddelelsen om valg av tilbud ikke inneholdt noen begrunnelse. Oslo kommune v/ Bydel Sagene har ikke brutt forskrift om offentlige anskaffelser § 15-1 om å føre anskaffelsesprotokoll. For klagenemnda, 7. november 2005 Inger Marie Dons Jensen
Refererte rettskilder
- LOA 1999 § 5 — Grunnleggende krav til forutberegnelighet – brutt ved motstridende opplysninger om prosedyreform
- FOA 2001 § 2-1 — Bestemmelse om hvilke deler av forskriften som gjelder – del I og III anvendt
- FOA 2001 § 2-5 — Klassifisering av tjenestene som uprioriterte tjenester
- FOA 2001 § 12-4 — Plikt til å rette feil og uklarheter i konkurransegrunnlaget – påberopt av klager
- FOA 2001 § 15-1 — Protokollføringsplikten – ikke brutt; vedlegg til protokollen ansett tilstrekkelig
- FOA 2001 § 17-3 — Begrunnelsesplikt ved meddelelse om valg av tilbud – brutt
- KOFA 2004/211 — Støtte for at uklarhet om prosedyreform er i strid med forutberegnelighetskravet
- KOFA 2004/124 — Protokollbegrunnelsen skal vise at tildeling er i samsvar med forhåndskunngjorte tildelingskriterier
- KOFA 2003/3 — Henvisning til tildelingskriterier pluss angivelse av «mest økonomisk fordelaktige tilbud» utgjør ikke en tilstrekkelig begrunnelse