KOFA 2007/91: Avklaringsplikt før avvisning av tilbud

2007/91 NAV Drift og Utvikling

Innklaget: NAV Drift og Utvikling

Klager: Sunrise Medical AS

Avgjørelse: Brudd på regelverket

Type sak: Rådgivende sak

Klagenemnda for offentlige anskaffelser Innkiagede gjennomførteen åpenanbudskonkurransefor inngåelse avrammeavtale vedrørende leveringavpersonloftere, seler ogseil, samttilbehør ogreservedeler. Klagenemndafantatinnkiagede hadde bruttkravene tilgodforretningsskikkog likebehandlingvedikke å etterspørre bekreftelsefor utførtrisikoanalysefor seiler ogseil,fra klager. Klagenemndas avgjørelse17. september2007 i sak2007/91 Klager: Sunrise Medical AS Innkiaget: NAVDriftogutvikling Klagenemndas medlemmer: Jens Bugge, Kai Kruger, Andreas Wahi Saken gjelder: Avvisning avklagèrstilbud. Spørsmål omplikt tilåforetaavkiaringer. Bakgrunn:

(1) NAV Drift og utvikling (heretter kalt innkiagede) kunngjorde 23. februar 2007 en åpen anbudsko~ikurransefor inngåelse av rammeavtale vedrørende levering av personløftere, seler og seil, samt tilbehør og reservecleler. I bilag 1 til konkurransegrunniaget, “Kundens kravspes~Jikasjon”,var det i punkt 1.0 gitt en nærmerekiassifisering avproduktene. Fradette punktethitsettes: “Produktene det ønskes tilbudpå er klass~flsertifølgende undergrupper i henhold tilNS-ENIso9999: 1236 03: Mobilepersonlaftere medseier og/ei/erseil 12 36 12: Stasjonærepersonløfterefestet tilvegg/vegger, gulv eller tak 1236 21: Løfteseler/-seil, seterog bårer 1236 90: Tilbehør ogreservedeler tilpersonløftereog tilseier/seil”

(2) Frakravspesifikasjonens punkt 3.0 “Produktspes~flkasjon”hitsettes: “3.1 Definisjoner DejInisjonerav begreper benytteti konkurransegrunnlagogtilbudsskjema: Hovedprodukt: Hjelpemiddel som består av komponenter og funksjoner som beskrevet denneproduktspesijikasjonenjfSpesijIsering. 1... Postadresse Besøksadresse TIf.: 5559 75 00 E-post: Postboks439 Sentrum OlavKyrresgate 8 postmottak@kofa.no

3.2Spes~sering Nedenfor erspes~fIserdte delene det enkelthovedprodukt skalbestå av. En mobilpersonlofter skalbestå av: 1... En stasjonærpersonlofterskal beståav: 1... 3.3 Produktposter Produktene detgistilbudpå vil blideltinn ifølgende sammenlignbareposter: 3.3.1Mobilepersonloftere Post 1:1... Post2:1... Post3:...J 3.3.2Stasjonærepersonloftere Post4: ... Post5: Post 6:1... 3.3.3SeIerogseil Tilpersonløftere somtilbys ipostene 1, 2, 4, 5 og 6 skalfølgende seil tilbys: • Seil delte benstøtter • Sel/helt • Seil amputasjon • Seil toalett • Seil dusj/bad Tilpersonløfteresom tilbys ipost 3 skalfølgende seletilbys: • Seleståløft Itillegger detønskelig åfå tilbudt: • Seilståløft • Sele gåtrening • Loftevest ... 3.3.4Tilbehorog reservedeler f..”

(3) Frakonkurransegrunniagets punkt 5.2 “Produkt-ogprisskjema” hitsettes: “Følgende dokumenterskalvedlegges Produkt- ogprisskjemaet: 1...

2. Bekreftelsefor utførtrisikoanalyse f..”

(4) I kravspesifikasjonens punkt 2.0 var det stilt produktkrav som skal være oppfylt “... for å kunne delta i konkurransen”. I punkt 2.1 og 2.2 var det stilt følgende produktkrav: “2.1 Samsvarserklæring Hvert hovedproduktog tilbehør som det gis tilbudpå skal være samsvarvurdert og CE-merketi henholdtil 93/42/EØF Direktiv ommedisinsk utstyr. — Samsvarserklæringpå engelskeller et skandinaviskspråkfor hvert enkelt produkt skal vedlegges tilbudet. Produkterfra samme produsent kan spes~flserespå samme erklæring. Det skal henvises til benyttede standarder. Samsvarserklæringen skal være datert ogsignert og vedlegges som vedlegg tilBilag 2, Produkt- ogprisskjema. 2.2 Risikoanalyse Bekreftelse for utført risikoanalyse i henhold til NS-EN ISO 14971 Utgave 1 -~ Medisinsk utstyr Bruk av risikoanalyser for medisinsk utstyr/Medical devices — — Application ofrisk management to medicaldevices ogNS-EN ISO 14971:2000/Al Utgave 1 EndringsbladAl Medisinsk utstyr—Brukav risikoanalyserfor medisinsk — utstyr/Medical devices Application of risk management to medical devices, på — engelskeller etskandinaviskspråkskalvedlegges tilbudet. Bekreftelsenfor utført risikoanalyse skal være datert og signert og vedlegges som vedleggtilBilag 2, Produkt- ogprisskskjema.”

(5) Kontrakt skulle i henhold til konkurransegrunniagets punkt 4.15 tildeles den leverandøren som leverte det økonomisk mest fordelaktige tilbudet basert på tildelingskriteriene “Brukervennlighet komfortfor bruker og håndterbarhetfor — hjelper”, “Funksjonelle egenskaper” og “Totalkostnadfor oppdragsgiver”.

(6) Innen tilbudsfristens utløp 24. april 2007 var det kommet inn tilbud fra ti leverandorer. Blant dissevar Sunrise Medical AS (heretterkalt klager).

(7) Ved brev av 22. mai 2007 ble klager meddelt at tilbudet var avvist. Fra avvisningsbrevethitsettes: “Avvisningpå grunn avforholdvedtilbudet. Kravspesjfikasjonpkt. 2.0Produktkrav; 2.2 Risikoanalyse: Det foreligger ikke bekreftelse for utført risikoanalyse for noen seil. Det er i kravspesijikasjonens pkt. 3.3.3 krav om at visse seil skal tilbys personløfterne. Når risikoanalyse ikkeforeliggerfor seilene, måhele tilbudet avvises. Hjemmelenfor dette er Forskr~fotm offentlige anskaffelser: Ref § 20-13 (1)f “Et tilbud skal avvises når detpå grunn av avvik, forbehold,feil, ufullstendigheter, uklarheter eller lignende i en anbudskonkurranse kan medføre tvil om hvordan tilbudetskal bedommes iforholdtil de øvrige tilbudene”.”

(8) Klager påklaget avvisningen ved brev datert 4. juni 2007. Den 6. juni 2007 sendte

fulgte vedlagt.

(9) Innkiagedeavviste klagen vedbrev av 11.juni 2007.

(10) Klager brakte saken inn for klagenemndaved brev datert 5.juli 2007.

(11) Det er ikke inngåttkontrakti saken. Anforsier: Kiagers anførsler:

(12) Innklagede hadde ikkeadgang til åavvisekiagers tilbud.

(13) Det anføres prinsipalt at klager ved å levere samsvarserklæring for seilene, indirekte har leverte bekreftelse på gjennomført risikoanalyse. De faktiske omstendighetene sombegrunnetavvisningen foreligger derfor ikke. Av kravspesifikasjonens punkt 2.1 fremgår det at hvert hovedprodukt og tilbehør skal være samsvarsvurdert og CEmerket i henhold til direktiv 93/42/EØF. I denne sammenheng må det sendes en samsvarserklæring der det fremgår at seilene oppfyller enkelte nærmere angitte standarder, blant annet EN 12182 om tekniske hjelpemidler for funksjonshemmede. I standard EN 12182 inngår også et krav om gjennomføring av en slik risikoanalyse som kreves i herværende konkurranse. Dermed skulle det ikke være behov for ettersendelse av en ny bekreftelse for gjennomført risikoanalyse. Det er for så vidt riktig, som innklagede anfører, at EN 12182 henviser tilEN 1441:1997, og ikke EN ISO 14971:2000 som nevnt i kravspesifikasjonen. Dette beror kun på at EN 12182 ikke er oppdatert når det gjelder henvisningen til den aktuelle standarden. Den risikoanalysen som innklagede erkjenner at er indirekte fremlagt av klager, er rent faktisk gjennomført i henhold til EN ISO 14971:2000. De materielle kravene til risikoanalyse er ikke endret fra EN 1441:1997 til EN ISO 14971:2000. Det fremstår etter dette som feil og urimelig å avvise klagers tilbud. Innkiagede burde i hvert fall ha kontaktet klager for å avkiare hvorvidtrisikoanalysen var gjennomført i henhold til ny eller eldre standard.

(14) Subsidiært anføres at det ikke fremstår som klart i kravspesifikasjonen at det måtte fremlegges bekreftelse for utført risikoanalyse også for seilene. I henhold til kravspesifikasjonens punkt 2.1 om samsvarserklæring, fremgår det at slik erklæring skal fremlegges for samtlige produkter hovedproduktet og tilbehør. Noen slik — spesifisering er ikke oppstilt hva gjelder punkt 2.2 om risikoanalyser. Av kravspesifikasjonens punl’~t3.3.3 fremgår at visse seil skal tilbys til personløftere. Klager har derfor tolket kravspesifikasjonen slik at løfterne er hovedprodukt og seilene ertilbehøret. Uklarheten i kravspesifikasjonen medfører at innklagede skulle ha etterspurtbekreftelsen for utførtrisikoanalyse for seilene.

(15) Uansett tilsier praksis fra KOFA at avvisningen var ulovlig, jf sak 2004/47. Innklagede kunne gitt en kort tilleggsfrist for ettersendelse av bekreftelsen, og en ubetinget avvisning fremstår som en urimelig streng reaksjon. I denne sammenheng understrekes at det er vanlig å tillate ettersending av enkelte dokumenter etter tilbudsfristens utløp,jfforskriftens § 21-3.

(16) Endelig hadde ikke innklagede hjemmel i forskrift om offentlige anskaffelser til å avvise klagers tilbud. Forskriftens § 20-13 (1) bokstav f) kan ikke komme til anvendelse, ettersom det påståtte avviket ikke på noen måte kan medføre tvil om hvordantilbudet skal bedømmes iforholdtil de øvrigetilbudene. Innkiagedesanførsler:

(17) I EN 12182 under punkt 2 “Normative references” henvises det til EN 1441:1997 Medical devices Risk analysis. Denne standarden ble imidlertid i sin tid — tilbaketrukket og erstattet med EN ISO 14971 Utgave 1 og EN ISO 14971:2000/Al Utgave 1 Endringsblad Al, som er standarden innklagede krevde bekreftelse for utført risikoanalyse i henhold til, jf kravspesifikasjonens punkt 2.2. Det er således riktig at klager indirekte fremla en bekreftelse på utført risikoanalyse, jf EN 1441:1997 Medical devices Risk analysis, men denforetatte risikoanalyse er ikke i henhold til standarden for risikoanalyse som fremkom av kravspesifikasjonens punkt 2.2 “Risikoanalyse”.

(18) I kravspesifikasjonens punkt 1.0 er seier/seil kiassifisert som et hovedprodukt, i henhold til NS-EN ISO 9999, jf 12 36 21, og altså ikke som et tilbehør. Nårklager opplyser at selskapet forutsatte at bekreftelsen for gjennomført risikoanalyse kun måtte fremlegges for hovedproduktet, måtte det være åpenbart at dette også gjaldt seier/seil.

(19) Av hensyn til brukerne er det svært viktig at det er foretatt risikoanalyse både av personløftere og av selene/seilene. Sistnevnte er den delen som brukerne er i direkte fysisk kontakt med. Av denne grunn er det uansett opplagt at det måtte fremlegges risikoanalyse ogsåfor seler/seil.

(20) Klagenemndas sak 2004/47 er ikkesammenlignbar med herværende sak.

(21) Innklagede hadde plikt til å avvise kiagers tilbud, jf forskrift om offentlige anskaffelser § 20-13 (1) bokstav f. I kravspesifikasjonens punkt 2.0 fremkommer at “Dette punktet inneholder de produktkrav som skal være oppfyltfor å kunne delta i konkurransen”. Det er leverandøren som har risikoen for å innievere et fullstendig tilbud, og når dette ikke er gjort for sentrale deler av tilbudet, foreligger en plikt til avvisning. I og med at det ikke er innlevert risikoanalyse for seilene, kan ikke innklagede vite om minstekravene til produktene er oppfylt. Ved at det ikke foreligger en risikoanalyse foreligger det således tvil om hvorvidt de tilbudte seil oppfyller konkurransegrunnlagets minstekrav, og dermed tvil om hvordan tilbudet skal vurderes pådette punkt. Klagenemndas vurdering: j

(22) Klager har deltatt i konkurransen og har saklig kiageinteresse, f forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Anskaffelsen er kunngjort etter at forskrift omoffentlige anskaffelser av 7. april 2006 trådte i kraft 1. januar 2007, slik at anskaffelsen følger denne forskriften. Anskaffelsens verdi overstiger E0S-terskelverdien, og anskaffelsen følger derfor forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 delI og III,jfforskriftens § 2-2 (1).

(23) Spørsmålet er for det første om klager oppfylte kravet til utført risikoanalyse i kravspesifikasjonens punkt 2.2. Partene er uenige om klagers samsvarserklæring inneholder en risikoanalyse som er i samsvarmed de kravtil denne som fremgikk av kravspesifikasjonen. Klager har ikke dokumentert at det i standarden EN 12182 inngikk et krav om gjennomføring av risikoanalyse som er i henhold til standarden for risikoanalyse som fremkom av kravspesifikasjonens punkt 2.2. På denne bakgrunn har klagenemnda ikke forutsetninger for åta stilling tilklagers anførsel på dettepunktet.

(24) Subsidiært har klager anført at uklarheten i kravspesifikasjonen mht om bekreftelse for utført risikoanalyse skulle leveres for seilene/selene, måtte medføre at innklagede skulle ha etterspurt denne bekreftelsen fraklager. Klager anfører i denne forbindelse atkonkurransegrunnlagets kravspesifikasjon varuklar.

(25) Det fulgte av konkurransegrunnlagets punkt 5.2 og kravspesifikasjonenes punkt 2.2 at bekreftelse for utført risikoanalyse skulle vedlegges tilbudene. Det var imidlertid ikke sagt noen spesifikt om hvilke produkter slik bekreftelse skulle vedlegges for. Løfteseler/ -seil var riktignok klassifisert som eget produkt i kravspesifikasjonenes punkt 1.0, noe som etter klagenemndas oppfatning kan tale for at det skulle leveres bekreftelse for utført risikoanalyse også for disse produktene. Seil og seler var derimot ikke nevnt som hovedprodukt i kravspesifikasjonens punkt 3.2 j “Spes~tisering”, f punkt 3.1, og i kravspesifikasjonens punkt 2.2 var det ikke presisert at bekreftelse skulle leveres forhvert hovedprodukt og tilbehør, slik det var gjort i kravspesifikasjonens punkt 2.1 om samsvarserklæring. Etter klagenemndas oppfatning har innklagede ved ikke åpresisere at bekreftelse for utført risikoanalyse for seler og seil skulle vedlegges tilbudene, skapt en uklarhet som kan ha ført til usikkerhetmht om detteskulle leveres.

(26) Spørsmålet blir så om innklagede på bakgrunn av uklarheten i kravspesifikasjonen skulleha etterspurtbekreftelse forutført risikoanalyse for seler og seil, fraklager.

(27) Det følger av forskriftens § 21-1 (2) at det er adgang til å foreta visse avklaringer i leverandørenes tilbud i en anbudskonkurranse, herunder kan oppdragsgiver innhente nærmere opplysinger hos leverandørene for å få klarlagt “ufullstendigheter” i j tilbudene, f bokstav a. Det er imidlertid ikke tillatt å foreta avklaringer dersom ufullstendigheten er slik at tilbudet skal avvises i henhold til forskriftens § 20-13. Innkiagede avviste klagers tilbud med hjemmel i forskriftens § 20-13 (1) bokstav f, men klagenemnda kan ikke se at det var tvil om hvordan klagers tilbud skulle “bedømmes iforholdtil de øvrige tilbudene”, eller atklagers tilbud skulle værtavvist etterandre bestemmelser i forskriftens § 20-13. I nærværende sak er det spørsmål om ettersendelse av bekreftelse på utført risikoanalyse. Etter klagenemndas oppfatning måslik dokumentasjon kunne inngisetter tilbudsfristens utløp, uten at det innebærer en endringav tilbudeti stridmed forhandlingsforbudet, j f§ 21-1 (1).

(28) I utgangspunktet er det leverandøren som har risikoen for at tilbudet er klart og inneholder det som det skal inneholde, og oppdragsgiver har dermed som hovedregel ikke plikt til å foreta avklaringer, jf “kan” i forskriftens § 21-1 (2) bokstav a, og klagenemndas sak 2004/285 premiss (32). I visse tilfeller kan oppdragsgiver imidlertid ha en plikt til å avklare uklarheter og ufullstendigheter, jf de

WI grunnleggende kravene i lov om offentlige anskaffelser § 5. I sak 2004/279 uttalte klagenemndafølgende i premiss (32)til (34): “(32)En avklaring om hvilkenforståelse som skal legges tilgrunn ville her avgjøre om tilbudet overhodet skulle tas i betraktning. Forskrijtens § 9-1 (1) forbyr forhandlinger, men giradgang til avklaringnårdette viser segnødvendigfor å få klarlagt ukiarheter i tilbudene. Likhetsprinsippet kan tilsi at det i bestemte situasjoner kanforeliggeenplikttil åforeta avkiaringer.

(33) I dette tilfellet er det etter klagenemndas vurdering skapt en uklarhet ved at konkurransegrunnlaget utelukker valutaklausuler, samtidig som dokumentet AKS 2003, som leverandørene var pålagt å benytte, inneholdt de nevnte rubrikker omvaluta/kursbasis ogvalutaavhengigdel av tilbudssummen. Denne ukiarheten måtte tilsi atinnkiagede tokkontakt medklagerfor åfå avklartom et valutaforbeholdvirkelig var tilsiktet.

(34) Her gjaldt ukiarheten ikke et forhold som ville påvirke bedommelsen av klagers tilbud iforhold til de øvrige tilbudene, men utelukkende om tilbudet skulle avvises eller ikke. Innklagede hadde således ingen plikt til å avvise Diacors tilbud med hjemmel iforskrUtens § 8-10 (1) d), men hadde derimot etter klagenemndas mening en plikt til å avkiare forholdet. Dette følger av kravet til likebehandling og god forretningsskikk, if lov om offentlige anskaffelser§5.”

(29) Det vises også til Dragsten/Lindalen Offentlige anskaffelser Kommentarutgave (2005) BindII s. 1168.

(30) Etter klagenemndas oppfatning hadde innkiagede en oppfordring til å be klager om tilstrekkelig dokumentasjon for utført risikoanalyse i henhold til EN ISO 14971:2000, både fordi konkurransegrunniaget kunne etterlate tvil om slik bekreftelse skulle mnnleveres for seler og seil, og fordi klager gjennom samsvarserklæringen viste at det varutført risikoanalyse, om enn ikke i samsvar med standarden oppgitt i kravspesifikasjonens punkt 2.2. Når dette ikke ble gjort, har innklagede brutt kravene til god forretningsskikk og likebehandling i lov om offentlige anskaffelser §5. Konklusjon: NAVDrift ogutvikling harbrutt kravene til god forretningsskikk og likebehandling i lov om offentlige anskaffelser § 5 ved ikke åetterspørre bekreftelse forutført risikoanalyse for seilog seier, fraklager. For klagenemnda, 17, septembe J ns Bugge