KOFA 2005/156: Avvisning ved uklar prisangivelse i tilbud

2005/156 St. Olavs hospital HF

Innklaget: St. Olavs hospital HF

Klager: Aivo Norge AS

Avgjørelse: Ikke brudd på regelverket

Type sak: Rådgivende sak

Klagenemnda foroffentlige anskaffelser Innklagedegjennomførteen åpen anbudskonkurranseomprogramvare til storkjokkenplanlegging. Klagenemndafantat innkiagede ikke hadde bruttregelverketvedå avvise kiagerstilbud Klagenemndasavgjørelse18. september2006 isak2005/156 Klager: AivoNorge AS Innklaget: St. Olavs HospitalHF Klagenemndas medlemmer: IngerMarie Dons Jensen, Kai Kruger,Andreas Wahi. Saken gjelder: Avvisning av tilbud. Bakgrunn:

(1) St. Olavs Hospital HF (heretter kalt innkiagede) kunngjorde 9. desember 2004 en åpen anbudskonkurranse vedrørende programvare til storkjøkkenplanlegging. Frist for innievering av tilbud var satttil 9. februar 2005.

(2) I konkurransegrunnlaget fremgikk følgende innledningsvis under 1.4 rammebetingelser: “1.4.1 Tilbudets innhold, utformingogavvisningsgrunner Tilbudet skal inneholde alle de opplysninger som denne konkurransen stiller krav om. SentraltInnkjøpforbeholder seg retten til å avvise tilbud som ikke baserer seg på de vedlagteavtaleformular. SentraltInnkjøpforbeholderseg videreretten til åavvise: • ethvert tilbudpå grunnlag av avvisningsgrunnersom er nevnti “Forskr~fi’om § offentlige anskaffelser, DelII 8.”

(3) Vedrørende bruks- og kvalitetskravstod detblantannet følgende: “2.1 Omfang 1... Detstilles store kravtil integrasjon moteksisterende systemparkvedsykehuset. Den planlagte anskaffelsen skal bl.a. integreres motPAS, GL Masterpiece og UniqueEhandel.”

(4) Ompris i 3.2 i konkurransegrunniagetfremgikkdet: Postadresse Besøksadresse TIf.: 555975 00 E-post: Postboks439Sentrum Olav Kyrresgate8 postmottak@kofa.no

“Tilbudsprisenregnes somfast, øvrepris itilbudsperioden. ...J Viber om atprisen oppgis som stykkprispå den enkelte enhet, og ikke som totalsummer. Leverandøren skaloppgi hvorvidtdet er knyttetspesielle betingelsertilde oppgitte tilbudspriser. Tilbyderskal i tilleggta medevt. kostnaderfor utvikling, testingogferdigstillelse av programmet.”

(5) I bilag 8 til konkurransegrunniaget, Samlet pris og prisbestemmelser, het det blant annet: “1.1 Kjøpesum 1... Prisskjemaskal inkludere all nødvendig informasjonforespurt igrunnlaget. 1... 1.2.2. Timeprisvedlikehold/reise/reisetid Dethenvises tilvedlagtprisskjema....”

(6) I prisskjemaetvar det oppgittat: “Prismatrisen skal inkludere alle kostnaderfor konkurransen. Kostnader som ikke eroppgitt, vilikke bli akseptert. Ref. Beskrivelse Listepris eks Tilbudspris Tilbudspris Evt. ref til pkt/vedlegg i mva eks. mva inkl. mva besvarelse konk.grlag ___________________________ ___________ ___________ ___________ ___________ ._.. ____________________________________________ __________________ __________________ __________________ __________________ Konk.grlag Kostnadervedreise ___________ ___________ ___________ ___________ Konkurransegrunniagetspkt. 4 omhandlettildelingskriteriene:

(7) “Tildeling av kontrakt vil skje på basis av det økonomisk mestfordelaktige tilbud, basert på kriteriene nedenfor. Punktene omfatter alle deler av konkurransegrunnlagetog vilikke nødvendigvisvære aktuellefor alt. Følgende tildelingskriteria legges tilgrunn (ikkeprioritertrekkefølge): • Produktet (ref konkurransegrunnlag ogkravspes~fikasjon),herunder: • Programvarensfunksjonalitet, levetid, kvalitet, dr~ftssikkerheotg egenskaper motKjøkkenetsproduksjonssirkel. • Pris ~ • Utstyrets livstidskostnader, herunderkjøpesum ogdr~ftskostnader • Service, herunder: • faglig ogtekniskbistand • servicetilg/engelighet • produktkompetanse

• vedlikehold-/serviceavtaler • opplæring • oppmøtetid • Leveringsbetingelser • leveringstid/implementeringstid • leveringsdyktighet • Garanti/vilkår utover 12 mnd 1... Det er tilbyders ansvar å påse at det medsendes dokumentasjon som gjør oppdragsgiver istandtilå vurdere tilbudet.”

(8) Ved anbudsfristens utløp ble det mottatt tilbud fra Aivo Norge AS (heretter kalt klager)og fra EmblaAS (heretterkalt Embla).

(9) I bilag 6 til klagers tilbud av 9. februar 2005 fremgikk det at klager i gjennomføringsplanenberegnet 18 månedertil“Utveckling” avprogramvaren.

(10) Tilbudets pkt. 3.2 omhandletpriser: “Aivo aksepterer deprisbestemmelsersomfølger medanbudsutlysningen. 1... Aivosprisoppsetter i trådmedanbudsutlysningogfølger vedlagt i bilag8.”

(11) I tilbudets bilag 8 var klagers samlede pris og prisbestemmelser spesifisert. Tilbudspris for “Kostnader vedreise” varoppgitt med “Dagspris “.

(12) Innklagede besluttet å avvise kiagers tilbud i henhold til forskriftens § 8-10 (1) bokstav d).I brev datert 19. april2005 ble følgendebegrunnelsegitt: “Avvisningen skyldes atvi ikke kan se at det er mulig å sammenligne Deres tilbud med Deres konkurrent uten at dette går ut over forhandlingsforbudet, refLOA m/forskr?ft§ 9-1 d. Deres tilbuder bi.a. ikke gitt i trådmed konkurransensprisblad (vedlegg 1/bilag 8Statens standard). Detteinnebærer atkostnader ikke er beskrevet (eks. timeestimat ikke oppgitt/dagpris ikke oppgitt). Når tilbudet i tillegg oppfattes som et utviklingsprosjekt (leveringstid 18 mnd.), kan vi ikke sammenligne tilbudet medDereskonkurrentsitttilbud.”

(13) Klager påklagetbeslutningen omå avvise tilbudet i brev av2. mai 2005. Innkiagede avviste klagen i brev av 24. mai 2005, med hovedsakelig den samme begrunnelse som ibrev av 19. april2005. Kontrakt bletildelt denandretilbyderen, EmblaAS, 30. mai2005 (heretterkalt Embla). Anforsler: Klagersanførsler:

(14) Klageranførerat innklagedehar bruttregelverketfor offentligeanskaffelser.

(15) Klageranførerat avvisningen avklagers tilbuderurettmessig.

(16) Det er en saksbehandlingsfeil at avvisningenav klager skjedde nesten 2 V måned

etter tilbudsfristens utløp, og det anføres at den sene avvisningen medfører at innklagede ikke har rettslig adgang til å avvise klagers tilbud. Rettsvirkningen er ogsåat klagervil ha et erstatningskrav mot innkiagede. En urettmessig avvisning må anses som en vesentlig feil som gir rett til erstatning for den positive kontraktsinteresse.

(17) Videre er det ikke rettslig grunnlag for å avvise klagers tilbud. Det er for det første ikke grunnlag for å avvise klagers tilbud på grunn av uklarheter, ufulistendigheter eller lignende ihenhold til anskaffelsesforskriftens § 8-10 (1) bokstav d). Tilbudet er itråd medkonkurransegrunniaget selv omklager leggertil grunn atkostnader knyttet til reise og opphold skal dekkes etter dagspris, mens innklagede legger til grunn at kostnadene skal være inkludert i oppgitte priser, eller at fast pris skulle vært gitt. I alle tilfelle er det snakk omuvesentlige kostnader sett i forholdtiltilbudetstotaipris.

(18) Påbakgrunn av atreisekostnadene i klagers tilbud er minimale,kunne forholdetvært avklart uten å komme i strid med forhandlingsforbudet i forskriftens § 9-1. Høyesteretts uttalelse iRt. 2003 s.1531 kan ikke direkte legges til grunn i forhold til forskriftens § 8-10 (1) bokstav d). Dessutenvil det i denne saken ikkevære taleom å endre pris på tilbudet, men åta hensyntil et rimelig anslag over hvareisekostnadene vilutgjøre, for dermed ågjøretilbudene sammenlignbare.

(19) For det andre er det i strid med kravettil forutberegnelighet å avvise klagers tilbud med henvisning til at dette er et utviklingsprosjekt med leveringstid på 18 måneder. Konkurransegrunniaget oppstiller ingen frist for når programmet skal være ferdig implementert.

(20) Klager anfører videre at det er foretatt feil i vurderingen av klagers og valgte leverandors tilbud. Klager hadde det økonomisk mest fordelaktige tilbudet. Innklagedes vurdering av klagers tilbud er preget av en rekke unøyaktigheter og direkte feil. Dette gjelder blant annet referanser. Det bemerkes også at det er noen kravspesifikasjoner valgteleverandørikke oppfyller, og at dette ikkeer kommenterti vurderingenavtilbudene. Klager oppfyllerderimot alle kravspesifikasjonene.

(21) Klageranførertil sluttat innklagede har brutt kravettil likebehandling,jf. lovens § 5 og forskriftens § 3-1 (2). Det hevdesfra klagers side at avvisningenav klagerstilbud innebærer at valgte leverandør gjennom utviklingen av det såkalte Nutshellprosjektet har hatt et konkurransefortrinn i strid med likebehandlingsprinsippet. Valgte leverandør har fått tilgang til særskilt informasjon om oppdragsgivers systempark og særlige behov på et tidligeretidspunkt og dermed hatt lengre tidtil å forberede og utforme tilbudet, samt mulighet til kortere leveringstid. Det må anses som et brudd på likebehandlingsprinsippet at valgte leverandør kan benytte erfaringen fraNutshell-prosjektet ien senere anbudsrunde, jf. Nucleus-dommeni Rt. 2001 s.1062. Videre vil det kunne innebære brudd på likhetsprinsippet at valgte leverandør gjennom prosjektet har fått statlig støtte til å kunne utvikle en programvare, og dermed får et konkurransefortrinn i forhold til potensielle

konkurrenter i en senere anbudskonkurranse, hvor det produktet som etterspørres, nettopp erenprogramvare tilsvarendedet valgteleverandør harutviklet.

(22) For å unngå forskjellsbehandling og forå unngå unøyaktighetene og direkte feil ved vurderingen av klagers programvare skulle klager ha fått anledning til å presentere/demonstrereprogramvaren. Innklagedesanførsler:

(23) Innklagede bestrider åhabrutt regelverketforoffentlige anskaffelser.

(24) Innklagede bestrider atklagerurettmessig er blitt avvist. Innklagede anfører at det ikkehar skjedd en saksbehandlingsfeil ved at avvisning har

(25) skjedd forsent.

(26) Irmklagede har forståelse for at nesten 2 måned kan synes som lang tid. Dette V

skyldes at innklagede måtte foreta en forsvarlig og grundig gjennomgang og vurdering av klagerstilbud, før avvisningsbeslutning kunne treffes. Det bemerkes at vedståelsesfristen var satt til seks måneder fra tilbudsfristens utløp, jf. konkurransegrunnlagetpkt. 1.4.3.Dette indikerer attilbudsvurderingenvillekunne ta tid. Sett på denne bakgrunn kan ikke en periodepå 2 måneder og 10 dager anses å være en uforsvarlig langsaksbehandlingstid fra innklagedes side.

(27) Selv om saksbehandlingstiden skullevære for lang, kan klagers anførsel uansettikke føre frem. Virkningen av en uforsvarlig lang saksbehandlingstid er ikke en avskjæring av oppdragsgivers avvisningsadgang. En slik forståelse ville innebære at oppdragsgiver i enkelte tilfeller ville kunne bli forpliktet til å inngå kontrakt med en tilbyder som skulle havært avvistetterregelverkets tvingende regler.

(28) Videre hadde innklagede en plikt til å avvise kiagers tilbud pga. feil, uklarheter, ufullstendigheter eller lignende som kunne medføre tvil om bedømmelsen i forhold tildet andretilbudet,jf. forskriftens § 8-10 (1) bokstav d.

(29) Det fremgår av konkurransegrunnlagets pkt. 3.2 at tilbudsprisen regnes som fast, øvre pris i tilbudsperioden. Det blir videre bedt om at pris oppgis som stykkpris på den enkelte enhet, og ikke som totalsummer. Det fremgår videre av konkurransegrunnlagets bilag 8 pkt. 1.1 at prisskjema“skal inkludere all nødvendig informasjon forespurt i grunnlaget”. Når det gjelder bilag 8 pkt. 1.2.2 vedrørende blant annet reisekostnader, visesdet til det prisskjemasom tilbyderne skulle fylleut. I dette skjemaet erdet et egetpunkt somheter“Kostnaderved reise”.

(30) Det anføresat ennormalt forstandig leverandør vil tolkeanbudsdokumentene dit hen at tilbyder må gi slik informasjon at oppdragsgiver skal kunne prissette reisekostnadene med rimelig grad av sikkerhet uten å måtte ta kontakt med tilbyder. Dette kunne vært gjort ved å angi timeestimat/dagspris. Klagers tilbud inneholdt ingen spesifisering avreisekostnadene forprosjektet, menharkun oppført “dagspris” i prisbladet, jf. tilbudets bilag 8. Det fremgår ikke av klagers tilbud hva denne dagsprisen er, og heller ikke noe tidsestimat. Det var med andre ord ikke mulig for imiklagede å vurdere tilbudets pris på dette punkt, og uklarheten kunne medføre tvil om hvordantilbudet skullebedømmes iforhold til det andretilbudet.

(31) Detbestrides at reisekostnadene eruvesentlige sett hentil tilbudetstotalpris. Sett hen til prosjektets varighet og behovet for reiser mellom Norge og Sverige i hele utviklingsperioden på 18 måneder må det kunne antas at reisekostnadene i forbindelsemed tilbudetvillebli betydelige.

(32) Det bestrides videre at forholdet kunne vært avklart uten å komme i strid med forhandlingsforbudet, jf. forskriftens § 9-1. Forskriftens § 9-1 (2) bokstav a) må forstås slik at deruklarheten er omfattet av § 8-10 (1) bokstav d), har oppdragsgiver en plikt til å avvise. Det vises her til Rt. 2003 s. 1531 premiss 41 vedrørende bestemmelsen om avklaringsadgang i NS 3400 pkt 13.3. Høyesterett kom her til at bestemmelsen må forstås slik at endring av pris alltid vil være en endring av konkurranseforholdet mellom partene. Det samme må gjelde i forhold til den tilsvarende bestemmelsen i forskriftens § 9-1 (1); en avklaring vedrørende pris vil i realiteten innebære enendring avtilbudet i stridmed § 9-1 (1).

(33) Klagers anførsel om at det i denne saken ikke vil være tale om å endre pris på tilbudet, er uriktig. Det er ikke tvilsomt at totalprisen på tilbudet vil bli endret som følge av at reisekostnadene plusses på. I det opprinnelige tilbudet er det ikke gitt noenpris, det er kun angitt “dagspris”. Det kan derfor ikke være tvil om at tilbudets prisgrunnlag er ufullstendig, og posten må behandles som om den ikke var priset. Dette innebærermed andre ord at tilbudetmangler prissettingpå all reisevirksomhet ienperiodepå 18 måneder. Dette beløpetvillebli betydelig.

(34) Under enhveromstendighet var innklagede forpliktet til å avvise tilbudet fra klager, da det foreligger vesentlige avvik fra kravspesifikasjonen, ved at tilbudet ikke omhandlet enferdigutvikletprogramvare, menkun varet tilbudomåvidereutvikle et program som bare inneholdt noen av de funksjoner som ble etterspurt i spesifikasjonen, jf. klagens bilag 1. Det fremgår klart av spesifikasjonen at det er ferdigutviklet programvare som etterspørres. Videre manglet klagers vare på anbudstidspunktet vesentlige deler av de funksjoner som var beskrevet i konkurransegrunnlaget.

(35) For det første viser den lange utviklingstid at klager ikke har et ferdig produkt å levere. For det andre er klagers spesifikasjon mangelfull på vesentlige punkter. For det tredje bemerkes det at klagersprogramvare ikke varintegrert opp mot det allment tilgjengelige pasientsystemet inriklagede bruker før inngivelse av tilbudet, slik normal forståelse av anbudsdokumentene tilsier. For det fjerde inneholder ikke klagers tilbud noen informasjonvedrørende integreringen opp i mot Unique og GL Masterpiece. Det ovenstående viser klart av klagers produkt på vesentlige punkter ikke var ferdigutviklet på områder som ikke knytter seg til den spesifikke integreringenmot innkiagedes systempark.

(36) Det foreligger altså et avvik fra konkurransegrunnlaget i strid med reglene i forskriftens § 8-6. Klagers tilbud fremstår på dette grunnlag, og sett hen til manglende opplysning ompris ved reisekostnader, som såuklartat det medfører tvil om hvordan tilbudet skal bedømmes opp mot det tilbud som ble valgt. Dette medfører en avvisningsplikt forinnklagede,jf. forskriftens § 8-10 (1) bokstav c) og d).

(37) Vedrørende klagers anmodning om å fremlcgge dokumentasjon på at det er valgte leverandør som har levert det økonomisk mest fordelaktigetilbud, viser innklagede til at valgte leverandørs tilbud var bedre enn klagers, blant annet når det gjaldt funksjonalitet, opplæring og tilkalling av bistand. I en vurdering av tilbudene ville klager åpenbartikkeblitt valgt.

(38) Vedrørende klagers anførsel om bruddpå likebehandlingsprinsippetbestrides det at innklagede har brutt kravet til likebehandling ved at klagers tilbud er blitt avvist på grunn av at det eretutviklingsprosjekt.

(39) Inuklagede bestrider at valgte leverandør har hatt en konkurransefordel. Valgte leverandør hadde et ferdigprodukt åtilby, og implementering opp mot innklagedes plattform vil dakunneskje myeraskere.

(40) Dersomdet skulle legges til grunn at valgte leverandør hadde en konkurransefordel på grunn av tidligere samarbeidsprosjekt, er ikke dette i seg selv i strid med regelverket,jf. blant annetKOFA sak 2003/320 og 2004/46. Det må imidlertid antas at oppdragsgiver i visse tilfeller kan ha en aktivitetsplikt for å utjevne eventuelle fordelervedkommende leverandørmåtteha.

(41) Klager anførerat det er et brudd på likebehandlingsprinsippetnår innklagede avviser tilbudet fordi det anses som et utviklingsprosjekt. Det er med andre ord selve anskaffelsen (av ferdig utviklet programvare) som hevdes å være i strid med likebehandlingsprinsippet. Dette kan ikke føre frem. Innklagede bemerker at detikke erbestridt av klageratkravspesifikasjonenernøytralt utformet.

(42) Nucleus-dommen omhandlet oppdragsgivers adgang til i tildelingsfasen å legge positiv vekt på leverandørens tidligere befatning med prosjektet. Det er imidlertid ikke tilfelleti denne sak. Innklagede kan vanskelig se atman på annen måtte kunne hautjevnet et eventueltkonkurransefortrmnn. I dengrad valgteleverandør skulle ha et visst konkurransefortrinn må det i denne saken anses som et saklig konkurransefortrmnn, og således ikke i strid med regelverket. mnnklagede hadde lagt opp konkurransen slik at klager hadde tilgang til eller på enkelt vis kunne skaffet — seg informasjon som likestilte leverandørene så langt som mulig i konkurransen. — Innklagede harderforoppfylt likebehandlingsprinsippeti konkurransen.

(43) Innklagede bemerker at klager synes å kreve at selskapet skal stilles helt likt med leverandører som allerede har utviklet et produkt som imøtekommer en innbyders kravtil funksjoner. Dersom likebehandlingsprinsippeti loven skulle forstås slik, ville det innebære at det i enhver konkurranse som funksjonsbeskriver en forholdsvis nyutviklet løsning, ville være behov for å gi de øvrige tilbydere tid til åutvikle en tilsvarendeløsning. Slikkanlikebehandlingsprinsippetklartikkeforstås.

(44) Klager viluansettikke hanoe kravpå positivkontraktsinteresse, selv om man skulle leggetil grunn atvilkårene for åavviseklagers tilbud ikkevartilstede. Klagenemndas vurdering:

(45) Klager har deltatt i konkurransen og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenenmd for offentlige anskaffelser§ 6. Klagen errettidig. Anskaffelsens anslåtte verdi fremgår ikke av de fremlagte dokumenter. I konkurransegrunnlaget er det lagt

til grunn anskaffelsen reguleres av forskriflom offentlige anskaffelserdel I og II, at og det er ikke bestridt fra innklagede at regelverket for offentlige anskaffelser kommer til anvendelse. Klagenemndaleggerderfordette til grunni sinvurdering. Avvisning

(46) Klagenemnda vil innledningsvis bemerke at retten til å avvise i henhold til “skal”avvisningsgrunner ikke går tapt selv om oppdragsgiver ikke handleri samsvar med kraveti forskriftens § 8-13 (1)om at avvisningskal skje “snarest mulig”.

(47) Spørsmålet er først omklagers manglende spesifisering avreisekostnadene og uklare prisangivelse i tilbudet er en uklarhet som “kan medføre tvil om hvordan tilbudet skal bedømmesi forholdtil deøvrige tilbudene”,jf. § 8-10 (1)bokstav d).

(48) Det fremgår av anførslene at klager og imiklagede er uenige om hvordan konkurransegrunnlaget, og dermedtilbudet, skal forstås med hensyntil angivelse av tilbudetspris. Iklagenemndas avgjørelse i sak2003/20 slo nemndafast at ukiarheten måreferere seg til tilbudet, slik dette forståspå innleveringstidspunktet.

(49) Klagenemnda legger til grunn at det fremgår av konkurransegrunnlaget og vedlagt prisskjema hvordan reisekostnader skal oppgis. Nemnda bemerker også at forskriftens § 8-10 (1)bokstav d) gir leverandørenrisikoen forat tilbudet eravgittpå en slikmåte atdet erklarthvordan det skalbedømmes.

(50) Klagenemnda kan på dette grunnlag ikke se at det er grunn til å underkjenne oppdragsgivers vurdering av klagers tilbud. Klagers angivelse av reisekostnader ved “Dagspris” er ikke egnet til å gi imiklagede tilstrekkelig kunnskap om den endelige tilbudspris. Klagenemnda legger til grunn at reisekostnadene blir betydelige fordi klager iutviklingsperioden på 18 måneder måregne med engod del reisevirksomhet mellom Stockholmog Trondheim. Imiklagedesavvisning på grunnlag av forskriftens § 8-10 (1)bokstav d) var derforrettmessig.

(51) Det fremgårav ordlyden i forskriftens § 9-1(2) bokstav a) at oppdragsgiver ikke har adgang til å innhente nærmere opplysninger for å f~aklarlagt uklarheter dersom det foreligger avvisningspliktetter § 8-10.

(52) Klagenemnda behandler ikke klagers øvrige anførsler siden nemndahar konkludert med atklagers tilbud skullehavært avvist. Konklusjon: St. Olavs Hospitalhar ikkebruttregelverketomoffentlige anskaffelser. Forklagenemnda 18.9.2006 IngerMarieDons Jensen