KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2004/90: Orgelbygging og ulovlig direkte anskaffelse
Faktum
Nordre Land kirkelige fellesråd skulle anskaffe et pipeorgel til 2,5 millioner kroner som måtte spesialtilpasses kirkerommet med hensyn til lyd, klang og utseende. En intern kantor og en ekstern domorganist fungerte som rådgivere. På grunnlag av rådgivernes anbefaling ble tre orgelbyggere direkte invitert til å inngi tilbud i en lukket konkurranse. Anskaffelsen ble ikke kunngjort i DOFFIN. Klager, H. Brinck Hansen Orgelbyggeri, ble ikke invitert og fremholdt at konkurransen skulle vært kunngjort. Innklagede anførte at anskaffelsens kunstneriske karakter hjemlet unntak fra kunngjøringsplikten. KOFA klassifiserte kontrakten som en bygge- og anleggskontrakt med hjemmel i Nærings- og handelsdepartementets tolkningsuttalelse av 26. mai 2003, slik at regelverkets del III kom til anvendelse.
KOFAs vurdering
1. Klagerett og regelverkets anvendelsesområde. Rettsregel: Etter FOA 2001 § 6 har enhver potensiell leverandør saklig klagerett. Etter LOA 1999 § 2 er kirkelige fellesråd omfattet av loven. KOFAs tolkning: Disse bestemmelsene stiller ikke krav om at klager faktisk har deltatt i konkurransen – det er tilstrekkelig å være potensiell leverandør. Avgjørende faktum: Klager hadde meldt sin interesse for oppdraget. Delkonklusjon: Klager hadde saklig klagerett og klagen var rettidig.
2. Kontraktens art og prosedyrekrav. Rettsregel: Etter FOA 2001 § 11-2 (1) er direkte anskaffelse bare tillatt dersom nærmere vilkår er oppfylt, herunder at «anskaffelsen bare kan skje hos en leverandør i markedet», jf. bokstav b). Bestemmelsen inkluderer tilfeller der det av kunstneriske grunner bare finnes én leverandør, jf. parallellen i § 4-3 bokstav c) for anskaffelser over EØS-terskelverdiene. KOFAs tolkning: Unntaket er ment å dekke situasjoner der markedssituasjonen objektivt sett utelukker reell konkurranse, og det er ikke tilstrekkelig at oppdragsgiveren subjektivt foretrekker én leverandør. Avgjørende faktum: Innklagede hadde selv ansett tre leverandører som «fullt ut kvalifiserte», og klager hadde i tillegg meldt sin interesse. Markedet besto dermed av minst fire aktuelle tilbydere. Delkonklusjon: Vilkåret om at anskaffelsen «bare kan skje hos en leverandør i markedet» var «åpenbart ikke oppfylt».
3. Konsekvens og krav til ny konkurranse. Rettsregel: Etter FOA 2001 § 13-1 plikter oppdragsgiver å kunngjøre anskaffelser som faller inn under del III. KOFAs tolkning: Feilen kunne ikke rettes på annen måte enn ved ny kunngjort konkurranse. KOFA bemerket samtidig at formålene innklagede ønsket å ivareta – kvalitet, referanser, klang og design – lovlig kunne vektlegges som kvalifikasjonskrav ved utvelgelse av leverandører og som tildelingskriterier i en begrenset anbudskonkurranse eller konkurranse med forhandling. Avgjørende faktum: Ingen kunngjøring hadde funnet sted. Delkonklusjon: Brudd på kunngjøringsplikten i FOA 2001 § 13-1 var konstatert. KOFA tilføyde for ordens skyld at verken geografisk beliggenhet eller medlemskap i orgelbyggerforening lovlig kan vektlegges, og at påstander om prissamarbeid lå utenfor nemndas kompetanse.
Konklusjon
KOFA konkluderte med at Nordre Land kirkelige fellesråd hadde brutt FOA 2001 § 13-1 ved ikke å kunngjøre konkurransen om orgelbyggekontrakten. Unntaket for direkte anskaffelse i § 11-2 (1) bokstav b) kom ikke til anvendelse ettersom markedet objektivt sett inneholdt flere kvalifiserte leverandører. Ny, kunngjort konkurranse ble ansett som eneste tilstrekkelige retting.
Praktisk betydning
Avgjørelsen klargjør at unntaket for direkte anskaffelse begrunnet i kunstneriske hensyn – slik det fremgår av FOA 2001 § 11-2 (1) bokstav b) og § 4-3 bokstav c) – forutsetter at markedssituasjonen objektivt sett utelukker reell konkurranse. Det er ikke tilstrekkelig at oppdragsgiveren har faglige preferanser for bestemte leverandører. Avgjørelsen viser videre at oppdragsgivere innenfor regelverkets rammer lovlig kan ivareta kvalitetshensyn gjennom kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier i en begrenset anbudskonkurranse eller konkurranse med forhandling, uten at dette nødvendiggjør unntak fra kunngjøringsplikten.
Hele KOFA-avgj\u00f8relsen (klikk for \u00e5 skjule)
2004/90 Nordre land kirkelige fellesråd
Innklaget: Nordre land kirkelige fellesråd
Klager: Henrik Brinck Hansen Orgelbyggeri
Avgjørelse: Brudd på regelverket
Type sak: Rådgivende sak
Klagenemnda for offentlige anskaffelser Nordre Land kirkelige fellesråd inviterte tre orgelbyggere til å gi tilbud på bygging av kirkeorgel. Klagenemnda avviste at unntaket for direkte anskaffelser der det bare finnes en leverandør i markedet, kunne komme til anvendelse. Klagenemndas avgjørelse den 19.5.2004 i sak 2004/90 Klager: H. Brinck Hansen Orgelbyggeri Innklaget: Nordre Land kirkelige fellesråd Klagenemndas medlemmer: Jens Bugge, Inger Marie Dons Jensen, Andreas Wahl Stikkord: Adgangen til direkte anskaffelser der det bare finnes en leverandør i markedet. Bakgrunn:
(1) (1) Nordre Land kirkelige fellesråd skal anskaffe et pipeorgel. Orgelet må Formatert: Punktmerking og spesialtilpasses til kirkerommet, både med hensyn til lyd, klang og utseende. nummerering Menigheten skal investere 2,5 millioner kroner i orgelet, og har nedsatt en komite til å gjennomføre anskaffelsen. Innklagede har benyttet kirkens kantor og en ekstern domorganist som rådgivere.
(2) (2) Innklagede inviterte tre orgelbyggere til å levere inn tilbud på Formatert: Punktmerking og orgelbyggingen. De inviterte ble valgt ut av innklagedes rådgivere, med bakgrunn nummerering i leverandørenes erfaring med bygging av orgler med ønskede egenskaper. Anskaffelsen ble ikke kunngjort i Norsk lysingsblads elektroniske database DOFFIN, men det ble avholdt en lukket anbudskonkurranse der H. Brinck Hansen Orgelbyggeri (heretter kalt ” klager” ) ikke ble invitert til å delta. Klager har i det vesentlige anført:
(3) (3) Konkurransen skulle vært kunngjort i DOFFIN-databasen. Formatert: Punktmerking og nummerering
(4) (4) Den eksterne rådgiveren har i 20 år kun anbefalt den valgte leverandøren som Formatert: Punktmerking og orgelbygger, og må betraktes som en selger for denne. Rådgiveren er ikke en nummerering uhildet konsulent.
(5) (5) En av de inviterte leverandørene trakk seg fra konkurransen, og den valgte Formatert: Punktmerking og leverandøren hadde laveste pris i forhold til de to gjenværende tilbudene. Dette nummerering tyder på et ulovlig prissamarbeid, siden den valgte leverandøren bestandig har vært dyrest i markedet.
(6) (6) Den valgte leverandør har ikke gyldig svennebevis, men er kun dyktig Formatert: Punktmerking og forretningsmann. Det er opprettet en ny forening for orgelbyggere i Norge, og det nummerering er her et minstekrav for å få tittel at lederen av orgelbyggeriet har svennerbev.
(7) (7) Det er ikke tatt hensyn til lokal tilknytning ved utvelgelsen av hvem som Formatert: Punktmerking og skulle inviteres til å levere inn tilbud. nummerering Innklagede har i det vesentlige anført:
(8) (8) Av kunstneriske grunner forelå det adgang til å benytte konkurranse med Formatert: Punktmerking og forhandling uten forutgående kunngjøring, jf forskrift om offentlige anskaffelser § nummerering 4-3 bokstav c).
(9) (9) Den valgte orgelbyggeren har svært lang referanseliste (opusliste), som Formatert: Punktmerking og holder god kvalitet. Det er stor forskjell på prestasjonene i opuslistene til klager nummerering og den valgte leverandøren.
(10) (10) Praksis har vært at to til fire orgelbyggere er blitt invitert til lukket Formatert: Punktmerking og anbudskonkurranse, uten forutgående kunngjøring. Prosedyren i den foreliggende nummerering sak var derfor i samsvar med praksis.
(11) (11) Det vises til Nærings- og handelsdepartementets tolkningsuttalelse om Formatert: Punktmerking og regelverkets forhold til anskaffelse av orgelbygging. Det fremgår her at når nummerering anskaffelsens egenskaper er så knyttet opp til den aktuelle kunstner at man vanskelig kan si at det finnes ” tilsvarende arbeid” , egner anskaffelsen seg dårlig for ordinær anbudskonkurranse.
(12) (12) Innklagedes rådgivere er utøvende kunstnere, og det er derfor naturlig at de Formatert: Punktmerking og utvikler preferanser for enkelte instrumenter. Det er likevel helt urimelig å nummerering betrakte den eksterne rådgiveren som selger for den valgte leverandør. Den eksterne rådgiveren anbefalte alle de tre leverandører som ble invitert til å inngi tilbud, og laveste pris ble derfor utslagsgivende for valget.
(13) (13) Prisforskjellen var på 6 %, og det er vanskelig å tro at den valgte Formatert: Punktmerking og leverandøren ville blitt valgt som leverandør for så mange prosjekter dersom ikke nummerering prisene og kvaliteten hadde vært konkurransedyktig.
(14) (14) Det eksisterer ingen tittel som orgelbyggemester, og det kan ikke være en Formatert: Punktmerking og plikt til å kreve at bygging av kirkeorgler kun kan utføres av firmaer med nummerering mestertittel.
(15) (15) Det kan ikke vektlegges lokal tilknytning ved utvelgelsen av leverandører. Formatert: Punktmerking og nummerering Klagenemndas vurdering:
(16) (16) Klager er potensiell leverandør til anskaffelsen, og har således saklig Formatert: Punktmerking og klagerett, jf forskrift om offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. nummerering
(17) (17) Innklagede er en offentlig oppdragsgiver omfattet av regelverket, jf lov om Formatert: Punktmerking og offentlige anskaffelser § 2. Innklagedes anskaffelser av vare-, tjeneste- og bygge- nummerering
og anleggskontrakter skal derfor følge de prosedyrer og regler som er nedfelt i forskrift om offentlige anskaffelser.
(18) (18) Klagenemnda antar at den foreliggende kontrakt skal anses som en bygge- Formatert: Punktmerking og og anleggskontrakt, og viser her til Nærings- og handelsdepartementets vurdering nummerering av spørsmålet i brev av 26.5.2003 til Foreningen av Norske Orgelbyggere. Anskaffelsen følger derfor etter sin verdi reglene i forskriftens del III.
(19) (19) Innklagede plikter å kunngjøre anskaffelser i Norsk lysingsblads Formatert: Punktmerking og elektroniske database, med mindre unntakene for direkte anskaffelse etter nummerering forskriftens § 11-2 (1) kommer til anvendelse. I den foreliggende sak er spørsmålet om ” anskaffelsen bare kan skje hos en leverandør i markedet” , jf forskriftens § 11-2 (1) bokstav b). Bestemmelsen må anses å inkludere tilfeller der det av kunstneriske grunner bare finnes en leverandør, jf forskriftens § 4-3 bokstav c) for anskaffelser over terskelverdiene.
(20) (20) Klagenemnda kan imidlertid ikke se at det av kunstneriske eller andre Formatert: Punktmerking og grunner bare finnes en leverandør i markedet. Tvert om har innklagede selv ansett nummerering tre leverandører for fullt ut kvalifiserte, i tillegg til at klager har meldt sin interesse. Vilkårene for direkte anskaffelse er således åpenbart ikke oppfylt.
(21) (21) Klagenemnda kan ikke se at feilen kan rettes på annen måte enn ved at det Formatert: Punktmerking og kunngjøres en ny konkurranse i samsvar med forskriftens § 13-1. Klagenemnda nummerering vil imidlertid bemerke at det innklagede ville sikre seg ved gjennomføringen av anskaffelsen, synes å kunne vært oppnådd ved en begrenset anbudskonkurranse eller konkurranse med forhandling i tråd med regelverket. Oppdragsgiver kan ved utvelgelsen av hvilke leverandører som skal delta i konkurransen blant annet legge vekt på tidligere leveranser og faglige kvalifikasjoner. Ved valg av tilbud kunne innklagede i det foreliggende tilfellet lagt vekt på blant annet referanser for tidligere arbeider, design og klang.
(22) (22) Videre vil klagenemnda bemerke at det etter regelverket ikke er anledning til Formatert: Punktmerking og å legge vekt på leverandørenes geografiske beliggenhet slik som anført av klager. nummerering Det er heller ikke anledning til å kreve at leverandørene skal være medlem av noen orgelbyggerforening. Påstander om eventuelt prissamarbeid fremstår som udokumentert, og ligger uansett utenfor klagenemndas kompetanse å ta stilling til.
Konklusjon: Nordre Land kirkelige fellesråd har brutt forskrift om offentlige anskaffelser § 13-1 ved ikke å kunngjøre konkurranse om anskaffelse av orgelbyggekontrakt. For klagenemnda, 19.5.2004 Andreas Wahl
Refererte rettskilder
- FOA 2001 § 6 — Saklig klagerett for potensielle leverandører
- LOA 1999 § 2 — Kirkelige fellesråd som offentlig oppdragsgiver
- FOA 2001 § 11-2 — Vilkår for direkte anskaffelse, herunder unntaket for kun én leverandør i markedet
- FOA 2001 § 4-3 — Konkurranse med forhandling uten kunngjøring av kunstneriske grunner, over EØS-terskel
- FOA 2001 § 13-1 — Kunngjøringsplikt for anskaffelser under del III
- Nærings- og handelsdepartementets tolkningsuttalelse, brev av 26.05.2003 til Foreningen av Norske Orgelbyggere — Klassifikasjon av orgelbygging som bygge- og anleggskontrakt