KOFA 2006/57: Klarhetskrav og tildelingskriterier – Follo Ren

2006/57 Follo ren IKS

Innklaget: Follo ren IKS

Klager: Ski kommune

Avgjørelse: Ikke brudd på regelverket

Type sak: Rådgivende sak

Klagenemnda foroffentligeanskaffelser Innkiagedegjennomførte en åpen anbudskonkurranse vedrørende regnskapsførsel og lønnsrutinerforselskapet. Klagenemnda fant at innkiagede ikke hadde bruttregelverket om offentligeanskaffelser. Klagenemndas avgjørelse 5. mars 2007 i sak 2006/57 Klager: Skikommune Innkiaget: Folio Ren TKS Klagenemndas medlemmer: Jens Bugge, Sin Teigum, Jakob Wahi. Saken gjelder: Kiarhetskrav. Forutberegnelighet.

Bakgrunn

(1)Folio Ren IKS (heretterkalt innkiagede) erdet interkommunale renovasjonsselskapet for kommunene Frogn, Nesodden, Oppegård, Ski og As. Den 22. august 2005 kunngjorde innkiagede en åpen anbudskonkurranse vedrørende regnskapsførsel og lønnsrutiner for selskapet.

(2)I konkurransegrunnlagets kravspesifikasjon fremgikk følgende om hva tilbudene skulle omfatte: “6.5 Tilbudet Det ønskes tilbudpå regnskapsførsel i henholdtil kommunale regnskapsprinsipper og/eller regnskapslovensamtlønnsutbetalingsrutinen. Tilbudetskal inkluderefølgende oppgaver: 1. Opprettelse av regnskaps,fakturerings- og lagerstyringssystem, dvs, sørgefor at regnskapsprogrammet er operativt og at tilhørende kontorrutiner er klare for iverksettelse. Follo Ren kjøper inn regnskapsprogram ved behov (eller lisensfor ekstra bruker avregnskapsførersprogram) 2. Regnskapsmessig behandling av forberedte inngående fakturaer og andre bilag 3. Systemfor oppfølgingav utgåendefakturaer 4. Oppsettavårsregnskap 5. Støtte til daglig leder/koordinator i oppsett av budsjett og budsjettkontroll (prognose 3 ggr per år), samt råd og veiledning i forhold som har med regnskapstekniskog ellerselskapets økonomistyringå gjøre Postadresse Besøksadresse TIf.: 55 5975 00 E-post: Postboks439 Sentrum OlavKyrresgate 8 postmottak@kofa.no

6. Lønnsutbetaling tilselskapets ansatte (9heltidsansatte + deltidsansatt) Note tilpunkt 1: Ikapittel 6.4 nevnes det at Follo Ren i sin selskapsavtale har anført at regnskapet skalføres etterkommunaleprinsipper. Vi ønsker likeveltilbudpå regnskapført etter regnskapsloven. Om det skullevise segfordelaktigfor Follo Ren å føre regnskapet etter regnskapsloven, vil daglig leder be representantskapet om den nødvendige endringiselskapsavtalen. Dersom representantskapet ikke vedtar denforeslåtte endring skal tilbud basertpå regnskapslovenforkastes. Notetilpunkt 2,3 og4: De tjenestenesom etterspørres kan løsespåflere måter og i ulikekombinasjoner. Vi ønskerderforikke å låse tilbydertil etheltfast oppleggfra vårside.”

(3)Videre fremgikk ikonkurransegrunnlaget følgende om tiideiingskriterier: “7.2 Tildelingskriterier Tildelingen skjer på grunnlag av hvilket tilbud som er det økonomisk mest fordelaktige, basertpåfølgendekriterier: • pris, dvs, årlige omkostningerfor tjenesterogregnskapssystem nevnti kapittel 6.5 • installasjon, dvs. oppdragsgivers omkostning til installasjon av maskiner og programvareogårlige dr~fiskostnaderveddette • effektivitet, dvs.funksjonsmessige egenskaperiforholdtilFollo Rensbehov • involvering iforretningsdr~flen organisasjonsmessige tilpasninger til Follo Renskontorrutiner • tekniskbistand • Eventuell avbruddskompensasjon vedoppsigelse avavtale Kriteriene erikke oppstilt iprioritert rekkefølge”

(4)Innkiagede avholdt tilbudskonferanse 20. september 2005. Konferansen tok for seg svar på spørsmål fra tilbyderne, og utdypninger av ulike tema som kunne synes uklare.

(5)Innklagede mottok seks tilbud. To av disse fra Ski kommune (heretter kalt klager). Den 20. oktober 2005 avholdt innklagede et avklaringsmøte med klager for å avdekke forskjellenemellomkiagers to tilbud. Detble ikke skrevetreferat framøtet.

(6)Fra kiagers tilbud datert 30. september 2005 hitsettes følgende:

“2. OMFANG Viharvalgt å gitilbudi toalternative oppdragsdefinisjoner. Alternativ i er ihenholdtilkonkurransegrunniagetspkt. 6.5 Tilbudet. Detteinnebærer atfølgende inngår.’ i. Føringav regnskap iøkonomisystemetMasterpiece, levertavEDBAS. FaktureringstjenesterifaktureringssystemetKOMFAKT, levertavEDBAS. Oppfølging av lagerbeholdning/lagerstyringssystem, etableres ved bruk av MicrosoftproduktetExcel, da mangår ut ifra at lagerstyringen ikke blirsærlig omfattende. 2. Regnskapsmessig behandling av forberedte inngående fakturaer og andre bilag. 3. Systemfor oppfølgingavutgåendefakturaer. 4. Oppsettavårsregnskap. 5. Støtte til daglig leder/koordinator i oppsett av budsjett og budsjettkontroll, (prognose 3 ggr. per år), samt råd og veiledning i forhold som har med regnskapstekniskogeller selskapetsøkonomistyringå gjøre. 6. Lønnsutbetalingtilselskapets ansatte (9 heltidsansatte + deltidsansatt), basert på lønnssystemetNLP, levertavEDBAS. Alternativ 2 har omfangsomspes~fIseritvedlegget Tilbudsbeskrivelse. Vi anseralternativ 2 til å være i samsvar meddagens oppdragsomfang. 3.PRIS 1... Alternativ i: Pris basert på 0,4 årsverk, som er beregnet utfra det produktet som Follo Ren etterspøri anbudskonkurransen: kr. 200.000,-perår. Alternativ2: Dersom Folio Ren ønsker utført oppgavene som er spes~fiserti vedlegget Tilbudsbeskrivelse, som beskriver dagens produkt og faktureringstjenester, er pris basert på 0,7 årsverk: kr. 340.000.-per år.”

(7)Av anbudsprotokollen fremgikk det som begrunnelse for at klager ikke ble valgt at klager hadde generelt lav score på de fleste kriterier. Valgte leverandør ble derimot vurdert til å ha generelt høy score og lavest pris. Innklagede har vedlagt følgende scoringsliste hvor klagers tilbud hadde nummer 4, mens valgte leverandørs tilbud hadde nummer 2 (se venstre kolonne). I listen bestod poengene av summen av poengene fra de separate listene fra prosjektkoordinator og kontorleder. Skalaen er fra 2-10 hvor 10 er best. Poengsummene fremgikk av de grå feltene. Enhetspriser fremgikk ikke av prislisten. “Sum priser” og “Oppstart” var det eneste som der fremgikk:

,, ~ I I • Il UIIIU — ~ ___________ I~ r:~~r:ii~

(8)I dokumentet fremkomogså følgendestikkordtil de ulikepostene: “Regnskapssystem, dataløsn/superbr: hvordan egnerregnskapsprogrammetsegfor oss som superbrukere, dvs, hvorgod oversikt/iettieseliger rapporter o.l Hvordan er vårtilgang lagtopp, erdet enkeltsystem å brukefor oss, harvi enkeltilgangpå rapporter Kan vi konvertere enkelt tilexce, tilbys opplæringi program oppgaveløsning: hvordan har tilbyderlagt opp tilfordeling av arbeidsoppgaver Erdet lagtopp tilenkle system om vifakturererselv Erdetgreilagerløsning. Fårvi redusertdobbeltarbeid Hvilket inntrykkfår viav effektivitetisystemet Antallpersoner involvert bakgrunn ogkompetanse — organisasjonsmessige tilpasninger: kan arbeidet utføres hos oss ellertilbys gode løsninger somalternativ erdetlagt opp tilenkelsamhandlingoghjelptil oppgaver måkontorleder kjøre medbilag tillevering rådgivningoghjelp til økonomistyringgenerelt prognoser/budsjett/ kostra/årsregnskap: erdet lagt opp tilhjelp meddette får man inntrykkavat dettefeltet dekkes opplæring/programvare: får viopplæringi brukavprogramvaren, hjelp til oppstart finnes detgodesupportsystemerrundt programvaren”

(9)Idaglig leders saksorientering til styresaknr 18/2005 ble detkonkludertmed følgende: “Dagligleders vurderinger atmerutg~ftenved å velge Okonor, idettetilfelle ca. kri5.000,-, erså vesentligat oppdragsgiver, dvs. FolloRen, ikke erbundet av regelverketiLov om offentlig innkjøp til å velge tilbudetfra Okonor, selvom — tilbudetfra Okonor, etteren helhetligvurderingutført avadministrasjonen iFolio Ren, på siktanses som detmestfordelaktigefor Folio Ren. Anbefaling Tilbudetfra Okonoranbefales antatt medfølgendebegrunnelse: Tilbudetfra Okonorerdet mestfordelaktigefordidetpå siktervurdertå kunnekan gi et bidrag tilFolloRens utviklingav regnskapsfunksjonen som merenn oppveier prisforskjellen. Forslagtilstyrevedtak Tilbudetfra regnskapsseksjonen i Oppegårdkommune ogtilbudetfra Okonor Oslo Main PartnerASfremstår klartsom de to mestfordelaktige. Daglig lederfinnerdet svært vanskeligåforeslå hvilket avdisse to tilbudenestyretbør velgeå anta, og avstårfra åfremmeforslagtilstyrevedtak.”

(10)Følgende fremgikk av meddelelsenom avgjørelsen i brev av 14. november2005: “Sammenligningav innhold De uliketilbudenevariertefra en totalinvolveringder regnskapsførergjorde alt, til en laveregradav involveringsomforutsatte en storgradavegeninnsatsfra Folio Ren. En matrise blesatt opp derkoordinatorogkontorledergaleverandørenepoengfra 1-5 hvor5 varbestfor de ulike tilbudskriterienesom ernevntovenfor. På bakgrunn avsnittsiuttsummen i matrisen ble leverandørene rangertsomfølger.’ (Imatrisen ble kriteriene vektlagt likt) nr. 1 3,42 poeng Økonor nr. 2 3,25 poeng Oppegårdkommune nr. 3 2,5 poeng Netiedger nr.4 1,92poeng Ski kommune nr. 5 1,83poeng Regnskap i Konklusjon økonorfikkflestpoeng, medOppegårdkommune som nr. 2. Vi har i konkurransegrunniagettattforbeholdfor atvi vedsk~lfe tilregnskapsfører somfører etterregnskapsloven må endre vårselskapsavtale. “Om detskulleviseseg fordelaktigfor FolloRen åføre regnskapet etterregnskapsloven, vildagliglederbe representantskapet omden nødvendige endringiselskapsavtalen “. Etter en samletvurderingavpris ogØvrige tiideiingskriterier harstyretiFolioRen funnet atbedr~flenerbest tjentmedå inngå avtale medOppegårdkommunes regnskapsseksjon.

Dersom det erønske om en nærmere begrunnelse, bervi om at dettesendes oss

— sammenlignerdet valgte tilbudets egenskaperopp motderes tilbudogforklarer hvilkeegenskapersom ble utslagsgivende.”

(11)18. november2005 ble detavholdt etmøte mellom klageroginnklagde hvor innklagede gaen nærmere begrunnelse for vurderingen av de innkomne tilbud. Det finnes ikke møtereferatfra møtet.

(12)Klagerpåklaget avgjørelsen vedbrev av 22. november2005. I innklagedes svarav 2. desemberblir avgjørelsen opprettholdt. Anforsler: Klagersanførsler:

(13)Anskaffelsen gjelder regnskapsføring, men konkurransegrunnlaget er ufullstendig i forhold til hva regnskapsføringen omfatter. Det er derfor uklart hva tilbudet skal inneholde.

(14)Evalueringsmatrisen godtgjør ikke at regelverket er fulgt. Det er ikke klar sammenheng mellom elementene i matrisen og tildelingskriteriene listet i konkurransegrunnlaget.

(15)Ett av klagers to tilbud er utelatt fra evalueringsmatrisen. Evalueringen er derfor ufullstendig og basert påvilkårlig skjønn i strid med lov omoffentlige anskaffelser§ 5 og forskriftom offentligeanskaffelser § 3-1.Klager hadde ikke levert et alternativt tilbud som sådan, bare alternative løsninger som begge var i samsvar med kravene stilt ikonkurransegrunnlaget. Innklagede kunne dermed ikke la være åvurdere et av tilbudene under henvisning til at det var alternativt. Vurderingen er for øvrig udokumentert og ikke etterprøvbar. Dersom innklagede mener at tilbudet ble avvist, er ikke reglene for avvisning fulgt.

(16)Kun to av de fem tilbudene som ble evaluert gjennom matrisen, er vurdert mot hverandre med hensyn til omfang i en “ytterligere vurdering”. De andre tilbudene er således kunoverfiadisk vurdert.

(17)Nårtilbudene som her ikke er direkte sammenlignbare, må oppdragsgiver definere hvilke elementer forskjellene gjelder, og så la leverandørene selv gi tilbud på disse. Det er i strid med regelverket åforeta skjønnsmessigejusteringer slik innklagede har gjort. Innkiagedes anførsler:

(18)Konkurransegrunnlaget åpnet for at oppdraget kunne løses på flere måter. Det ble avholdt tilbudskonferanse med mulighet for å avklare eventuelle spørsmål. Klager deltok ikke på konferansen. Det er en viss selvmotsigelse i at klager ikke så behov for å delta på en slik tilbudskonferanse når klager senere hevder at konkurransegrunniaget var uklart. Behandling av merverdiavgifi og arbeidsgiveravgift må anses som en naturlig del av anskaffelsen når den etterspurte tjenesten er regnskapsførsel. En regnskapstjeneste uten disse vilvære ufullstendig.

(19)Formålet for den “ytterligere vurderingen” for styresak 18/2005 å klargjørei hvilken grad det var fordelaktig for Follo Ren å fjerne selskapets bestemmelse om regnskapsførsel etter kommunale prinsipper. Styret fant ikke at det var grunn til å endre selskapsavtalen, og økonors tilbud ble derforikkevalgt.

(20)Evalueringsmatrisen er utelukkende basert på kriteriene som framgikk av konkurransegrunnlaget. Ved vurderingen av de enkelte kriterieneer deti tillegg laget underrubrikker/underkriterier for å sikre en god evaluering. Dette er ikke i strid med regelverket.

(21)Ettav klagers tilbud varet alternativttilbud. Deter heller ikkei stridmed regelverket at innklagede ikke fant klagers alternative tilbud attraktivt nok, og at innklagede derforikke valgtedette,jfKOFAs avgjørelse i sak 2003/21. Klager hevderattilbudet ikke var alternativt. Dette innebærer i tilfelle en utviding av tilbudets innhold i forhold til hvaklagerla fram i møtene 20. oktober og 18. november2005.

Klagenemndas vurdering

(22)Klager har deltatt i konkurransen og har saklig klageinteresse, jf forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Anskaffelsen følger etter sin verdi forskrift om offentlige anskaffelser av 15. juni 2001 del I og III,jf. forskriftens § 2-2,jf~2-1. Uklartkonkurransegrunnlag

(23)Det følger av lov om offentlige anskaffelser § 5 og kravenetil forutberegnelighet, likebehandling og gjennomsiktighet at konkurransegrunnlaget må være tilstrekkelig klart til at det er mulig for alle rimelig aktsomme leverandører å tolke det på samme måte. Utgangspunktet er at innklagede har ansvaret for at konkurransegrunnlaget er tilstrekkelig klart.

(24)Klager anfører at konkurransegrunnlaget er ufullstendig og derfor uklart.Klager spesifiserer imidlertid ikkehva som mangler for at konkurransegrunnlaget skal være fullstendig. Basert på forskjellen mellom klagers to tilbud, utleder innkiagede at klager mener at konkurransegrunnlaget skulle sagt noe om behandling av merverdiavgift og arbeidsgiveravgift. Klager bestrider ikke at det vardisse manglene klager menteåpåpeke, og klagenemnda tolker daogså anførselen slik.

(25)Klagenemnda legger til grunn at innklagede, etterregelverket forregnskapsføring for interkommunale selskap, fritt kan velge hvorvidt regnskapet skal føres etter kommunaleprinsipper elleretterregnskapsloven.

(26)Klagenemnda legger videre til grunn at innklagede vil ha plikt til å føre momsregnskap og regnskap for arbeidsgiveravgift uavhengig av valget av regnskap etterkommunaleprinsipper ellerregnskapsloven.

(27)Spørsmålet er da om det er naturlig å forstå konkurransegrunniaget slik at dette likevel ikke skal omfattes, og at det dermed er skapt uklarhetrundt omfanget av den etterspurte tjeneste.

(28)At innkiagede er pålagt å føre momsregnskap og regnskap for arbeidsgiveravgift er noe en må forvente at mottakere av konkurransegrunnlaget er klar over. Alle

tilbyderne bortsett fra klager la da ogsåtil grunn at slike regnskap var omfattet av konkurransegrunnlaget. Som tidligere leverandør av regnskapstjenester til innklagede, hadde klager også særlige forutsetninger for kjennskap til omfanget av tjenesten. Klagenemnda kan ikke se at det heftet noen uklarhet ved konkurransegrunnlagetpå dette punkt. Det bemerkes atdersom klager likevel syntes at konkurransegrunnlaget var uklart, hadde klager en oppfordring til å ta opp spørsmålet påtilbudskonferansen, noe klager ikke gjorde.

(29)Allden tid det ene av klagerstilbud varmed i evalueringsmatrisen,kan nemndaikke se at det var feil av innklagede å ikke ta med klagers andre tilbud i evalueringsmatrisen ettersom dette ikkevari samsvarmed hvasom var etterspurt. Tilbudsevalueringen

(30)Det følger forutsetningsvis av forskrift om offentlige anskaffelser § 17-2 at alle tildelingskriterienefrakonkurransegrunnlaget og at ingen andre tildelingskriterier — — skal legges til grunn for tildelingsbeslutningen. Ut fra evalueringsmatrisene og de tilhørende stikkordskommentarene legger klagenemnda til grunn at tildelingen har skjedd på bakgrunn av de i konkurransegrunnlaget oppgitte tildelingskriterier, eventuelt presiseringer eller omformuleringer av disse. Klagenemnda kan ikke se at presiseringene eri strid med kravettil forutberegnelighet eller øvrige generelle krav i lov om offentlige anskaffelser § 5. Likebehandling

(31)Klager hevder at ikke alletilbud er undergitt vurderingmed hensyntil omfang, og at dette er i strid med prinsippet om likebehandling. Videre hevder klager at når tilbudene i den “ytterligere vurdering” ikke er direkte sammenlignbare, må oppdragsgiver definere hvilke elementer forskjellene gjelder, og så la leverandørene selv gi tilbud på disse. Innklagede hevder at den “ytterligere vurderingen” ikke var en vurdering av hvilket tilbud som var det økonomisk mest fordelaktige, men en vurderingav om innklagedeburde endre sin selskapsavtale.

(32)Avkonkurransegrunnlaget fremgikkdet av en note til kravspesifikasjonen at“Om det skulle vise seg fordelaktig forFollo Ren åføre regnskapetetterregnskapsloven, vil daglig lederbe representantskapet om den nødvendigeendringi selskapsavtalen. Dersomrepresentantskapet ikke vedtar denforeslåtte endring skal tilbud basert på regnskapsloven forkastes.”

(33)Klagenemnda legger til grunn at det i konkurransegrunnlaget forutsettes at dette er to separate vurderinger, idet det legges opp til at det økonomisk mest fordelaktige tilbudet ikke nødvendigvis vil bli valgt dersom dette er basert på regnskapslovens prinsipper ogrepresentantskapet ikke ønsker åendre selskapsavtalen.

(34)Vurdering nummer to er bebudet i konkurransegrunnlaget, og er altså av en annen karakter enn vurderingen av hva som er det økonomisk mest fordelaktige tilbudet. Klagenemnda kanikke se atvurderingene av dennegrunn er i stridmedregelverket.

Konklusjon

Follo Ren IKS har ikkebrutt regelverket om offentlige anskaffelser. For klagenemnda,

A~~l / 5.mars2007 K j Jakob Wahl