KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2008/199: Referanser ulovlig tildelingskriterium
Faktum
Universitetet i Tromsø kunngjorde 12. september 2008 en åpen anbudskonkurranse for inngåelse av rammeavtale for levering av kontor- og datarekvisita. Anskaffelsen fulgte FOA 2006 del I og III. Konkurransegrunnlaget stilte under punkt 1.3 opp fire kvalifikasjonskrav, herunder krav om referanser fra tilsvarende oppdrag de siste fem år. Under tildelingskriteriene i punkt 3.2 var «Referanser» i tillegg oppgitt som ett av fire vektede tildelingskriterier med en vekt på 15 prosent. De øvrige tildelingskriteriene var logistikk (30 %), pris og prismodell (30 %) og produktsortiment og miljø (25 %). Fire tilbud ble mottatt innen fristen 23. oktober 2008. Universitetet tildelte kontrakten til Corporate Express Norge AS. Lyreco AS klaget og anførte blant annet at referanser ikke kan benyttes som tildelingskriterium. Universitetet avventet kontraktsinngåelse frem til nemndas avgjørelse forelå.
KOFAs vurdering
1. Rettslig ramme og klageinteresse. Rettsregelen er FOA 2006 § 20-1, som regulerer hvilke tildelingskriterier oppdragsgiver lovlig kan anvende. KOFA konstaterte innledningsvis at Lyreco AS hadde levert tilbud og dermed hadde saklig klageinteresse, jf. forskrift om Klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Anskaffelsen fulgte FOA 2006 del I og III i henhold til terskelverdireglene i §§ 2-1 og 2-2. Delkonklusjon: klagen ble realitetsbehandlet.
2. Skillet mellom tildelingskriterium og kvalifikasjonskrav ved vareanskaffelser. Rettsregelen er at tildelingskriterier må knytte seg til det tilbudte ytelsens egenskaper, og at leverandørerfaring som referanser prinsipielt tilhører kvalifikasjonsvurderingen. KOFA tolket EU-domstolens dom i Lianakis-saken (C-532/06 premiss 32) slik at en oppdragsgiver er avskåret fra å anvende «tenderers' experience, manpower and equipment, or their ability to perform the contract» som tildelingskriterier fremfor kvalifikasjonskrav. KOFA konstaterte at konkurransegrunnlaget ikke hadde «kvalitet» som tildelingskriterium, og at rammeavtalen gjaldt vareleveranser «uten forutsetning om at det skal konkurreres på tjenestekvalitet». Referansene belyste dermed bare leverandørenes generelle kapasitet og erfaring, ikke egenskaper ved de tilbudte varene. Delkonklusjon: referanser er i denne konteksten et rent kvalifikasjonskrav.
3. Dobbeltbruk og etterprøvbarhet. Rettsregelen er at et krav som allerede er oppstilt som kvalifikasjonskrav ikke kan gjentas som tildelingskriterium. KOFA pekte på at referansekravet allerede var stilt som kvalifikasjonskrav i konkurransegrunnlagets punkt 1.3, og at kriteriet «ikke kan gjentas som et tildelingskriterium». Nemnda bemerket i tillegg at oppdragsgivers egne erfaringer med leverandører som tildelingselement uansett forutsetter «strenge krav til dokumentasjon og etterprøvbarhet», noe som ikke syntes oppfylt. Delkonklusjon: brudd på FOA 2006 § 20-1 var konstatert.
4. Konsekvens – avlysning. Rettsregelen er at en feil ved tildelingskriteriene som har virket inn på konkurranseresultatet, i utgangspunktet bare kan avhjelpes ved avlysning. KOFA fant at feilen «bare kan avhjelpes ved at anbudskonkurransen avlyses», og så derfor ikke grunn til å gå inn på klagers øvrige anførsler om feil ved selve evalueringen. Delkonklusjon: alle øvrige anførsler ble ikke behandlet.
Konklusjon
Klagenemnda konkluderte med at Universitetet i Tromsø hadde brutt FOA 2006 § 20-1 ved å benytte «Referanser» som tildelingskriterium. Feilen var av en slik art at den bare kunne avhjelpes ved avlysning av konkurransen. Nemnda tok ikke stilling til de øvrige anførslene om feil i tildelingsevalueringen.
Praktisk betydning
Avgjørelsen illustrerer det grunnleggende skillet i FOA 2006 mellom kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier, slik dette ble presisert av EU-domstolen i Lianakis-saken (C-532/06). Leverandørenes erfaring, referanser og kapasitet hører systematisk hjemme i kvalifikasjonsfasen. Dersom et slikt krav allerede er stilt som kvalifikasjonskrav, kan det ikke gjentas med selvstendig vekt under tildelingskriteriene. Det samme prinsippet ble videreført i FOA 2017. Avgjørelsen er også et eksempel på at en ulovlig utforming av tildelingskriteriene kan gjøre hel avlysning til eneste rettmessige utfall, ettersom feilen har virket strukturerende på hele konkurransen.
Hele KOFA-avgjørelsen (klikk for å skjule)
2008/199 Universitetet i Tromsø
Innklaget: Universitetet i Tromsø
Klager: Lyreco AS
Avgjørelse: Brudd på regelverket
Type sak: Prioritert rådgivende sak
Klagenemnda for offentlige anskaffelser Klager har deltatt i en åpen anbudskonkurranse for inngåelse av rammeavtale for levering av kontor- og datarekvisita. Klagenemnda fant at innklagede hadde brutt forskriftens § 20-1, ved å benytte tildelingskriteriet "Referanser". Klagenemndas avgjørelse 12. januar 2009 i sak 2008/199 Klager: Lyreco AS Innklaget: Universitetet i Tromsø (UiT) Klagenemndas medlemmer: Magni Elsheim, Kai Krüger og Jakob Wahl. Saken gjelder: Tildelingskriterier.
Bakgrunn
(1)Universitetet i Tromsø (heretter kalt innklagede) kunngjorde 12. september 2008 en åpen anbudskonkurranse for inngåelse av rammeavtale for levering av kontor- og datarekvisita.
(2)I konkurransegrunnlaget var det under punkt 1.3 oppgitt som ett av 4 kvalifikasjonskriterier: "Referanser fra tilsvarende oppdrag, og en redegjørelse av omfanget av disse oppdragene. Referansene skal ikke være mer enn 5 år gamle."
(3)I konkurransegrunnlagets punkt 3.2 var oppgitt som tildelingskriterier: "Valg av leverandør vil bli foretatt på grunnlag av det økonomisk mest fordelaktige tilbud, basert på de vektede kriteriene nedenfor: 1. Logistikk, vekt 30 % 2. Pris og prismodell, vekt 30 % 3. Produktsortiment og miljø, vekt 25 % 4. Referanser, vekt 15 % 3.2.1 Logistikk Det vil bli lagt vekt på om det kan legges til rette for elektronisk bestilling på
universitetet som viser produktsortiment og avtalepriser. Dersom leverandøren kan tilby
passord) for testformål. Tilbyder må videre redegjøre for hvordan bestillingssystemet fungerer, og gi en kort beskrivelse av bestillingsrutinene.
Postboks4 39 Sentrum Olav Kyrresgate8 postmottak@kofa.no
UiT vil implementere og ta i bruk nytt innkjøpssystem — Visma Proceedo — i løpet av 2009. Leverandøren bes oppgi eventuell erfaring med dette systemet, og om man er villig til å tilknytte seg mot den offentlige markedsplassen ehandel.no. Det etterspørres også hvorvidt leverandøren vil sette inn de nødvendige ressurser med hensyn til systemets meldingstyper ordre, ordresvar og kataloger. Tilbyder må redegjøre for eget kvalitetssikringssystem for avviksbehandling og av leveringsprosessen. Leveringstid(er) skal spesifiseres, og det skal opplyses om eventuelle garanterte leveringstider fra ordreinngang til levering UiT. Garanterte leveringstider vil tillegges mer vekt enn forventet leveringstid. Med tanke på mottakspraksis skal dimensjoner for paller benyttet ved levering oppgis. 3.2.2 Pris Leverandøren må synliggjøre at han kan tilby en prismodell som kan ivareta universitetets behov for å kontrollere at de prisfordeler som gis i tilbudet vil vedvare i hele avtaleperioden. I tillegg skal tilbyder vedlegge, eller gjøre tilgjengelig, en prisliste som angir prisgrunnlaget for alle produkter som tilbys. Det vil bli lagt vekt på færrest mulig rabattsatser, og en enhetlig prismodell som gjør det forutsigbart å benytte hele produktsortimentet til leverandøren. Dersom det tilbys produkter der pris er valutaavhengig, skal kursbasis og dato som tilbyder har lagt til grunn, oppgis. Det skal også oppgis valutaavhengig del og valutaendring (+/- %) som kan utløse prisendring. Vedlagte tilbudsskjema skal ftlles ut iht. pkt 1.2.5, og med tilbudspriser til UiT Produkt som tilbys skal være standard i sortimentet til leverandøren. 3.2.3 Produktsortiment og miljø Det er en fordel at universitetets behov først og fremst kan bli dekket av standard lagerførte produkter. Det må opplyses om antall artikler som er tilgjengelig for UiT, og hvor stor andel som er lagerførte standardprodukter. Det vil bli lagt stor vekt på miljøvennlige produkter, det vil si produkter som har minst mulig negativ påvirkning på det ytre miljø. Slike produkter må dokumentere at de oppfiiller kravene til miljomerking. Kravene skal tilsvare enten det offisielle nordiske miljømerket Svanen, eller det offisielle europeiske miljølnerket EU-Blomsten. Det må opplyses om hvor stor andel av produktsortimentet som kan dokumenteres som miljøvennlige produkter. Det vil også bli lagt vekt på hvilke miljømål leverandøren har satt seg med hensyn til transport av rekvisita til UiT, samt eventuelle returordninger leverandøren er tilknyttet. 3.3.4 Referanser Tilbyder må oppgi de viktigste leveransene de siste 5 årene, inkludert deres verdi, avtaleperiode og kundens navn. Det vil bli lagt vekt på referanser av tilsvarende omfang Hensikten er å vurdere tilbyders erfaring og kapasitet.
Universitetets positive erfaring med tidligere leverandører vil ikke gi uttelling, men eventuelle negative erfaringer kan trekke ned i evalueringen."
(4)Innen tilbudsfristens utløp 23. oktober 2008, mottok innklagede fire tilbud. Blant tilbyderne var Lyreco AS (heretter kalt klager) og Corporate Express Norge AS.
(5)I brev av 5. november 2008, ble klager meddelt at Corporate Express Norge AS (heretter kalt valgte leverandør), var tildelt kontrakten.
(6)I e-post av 18. november 2008, ba klager om å få utdypende informasjon om en rekke forhold som gjaldt tildelingsevalueringen. I e-post av 19. november 2008, ga innklagede ytterligere informasjon om tildelingsevalueringen.
(7)Saken ble brakt inn for klagenemnda i e-post av 18. november 2008. Innklagede avventer kontraktsinngåelse frem til klagenemndas avgjørelse foreligger.
Anførsler
Klagers anførsler
(8)Etter klagers oppfatning kan referanser ikke være et tildelingskriterium, da dette vil favorisere den leverandør som har vært lengst i markedet og som har de største kundene fra før.
(9)Det anføres også at innklagede har begått en rekke feil under tildelingsevalueringen. På bakgrunn av det resultat klagenemnda er kommet til nedenfor, gjengis ikke disse anførslene.
Innklagedes anførsler
(10)Innklagede bestrider at tildelingskriteriet "Referanser" var ulovlig.
(11)Videre bestrides at det er begått feil under tildelingsevalueringen. På bakgrunn av det resultat klagenemnda er kommet til nedenfor, gjengis ikke disse anførslene.
Klagenemndas vurdering
(12)Klager leverte inn tilbud i konkurransen og har dermed saklig klageinteresse, jf. forskrift om Klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Anskaffelsen følger etter sin opplyste verdi forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr 402 del I og III, jf. forskriftens §§ 2-1 og 2-2. Hvorvidt tildelingskriteriet "Referanser" var lovlig
(13)Klager har anført at tildelingskriteriet "Referanser" er ulovlig, da dette vil favorisere den leverandør som har vært lengst i markedet og som har de største kundene fra før. Klagenemnda konstaterer at konkurransegrunnlaget ikke har "kvalitet" som tildelingskriterium, og at rammeavtalen dermed gjelder vareleveranser uten forutsetning om at det skal konkurreres på tjenestekvalitet. Kriteriet "Referanser" skulle da kun vært
brukt som et kvalifikasjonskriterium for å vise leverandørenes evne til å oppfylle kontrakten, jf. EF-domstolens avgjørelse i "Lianakis"-saken C-532/06 premiss (32): "Consequently, it must be held that, in a tendering procedure, a contracting authority is precluded by Articles 23(1), 32 and 36(1) of Directive 92/50 from taking into account as `award criteria' rather than as 'qualitative selection criteria' the tenderers' experience, manpower and equipment, or their ability to perform the contract by the anticipated deadline." - og nemndas drøftelse av denne dommen i sak 2008/120. I nærværende sak er det allerede i konkurransegrunnlagets punkt 1.3 som kvalifikasjonskriterium krevd referanser fra tilsvarende oppdrag, og kriteriet kan da ikke gjentas som et tildelingskriterium. For øvrig bemerkes at i den grad oppdragsgivers egen erfaring overhodet kan anvendes i evalueringen av leverandørene og tilbudene, må det stilles strenge krav til dokumentasjon og etterprøvbarhet, hvilket ikke synes gjort i dette tilfellet. Nemnda viser til tidligere saker om dette 2003/66, 2004/67, 2004/189, 2004/243, 2007/105, 2007/106 og til omtalen i Dragsten/Lindalen, Offentlige anskaffelser, Kommentarutgave (2005), s. 1311-1312.
(14)Etter klagenemndas syn kan denne feilen bare avhjelpes ved at anbudskonkurransen avlyses, og nemnda ser derfor ikke grunn til å gå inn på klagers øvrige anførsler.
Konklusjon
Universitetet i Tromsø (UiT) har brutt forskriftens § 20-1, ved å anvende "Referanser" som et tildelingskriterium. -For kiagenegdida, / 12. jaiw 2 09 M kim/
Refererte rettskilder
- FOA 2006 § 20-1 — Tildelingskriterier – grunnlag for bruddkonklusjonen
- FOA 2006 § 2-1 — Anskaffelsens verdi og anvendelse av del I og III
- FOA 2006 § 2-2 — Terskelverdier – fastlegging av regelregime
- Forskrift om Klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6 — Saklig klageinteresse
- C-532/06 (Lianakis) — Premiss 32: leverandørerfaring, bemanning og kapasitet kan ikke brukes som tildelingskriterier
- Direktiv 92/50/EØF art. 23(1), 32 og 36(1) — Grunnlag for Lianakis-dommens rettssetning om skillet kvalifikasjon/tildeling
- KOFA 2008/120 — Nemndas drøftelse av Lianakis-dommen
- KOFA 2003/66 — Oppdragsgivers egne erfaringer som evalueringsgrunnlag – dokumentasjonskrav
- KOFA 2004/67 — Oppdragsgivers egne erfaringer som evalueringsgrunnlag – dokumentasjonskrav
- KOFA 2004/189 — Oppdragsgivers egne erfaringer som evalueringsgrunnlag – dokumentasjonskrav
- KOFA 2004/243 — Oppdragsgivers egne erfaringer som evalueringsgrunnlag – dokumentasjonskrav
- KOFA 2007/105 — Oppdragsgivers egne erfaringer som evalueringsgrunnlag – dokumentasjonskrav
- KOFA 2007/106 — Oppdragsgivers egne erfaringer som evalueringsgrunnlag – dokumentasjonskrav
- Dragsten/Lindalen, Offentlige anskaffelser, Kommentarutgave (2005), s. 1311–1312 — Omtale av oppdragsgivers egne erfaringer i tildelingsevalueringen