KOFA 2007/50: Rammeavtale banktjenester – Klæbu kommune

2007/50 Klæbu kommune

Innklaget: Klæbu kommune

Klager: Sparebanken Midt-Norge

Avgjørelse: Ikke brudd på regelverket

Type sak: Rådgivende sak

Klagenemnda for offentlige anskaffelser InnkiagedegjennomfØrte en åpenanbudskonkurranse vedrØrenderammeavtalefor banktjenester. Klagenemndafantat innkiagedeikke hadde bruttregelverketfor offentlige anskaffelser. Klagenemndas avgjørelse 18. juni 2007 isak 2007/50 Klager: SparebankenMidt-Norge Innkiaget: Klæbu kommune Klagenemndas medlemmer: PerChristiansen, Sin Teigum, Jakob Wahi. Saken gjelder:Lengde pårammeavtaler. Etterprøvbarhet. Tilbudsevaluering.

Bakgrunn

(1)Klæbu kommune (heretter kalt innklagede) kunngjorde sammen med Malvik kommune en åpen anbudskonkurranse vedrørende rammeavtale for banktjenester. Kunngjøringenskjedde 15. mai 2006.

(2)Frakonkurransegrunnlaget hitsettes følgende: “1.6 Valg avtilbud Selvom dette erenfelles tilbudsinnbydelsefra Malvik kommune og Klæbukommune stårhverkommunefritt i å velgehvilken tilbyder en vil inngå kontraktmed. Det skal inngås egne avtalermedhverkommune. 1... 1.8 Kriterierfor valg avtilbud Basertpå de tilbud som mottas, vil oppdragsgiver velge det somfor hverkommune totaltsett innebærerdet Økonomisksettmestfordelaktige tilbud. Ved vurdering av det Økonomisk mest fordelaktige tilbud vil oppdragsgiver vektieggefølgende(i uprioritertrekkefølge): • Priser på de tjenester som tilbys (renter, gebyrer, provisjoner, valuteringsregler etc.) • Eventuellekostnaderknyttettilskifteav bankforbindelse Postadresse Besøksadresse TIf.: 5559 7500 E-post: Postboks439 Sentrum OlavKyrresgate8 postmottak@kofa.no

• Service, bistand og tilgjengelighet, herunder praktiske løsninger på oppdragsgivers behov for kontanthåndtering, nattsafe, telling av skillemynt, betalingsterminalerm.m. • Hvilken kompetanse som kan tilbys oppdragsgiver generelt og i den daglige driften • Omfanget av rådgivning innenfor den daglige driften (herunder betalingsformidling) og mer spes~fikk rådgivning innenfor området finansforvaitning • LØsningsbeskrivelse inkl, sikkerhet, dvs. oppfyllelse av kravspestjIkasjonen (if del 2),funksjonalitetog ytelse utoverminimumskravene • Gjennomføring, dvs. gjennomføringsdyktighet, spesifikke kvalitetsplaner og prosedyrer tilpassetleveransen Krav til leverandørenipkt 1.5 skal være oppfylt. 1...l 2.1 Avtalens varighet Rammeavtalen skal gjelde i 3 årfra 1. desember 2006 til 30. november 2009 med opsjonfor oppdragsgivertilåforlengeavtalen med1+1 år.”

(3)Tnnldagede mottok fire tilbud innen tilbudsfristens utløp. Sparebanken Midt-Norge (heretterkaltklager) varen av desom leverte tilbud.

(4)Avrådmannens saksfremleggtil formannskapetfremgikk følgende: “Vurdering: Denne vurderingen tar utgangspunkt i utsendt konkurransegrunniag, samt i innkomne tilbudfra Nordea, Klæbu sparebank, Sparebank Midt-Norge og Fokus Bank/Meihusbanken. Oppsettet i vurderingenfølger samme rekkefølge som i konkurransegrunnlagetspkt 1.8 “Kriterier for valg av tilbud”. Følgende kriterier er vurdert (i uprioritert rekkefølge): • Pris • Kostnaderved skifteav bank • Service, bistand og tilgjengelighet • Kompetanse • Rådgivning • LØsningsbeskrivelse • Gjennomføring Pris: Størrelsen på renteinntekter er beregnetut ifra gjennomsnittlig innestående saldo i bank, if tabellpå side 6 (pkt. 2.3) ikonkurransegrunniaget. Det er lagt tilgrunn 3 mnd. nibor* avlest den 4. september 2006; 3,3 (*Nibor er en rentelype som brukes nårnorske banker lånerogplassererpengerseg imellom. Nibor eren vanlig referanserente og er mye brukt i både bankavtaler ognårkommunene lånerpenger

for å finansiere investeringer. Nibor er nært knyttet opp i mot Norges Banks styringsrente). Gebyrer erhentet utfra prisskjema, samt opplysningergitt ide ulike tilbud. Klæbu sparebank gir tilbud både basert på prisskjema og fastpris. Sparebank Midt-Norge gir kun tilbudpåfastpris, mens de to Øvrige gir kun tilbud basertpå enhetspriser (prisskjema). Totaltskillerdet i overkant av 15 000 kronermellom det “dårligste” og det “beste” tilbudet. Totalt sett er Fokus bank/Meihusbanken billigst, mens Nordea kommer dårligst ut. Fokus bank/Melhusbanken gir de beste betingelsene på innskudd, mens Klæbu sparebank gir de dårligste. Klæbu sparebank er billigst når det gjelder gebyrfastsetting, mensNordea erdyrest. Når det gjelderpriser ved brukav trekkrettigheten (kassekreditten) gir Nordea det beste tilbudet, mens Klæbusparebankher erdyrest. Differansenmellom detbeste og det dårligste tilbudeter klartstørre enn tilsvarende differansepå innskudd. Bruken av trekkrettigheten har i 2005 vært megetbeskjeden, og detforventes enda mindre behov etteretableringavet konsernkontosystem idennye avtalen. Klæbu sparebank tilbyr månedlig kapitalisering av gebyrer. De Øvrige bankene tilbyrkvartalsvis kapitalisering somforespurt ikonkurransegrunnlaget. Prisforskjellene mellom det beste og detdårligste tilbudet er så vidt lavtat det ikke kan tillegges avgjørende vekt, men inngår som et punkt i helhetsvurderingen. Beregnede priser er beheftet med usikkerhet, da de tar utgangspunkt i gitte størrelser på et gitt tidspunkt. Endringer i vår bruksmåte av banktjenester vil påvirkestørrelsenpå gebyrer, samtidigsom våre innskudd ibanken vil variere over tid, noesom vilpåvirkerenteinntektene bådepositivtog negativt. Kostnadervedskifte avbank: Kostnader som vil pålØpe ved et eventuelt skifte av bank vil i all hovedsak bestå i bruk av egne personalressurser. I dette ligger tid til opplæring, utarbeidelse og gjennomføring av nye rutiner m.m. Uansettvalg av bank vil det ikkepålØpe utgifter til investeringer av ny maskinvare eller programvare. Bankenes produkter stilles vederlagsfritt til kommunens disposisjon (nettbanketc.). Nødvendigtid til opplæring i nye produkter og evt. framtidigeprodukter tilbys kostnadsfritt til kommunen. Selv om Klæbu kommune vedtarå inngå avtale med dagensbank; Klæbu sparebank, må detpåregnes opplæring i blant annet innføring av konsernkontosystem etc. Klæbu sparebankerden eneste tilbydersom harsatt et takpå antall dager til tilrettelegging/planlegging/opplæring, som banken tilbyr kostnadsfritt til kommunen. Å avsette tid til nødvendig opplæring, kompetanseheving og utvikling av ansatte innenfor Økonomi, vil være et nødvendig behov og en kontinuerlig prosess uavhengig avbankleverandØr. Alleforholdtatt ibetraktning stillerallefire tilbydere relativt liktpå dettepunktet. Service, bistandog tilgjengelighet: Klæbu sparebank ereneste banksom har kontor i Klæbu, noe som må seespå som etfortrinn. Kortavstand mellomavtalebank og kommunenbør være enfordel. Med dagens teknologiske løsninger ogframtidig utvikling vil imidlertid behovetfor en

nærbankforsvinne eller reduseres. Våre erfaringer med en nærbank er ikke udelt positive. Tiltrossfor nærhethar vived noen anledningeropplevdlang responstidpå henvendelser. Vi vil fortsatt ha et behov for å håndtere kontantutbetalinger, spesielt i)5n. utbetalinger tilsosialklienter. Omfanget av dette er imidlertid lite (2-3 per måned), slik at dette ikke kan tillegges avgjørende vekt. Uansett valg av bank må vi opprettholde en konto i Klæbu sparebank til dettefonnålet, samt til andre tilfeldige kontantbehov. Ingen av de andre bankene har presentert noenfuligod løsning på dette. Nordea og Sparebank har skissert en slags form for kontantkort som er under utvikling, men som i denne sammenhengen ikke kan tillegges noen vektper i dag. Kompetanse: Alle bankene har oppgitt et kundeteam bestående av fra 4 6 personer. — Ansvarsområdene til de ulike kundeteam dekker hovedområdene vi har behovfor innenfor betalingsformidling og finans (herunder likviditet, plassering, rente og lån). Nordea, Sparebank og Fokus bank/Melhusbanken har egne kundesentra, som tarseg avproblemstillinger knyttettil den daglige driften, noe som er en styrke ved tilbudet fra disse. Klæbu sparebank har ikke tilsvarende, noe som gjør at oppfØlgingenfra bankensside erlangtmersårbarogpersonavhengig. Rådgivning: Alle 4 bankene tilbyr rådgivninginnenfor de områdene somer etterspurt. Det er lite som skiller de fire tilbudene, men Sparebank Midt-Norge sin presentasjon av rådgivningsbiten ansees som det beste av de fire tilbudene. Her er vektiagt oppfØlging av kunden, banken som pådriver for å “modernisere” vår bruk av betalingstjenester m.m. og opplegget rundt en pengestrØmsanalyse. Sparebank Midt-Norge erden av tilbyderne som harden klart største andelen av kommunene i Midt-Norge som kunder, noesombetyr atvi kan bli en del avet størrenettverk. Løsningsbeskrivelse: Klæbu sparebank kan ikke tilby konsernkontosystem, somforespurt, før i løpet av 2007. Banken kan imidlertid tilby en ordning med samme betingelserfor alle konti. De Øvrige bankene kan alle tilby konsernkontosystem fra dag 1. Når det gjelder betalingsformidling kan alle bankene tilby Nettbank, avtalegiro, efaktura, BankID. Alle bankertilbyrrapportering somfullt uttilfredsstiller våre behov. Gjennomføring: Fokus Bank/Meihusbanken tilbyr en delt løsning hvoralle innskudd blir plassert i Meihusbanken, mens Fokus Bank tar hånd om den Øvrige delen av avtalen. Bankenes ansvar er begrenset til den del av avtalen hvor de har sitt hovedengasjement. Detteer ettervår meningen dårlig løsning, hvordetkansås tvil om ansvarsforholdene. Vikan hellerikke senoen gode argumenterfor å splitteopp en avtalepå to aktØrer. Klæbu sparebank er den tilbyder som tarflestforbehold (innenfor ulike områder) i sitt tilbud. Hovedkonklusjon:

Allefire tilbydere kan i utgangspunktetdekkevårt grunnbehovmed tankepå normal daglig drift. Ut i fra en totalvurdering (basert på de innkomne tilbudene) anses Sparebank Midt-Norge somdet beste alternativetfor Klæbukommune. Rangering: 1. Sparebank Midt-Norge Nr. 2 på pris. Tilbyr gode løsninger innenfor områdene betalingsformidling, daglig oppfØlging, avvikshåndtering, rådgivning innenfor CM og finans. Slik som tilbudeterpresentertfremstår dette som det beste tilbudet. Blant annet er det lagt vekt på oppgittkundeteam/eifaringfra offentlig sektor og tilgangen til eget kundesenterfor rask oppfØlging vedhenvendelser. 2. Klæbu sparebank Dagens bankforbindelse. Kanper i dagikke tilby en fuilgod løsning som forespurt (konsernkonto, kapitalisering av gebyr), men detteforventes å være påplass i løpetav 2007. Vårvurdering erat banken i alt for stor grad er avhengig av enkeltpersoner innenfor de ulike områdene, noe som vår erfaring med banken bekrefter. Forhold som taler tilfordel for bankenerlokal tilknytning. 3. Nordea Dyrest på pris. Kan tilby god kompetanse på områdene som er etterspurt, men kan ikke tilby noe somskillerbanken vesentligfra konkurrentene. 4. FokusBank!Melhusbanken Best på pris, men konseptet med to aktØrer trekker ned. Kan tilbygod kompetansepå områdene som er etterspurt, men kan ikke tilby noe som skillerbanken vesentligfra konkurrentene.”

(5)FØrste gang saken ble fremmet for Formannskapet, 5. oktober 2006, ble den utsatt. Av saksprotokoll fra Formannskapsmøte avholdt 19. oktober 2006, fremgikk følgende: “Medlem KirstenSvarlien Storvold, SVfremmetfølgendeforslag: “Anbudskonkurransen viser at de objektiveforskjellene på tilbudene er små, og at alle tilbyderne eristand til å dekke Klæbu kommunes grunnbehovfor banktjenester. Med det som bakgrunn inngår Klæbu kommune bankavtale med Klæbu Sparebank. Klæbu Sparebank er eneste bank somhar kontor i Klæbu, og det er etfortrinn med kort avstand mellom avtalebankog kommunen, også når det gjelderhensynet til de av våre brukeresomfortsatteravhengig av kontantutbetalinger.” Ved alternativ votering over rådmannens innstilling og Kirsten Svarlien Storvold forslag, bleKirsten SvarliensStorvoldsforslag, enstemmigvedtatt. Formannskapets vedtak: Anbudskonkurransen viser at de objektiveforskjellene på tilbudene er små, og at alle tilbyderneer istand tilådekkeKlæbu kommunes grunnbehovfor banktjenester. Meddet som bakgrunn inngår Klæbu kommune bankavtale med Klæbu Sparebank. Klæbu Sparebank er eneste banksom har kontor i Klæbu, og det er etfortrinn med

kort avstand mellom avtalebankog kommunen, også når det gjelderhensynet til de av vårebrukeresomfortsatteravhengig avkontantutbetalinger.”

(6)Innidagede meddelte tildelingsbeslutningen ved brev av 25. oktober 2006. Rådmannens saksfremlegg og saksprotokoller fra formannskapets møter lå vedlagt brevet. Klagerpåklagetbeslutningen vedbrev av 6. november. Klagenble avvist ved innidagedes brev av 8. desember 2006, etter at formannskapet enstemmig vedtok følgende innstilling frarådmannen somlå som vedlegg til avvisningsbrevet: “Når det gjelderde direkte målbare kriteriene som pris og kostnader ble det ikke registrert vesentligeforskjeller. Forskjellen mellom det “beste” og det “dårligste” tilbudet erberegnettil om lag 15 000kroner (summen av renter og gebyr). Medden usikkerhet som ligger i slike beregninger ble det vurdert dit hen atprisforskjellene ikke kunne tilleggesvesentlig vekt. For de øvrige kriteriene er det et vesentlig innslag av skjønn og egne vurderinger som ligger til grunn for rådmannens innstilling. Formannskapet har valgt å overprØve rådmannens skjønn i denne saken. Formannskapet har foretatt sin selvstendige vurdering av dissemomentene og kommetfram tilet annet resultat enn rådmannen. Etter rådmannens oppfatning harfonnannskapetfull rett til å utøve et eget skjønn i denne saken, så lengeformannskapet holder seg innenfor rammen av lov om offentlige anskaffelser og de kriterier som er forespurt i konkurransegrunniaget. I sin vurdering harformannskapet spesielt lagt vektpå at alle tilbyderneer istand til å dekke kommunens grunnbehovfor banktjenester, og at de objektiveforskjellene mellombankene ersmå. Rådmannen vil derfor anbefale å opprettholde sitt vedtak i sak 125/06 og avvise klagenfra Sparebank Midt-Norge.”

Anførsler

Kiagers anfØrsler:

(7)Konkurransen gjaldt en rammeavtaleover 3 år med en opsjon på ytterligere 1+1 år. Dette erlenger enn regelverket tillater.

(8)Det er valgte leverandør som, i følge rådmannens innstilling, har tatt flest forbehold innenfor ulike områder i sitt tilbud. Innklagede har, i strid med kravet til etterprØvbarhet, ikke gitt noen ytterligere redegjørelse for hvilke forbehold det gjelder, og innklagede har heller ikke gitt opplysninger om valgte tilbud har vært vurdert avvistpå grunn av forbeholdene.

(9)Det ble i tilbudsevalueringen lagt avgjørende vektpå at valgte leverandørvar eneste bank med bankkontor i kommunen, et forhold som ikke fremgikk av konkurransegrunnlaget. I konkurransegrunnlaget er det ikke oppgitt prioritering eller vekting av tildelingskriteriene. Dette er i strid med kravene til etterprøvbarhet, likebehandling og i strid med forbudet mot diskriminering på grunn av lokal tilhørighet.

(10)Klagenenmdabesuttale segomerstatningsspørsmålet.

Innklagedes anfØrsler

(11)Den forskriften som regulerer anskaffelsen haringen fireårs grense for rammeavtaler slik den nye forskriften har. Dersom en rammeavtale over 3+1+1 år er i strid med regelverket, er dette en uvesentlig feil som kun innebærer at samarbeidsavtalenmed valgtebank må endres, og ikke at konkurransen må avlyses.

(12)For klagers øvrige anførsler vises det til Formannskapets behandling av klagers brev av 6. november.

Klagenemndas vurdering

(13)Klager har deltatt i konkurransen og har saklig klageinteresse, jf forskrift om ldagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Anskaffelsen er en prioritert tjeneste, jf forskrift om offentlige anskaffelser av 15. juni 2001 § 2-4 kategori 6. Innidagede har lagt til grunn at anskaffelsens verdi er under E0Sterskelverdien. Klager har ikke bestridt dette. Klagenemnda legger ogsåtil grunn at anskaffelsen etter sin verdi følger forskrift om offentlige anskaffelser av 15. juni 2001 del Iog III,jf. forskriftens § 2-2,jf § 2-1. Rammeavtalens varighet

(14)I klagenemndas avgjørelse i sak 2004/16 kom nemndatil en rammeavtales varighet utgjorde brudd på regelverket. Klagenemnda uttalte da følgende i premissene (91) følgende: “(9) Lov om offentlige anskaffelser§ 5 andre leddforutsetter at “En anskaffelse skal så langt deter mulig være basertpå konkurranse Dette innebærer at svært “. langvarige elleromfattendeanskaffelserkan være lovstridig.

(92)1 veileder til forskriften skriver Nærings- og handelsdepartementet om rammeavtalerat: “Rammeavtaler som inngåsfor svært lange perioder, vil kunne bli ansettfor å være i strid med regelverketda et grunnleggende prinsipp er konkurranse om leveranser tildetoffentlige. Lange kontraktsperiodervil avskjæremulighetenfor andreleverandører tilå oppnå leveranserfor langeperioder av gangen, og vil kunne virke uheldig på konkurransesituasjonen på sikt. Det samme gjelderfor svært omfattende rammeavtaler, som vil kunne avskjære små og mellomstore bedrifterfra å delta i leveransene ogføre tilat antalletpotensielle leverandØrer reduseres. Langekontraktsperioder må derforkunne begrunnes svært godt. Som en hovedregel børrammeavtalerikke ha lenger varighetenn 3-4år.”

(93)Lignende synspunkter er lagt til grunn av Kommisjonen i “Draft Policy Guidelines on FrameworkAgreements Under Directive 90/531/EEC (Utilities) “, datert18.12.1992, derdetfremgårat: “15. Frameworkagreements mustnot hinder, limitor distort competition. In this context, it will be recalled that the EEC Treaty contains, in its Article 85, the followingprovision:

(15)Det ble så gjengitt fra Artikkel 85 (dagens artikkel 82): “The following shall be prohibited as incompatible with the common market: all agreements between undertakings, which may affect trade between Member States and which have ... their object or effectthe prevention, restriction or distortion of competition within

the common market Any agreements prohibitedpursuant to thisArticle shall ... . ... beautomatically void.”

(16)Konmiisjonens uttalelse ble ytterligere gjengitt: “16. It can only be decidedwhether competition has been hindered, limited or distorted on a case by case basis. Evaluation should take account in particular of the duration of a framework agreement, the quantities involved, its possible effects on trade between Member States, the number ofproducts or works involvedand the shade of the contracting entity’s procurement covered. Framework agreements for a period substantially longer thanthe normal life ofthe equipmentin question meritparticularattention.”

(17)Pådennebakgrunn komklagenemndatil følgendekonklusjon: “(94) Klagenemnda ser det slikatfordeler ved å ha én valgt leverandØr over så mange år må balanseres mot de markedsmessige konsekvenser det vil ha at konkurrerende leverandØrer i samme tidsrom ikke slipper til med sineprodukter og løsninger.

(95)I den foreliggende sak vil anskaffelsen med kombinasjonen av kontrakt og opsjoner over et tidsrom på inntil 8 år i realiteten virke så begrensende på konkurransen at klagenemnda mener at dette vil være i strid med i lov om offentlige anskaffelser§ 5 annet ledd.”

(18)I nærværende sak har rammeavtalen en varighet på inntil 5 år, og den gjelder banktjenester. Klagenemnda kan imidlertid ikke se at klager har godtgjort at rammeavtalens lengde vil virke så begrensende på konkurransen at den vil være i strid med lov om offentlige anskaffelser § 5. En slik konidusjon har også støtte i juridiskteori, jfAmdalIRoll-Matthiesens Lov og forskriftom offentlige anskaffelser, kommentarutgave, 2. utgave, hvordet på side 124blirkonidudertmedat “avhengig av dekonkrete omstendigheterbør(...) en varighetpå tre-femårkunne aksepteres.” Vurderingen avforbehold ivalgte tilbud

(19)Slik !dagenenmda forstår formannskapets vedtak, bygger dette i hovedsak på rådmannens vurderinger slik de fremgikk av rådmannens innstilling. At formannskapet konkluderte motsattav rådmannen, skyldtes at formannskapetistørre grad vektla hensynet til behovet for kontanthåndtering med mer. Det øvrige av rådmannens innstilling må således anses for å utgjøre en de! av beslutningsgrunnlagetogsåforformannskapets vedtak.

(20)Det fremgår av rådmannens innstilling under “Gjennomføring” at det i valgte tilbud er tatt flereforbehold enn i de øvrige tilbudene. Nårinnidagede på denne måten har synliggjort at forbehold i tilbudene er vurdert ved den konkrete vurderingen av hva som er det økonomisk mest fordelaktige tilbud, og det ikke er noe som tyder på at vurderingen er foretatt i strid med prinsippet om likebehandling eller forsvarlighet, har innkiagede etter klagenemndas oppfatning ikke brutt regelverkets krav om etterprØvbarhet. Vektiegging avkontorlokaler iKlæbu

(21)I innldagedes tildelingsvedtak ble det vurdert som avgjørende at valgte tilbud in!duderte kontor i Klæbu, idet va!gte tilbud da hadde et fortrinn med “kort avstand

mellom avtalebank og kommunen, også når det gjelder hensynet til de av våre brukere somfortsatteravhengigavkontantutbetalinger.”

(22)Etter !dagenemndas oppfatning ligger dette temaetinnenfor en naturlig forståelse av tildelingskriteriet “Service, bistand og tilgjengelighet, herunderpraktiske løsninger på oppdragsgivers behov for kontanthåndtering, nattsafe, telling av skillemynt, betalingstenninalerm.m.”

(23)Klagenemnda kanpå denne bakgrunnikke se atdet er istrid medregelverket å legge vekt påat deter kortavstand mellom avtalebank oginnidagede. Opplysning om vekting/prioriteringav tildelingskriteriene

(24)Etter forskriftomoffentlige anskaffelser§ 17-2 (2) skal tildelingskriterieneommulig angis i prioritert rekkefølge. Det pålegges således ingen plikt til å vekte/prioritere tildelingskriteriene i forkant av en konkurranse. Dersom inn!dagedederimot allerede før konkurransen har foretatt vekting/prioritering av tildelingskriteriene, har !dagenemnda i tidligere saker !agt til grunn at dette må gjøres kjent for tilbyderne. Klager har ikke påvist at vekting/prioritering forelå før konkurransen, og !dagenemndakanda ikke se atinnk!agedehar bruttregelverketpå dettepunkt.

Konklusjon

Klæbukommunehar ikkebruttregelverket. For !dagenemnda, 18.~juni2~Q7 i ~ W~j Sin Teigum