KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2009/158: Påslagsprosent som tildelingskriterium
Faktum
St. Olavs Hospital HF kunngjorde 16. februar 2009 en åpen anbudskonkurranse for anskaffelse av en rammeavtale på diverse entreprenør- og håndverkstjenester med varighet på inntil fire år. Tildeling skulle skje på grunnlag av det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, med tildelingskriteriene «Kostnad» (70 prosent, bestående av timepris og påslagsprosent på materiell) og «Tjenestens kvalitet» (30 prosent). Tilbyderne skulle oppgi påslagsprosent på nettoprislistene fra sine leverandører; selve nettoprislistene ble av innklagede utelukkende benyttet til kontrollformål i kontraktsperioden. K. Lund AS leverte tilbud på rørleggertjenester, men uten påslagsprosent — i stedet vedla klager en prisbok med rabattsatser. Innklagede avviste tilbudet med hjemmel i FOA 2006 § 20-13 (1) bokstav f, da manglende påslagsprosent skapte tvil om hvordan tilbudet kunne bedømmes i forhold til øvrige tilbud. Klager bestred lovligheten og klarheten av tildelingskriteriet og brakte saken inn for KOFA.
KOFAs vurdering
1. Spørsmålet om påslagsprosenten utgjorde et lovlig tildelingskriterium. Rettsregel: Etter FOA 2006 § 22-2 (2) må tildelingskriterier — og underkriterier til disse — ha tilknytning til kontraktens gjenstand. KOFAs tolkning: Vilkåret om tilknytning til kontraktens gjenstand gjelder ikke bare for tildelingskriteriet i seg selv, men også for de underkriterier oppdragsgiver benytter ved evalueringen. Avgjørende faktum: Anskaffelsen gjaldt en fireårig rammeavtale for rørleggertjenester. Innklagede anførte at det ville være en «umulig arbeidsoppgave» å vurdere alle materialer som potensielt ville bli benyttet i perioden, og at entreprenørenes innkjøpsavtaler ville svinge slik at materialprisene i realiteten ville jevne seg ut over tid. Nemnda la dette til grunn og bemerket at materialkostnaden ikke alene kunne anses avgjørende for om påslagsprosenten var egnet til å speile de reelle kostnadene ved ytelsen. Delkonklusjon: Tildelingskriteriet «Kostnad», presisert ved evaluering av påslagsprosent i sammenheng med timepriser, hadde «tilstrekkelig tilknytning til kontraktens gjenstand», og innklagedes fastsettelse ble ansett «saklig og forsvarlig», jf. FOA 2006 § 22-2 (2). Anførselen nådde ikke frem.
2. Spørsmålet om tildelingskriteriet «Kostnad» var uklart. Rettsregel: Grunnleggende krav til forutberegnelighet i LOA 1999 § 5 innebærer at tildelingskriterier må fremgå klart av konkurransegrunnlaget, slik at leverandørene kan innrette sine tilbud. KOFAs tolkning: Et tildelingskriterium er ikke uklart utelukkende fordi en leverandør er uenig i den metodikken oppdragsgiver har valgt. Avgjørende faktum: Av konkurransegrunnlagets punkt 5.1.1 fremgikk det at tildelingskriteriet «Kostnad» ble evaluert på grunnlag av snittet av timepris og påslagsprosent, og av vedlegg 2 fremgikk hva tilbyderne skulle fylle ut. Nemnda kunne på bakgrunn av ordlyden «ikke se at det var uklart for klager hva som ville være gjenstand for evaluering» under dette kriteriet. Delkonklusjon: Tildelingskriteriet var tilstrekkelig klart. Anførselen nådde heller ikke frem på dette punkt.
Konklusjon
Klagenemnda konkluderte med at St. Olavs Hospital HF ikke hadde brutt regelverket for offentlige anskaffelser. Bruken av påslagsprosent som underkriterium til tildelingskriteriet «Kostnad» ble akseptert som saklig og forsvarlig innenfor oppdragsgivers innkjøpsfaglige skjønn, og kriteriet ble ikke ansett uklart.
Praktisk betydning
Avgjørelsen illustrerer at oppdragsgivere ved langvarige rammeavtaler for håndverkstjenester kan velge å evaluere materialkostnader gjennom påslagsprosent fremfor faste materiallister, forutsatt at metoden er saklig begrunnet og dokumentert — for eksempel med henvisning til at det er umulig å forutse hvilke materialer som vil bli benyttet over kontraktsperioden. Nemnda aksepterer at innkjøpsfaglige hensyn kan begrunne en slik evalueringsmetode der materialprisene forventes å jevne seg ut. Saken tydeliggjør også at konkurransegrunnlagets ordlyd er avgjørende for klarhetsvurderingen: leverandørers uenighet med metodikken er ikke i seg selv tilstrekkelig til å fastslå uklarhet.
Hele KOFA-avgj\u00f8relsen (klikk for \u00e5 skjule)
2009/158 St. Olavs Hospital HF
Innklaget: St. Olavs Hospital HF
Klager: K. Lund AS
Avgjørelse: Ikke brudd på regelverket
Type sak: Rådgivende sak
Klagenemnda for offentlige anskaffelser Klager har deltatt i en åpen anbudskonkurranse for anskaffelse av rammeavtale på diverse entreprenør/håndverkstjenester. Det ble anført at innklagede hadde benyttet et ulovlig underkriterium knyttet til tildelingskriteriet ”Kostnad”, og tildelingskriteriet uansett måtte anses som uklart. Klagers anførsler førte ikke frem. Klagenemndas avgjørelse 8. mars 2010 i sak 2009/158 Klager: K. Lund AS Innklaget: St. Olavs Hospital HF Klagenemndas medlemmer: Magni Elsheim, Kai Krüger og Siri Teigum Saken gjelder: Ulovlig tildelingskriterium. Uklart tildelingskriterium. Bakgrunn:
(1) St. Olavs Hospital HF (heretter kalt innklagede) kunngjorde 16. februar 2009 en åpen anbudskonkurranse for anskaffelse av rammeavtale på diverse entreprenør/håndverkstjenester. Avtalen skulle gjelde for en periode på inntil to år med opsjon på forlengelse med inntil 1 + 1 år.
(2) I kunngjøringen punkt IV.2 var det angitt at tildelingen skulle skje på grunnlag av det økonomisk mest fordelaktige tilbudet.
(3) I konkurransegrunnlaget punkt 5 ”TILDELINGSKRITERIER” var det opplyst at tildeling skulle skje på basis av det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, basert på kriteriene kostnad (timepris og påslag) som var vektet med 70 prosent, og tjenestens kvalitet som var vektet med 30 prosent.
(4) Når det gjelder tildelingskriteriet ”Kostnad” var det i punkt 5.1.1 opplyst at snittet av timepris og påslag ville bli lagt til grunn ved vurderingen. Det var videre vist til vedlegg 2 og 3 som skulle benyttes for utfylling av pris.
(5) Vedlegg 2 inneholdt en matrise hvor tilbyderne blant annet skulle angi ”pris på vedlagte materiell/utstyr til netto innkjøpspris med følgende påslag % ”.
(6) Innen utløp av tilbudsfristen kom det inn 45 tilbud, herunder tilbud på rørleggertjenester fra K. Lund AS (heretter kalt klager), ORAS AS og YIT Building Systems AS (heretter kalt valgte leverandører).
(7) Fra spørsmål og svar i konkurransen refereres følgende fra 25. mars 2009: ”Hvordan evalueres tilbudene vedr. materiell — påslag sier intet om det dere reelt vil betale for varen? […]
[Svar] ”Det er nettopris det regnes påslag på. Vi skal ha dokumentasjon fra firmaet som viser hva de betaler for varen. Varelisten kan reguleres en gang pr. år. Hvordan entreprenørene håndterer det mot sin leverandør legger ikke vi oss opp i så lenge de legger ved dokumentasjon på netto innkjøpspris.”
(8) I innklagedes brev 3. juni 2009 ble klagers tilbud avvist: ”Deres tilbud på rørleggertjenester er avvist da påslagsprosent ikke er oppgitt. Det er vedlagt Ahlsell sin prisbok hvor det gis 40 % rabatt på forhandlerpris. I henhold til våre krav til vurdering kan vi ikke vurdere ut fra det som er oppgitt. Det er et krav i konkurransegrunnlaget at begge prisblad skal fylles ut med priser og påslag. Dette følger av konkurransegrunnlaget pkt. 4.2.2. Jf. FOA § 20-13 (1) f, skal tilbudet avvises da dette vil medføre tvil om hvordan tilbudet skal bedømmes i forhold til de øvrige tilbudene.”
(9) Klager påklaget avvisningen i brev 12. juni 2009: ”At St. Olavs Hospital legger til grunn at vårt innleverte tilbud ikke kan sammenliknes med de andre tilbudene og derfor må avvises, er registrert. Slik vi forstår dette evalueres kostnadene på materiell da kun ut i fra oppgitt påslag, slik det for så vidt fremgår av konkurransegrunnlagets punkt 5.1.1 […] [K]onkurransegrunnlaget og tilhørende dokumenter er uklare på hva som skal legges til grunn for evalueringen av tildelingskriteriet Kostnad, og […] dette medfører brudd på forutberegnligheten for leverandørene.” […] Videre mener vi at en så stor vektlegging av påslag uansett ikke er egnet til å evaluere kostnaden på materiell, da påslaget i seg selv ikke sier noe om faktisk pris. Det laveste påslaget gir ikke nødvendigvis den laveste prisen for oppdragsgiver.”
(10) I innklagedes svar på klage 30. juni 2009 ble klagen ikke tatt til følge
(11) Saken ble deretter brakt inn til Klagenemnda for offentlige anskaffelser i brev 7. juli 2009.
(12) Kontrakt ble inngått med valgte leverandører 20. juli 2009. Anførsler: Klagers anførsler:
(13) Klager anfører at innklagede har benyttet et ulovlig tildelingskriterium. En evaluering av materialkostnader utelukkende basert på oppgitt påslag sier ingenting om de reelle
materialkostnadene. Etter klagers oppfatning er kriteriet derfor uegnet til å identifisere tilbudenes reelle økonomiske verdi, jf. forskriften § 22-2 (2) og kravet til forutberegnelighet i loven § 5. Konkurransen skulle dermed vært avlyst.
(14) Klager anfører videre at tildelingskriteriet ”Kostnad” er uklart. Klagers tilbud ble sendt inn med rabattpriser i den tro at det var et sammenlignbart tilbud. Klager forsto konkurransegrunnlaget og svar til spørsmål fra tilbyderne slik at innklagede skulle foreta en prissammenlikning på materiell som en del av kostnadsvurderingen. Ordlydsmessig taler mye for at det er påslagsprosenten som ene og alene er avgjørende for materiellkostnadsevalueringen. Det er dermed uklart hva som egentlig er ment å gjelde. For klager fremstår det som underlig at innklagede overhodet ikke er interessert i hvilke avtaler (nettopris) tilbyderne har med sine produsenter/underleverandører. Konkurransen skulle vært avvist også på dette grunnlag. Innklagedes anførsler:
(15) Innklagede bestrider at tildelingskriteriet ”Kostnad” er et ulovlig tildelingskriterium. Innklagede viser til at Trondheim kommune nylig gjennomførte en konkurranse om anskaffelse av tilsvarende rammeavtale hvor timepriser og påslagsprosenter på materialer ble benyttet som tildelingskriterium. Bakgrunnen for at slike tildelingskriterier benyttes i denne type rammeavtaler er for det første at materialprisene vil jevne seg ut over tid. For det annet vil det være en umulig arbeidsoppgave å vurdere prisen på samtlige materialer som kan være aktuelle å benytte i løpet av en fireårsperiode. Alternativet vil da være å trekke ut noen få materialer som skal vurderes under tildelingen. Innklagede har vurdert det slik at det blir kommersielt riktigere å benytte påslagsprosenter. Dette er innenfor innklagedes innkjøpsfaglige skjønn.
(16) Innklagede bestrider at tildelingskriteriet er uklart. Det at klager er uenig med innklagede i at konkurransen er gjennomført på en fornuftig måte, medfører ikke at tildelingskriteriet er uklart. Av konkurransegrunnlaget fremgår at det er timeprisene på arbeider og kun påslagene på materialer som vil bli vurdert. En komplett prisliste over materialer skal leveres samtidig med tilbudet. Imidlertid er bakgrunnen for dette er at innklagede ønsker å føre kontroll med at prising skjer i henhold til de innkjøpsavtaler firmaene har inngått. Prislisten var således ikke gjenstand for evaluering. Klagenemndas vurdering:
(17) Klager har deltatt i konkurransen og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om Klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Anskaffelsen er en tjenestekontrakt og følger etter sin verdi forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr 402 del I og III, jf. forskriftens §§ 2-1 og 2-2.
(18) Klager anfører prinsipalt at påslagsprosenten som skal oppgis for evalueringen av tildelingskriteriet ”Kostnad”, ikke er egnet til å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbudet.
(19) Når kontrakt skal tildeles det økonomisk mest fordelaktige tilbud, følger det av forskriften § 22-2 (2) at tildelingskriteriene må ha tilknytning til kontraktens gjenstand. Det samme gjelder underkriterier til et tildelingskriterium.
(20) Det fremgår av konkurransegrunnlaget punkt 5.1.1 at tildelingskriteriet ”Kostnad” evalueres ut fra snittet av timepris og påslagsprosent. Påslagsprosenten er en prosentsats
som tilbyderen vil tillegge nettoprislistene fra sine leverandører ved fastsettelsen av prisen til innklagede. Innklagede skulle benytte nettoprislistene utelukkende for kontroll av materialkostnader i kontraktsperioden. Det er dermed klart at påslagsprosenten ikke skulle evalueres i sammenheng med nettoprislistene.
(21) Spørsmålet blir da hvorvidt påslagsprosenten, som vurderes under tildelingskriteriet ”Kostnad”, har tilstrekkelig tilknytning til kontraktens gjenstand, jf. forskriften § 22-2
(22) Innklagede har begrunnet valg av metode for evaluering med at entreprenørenes innkjøpsavtaler vil svinge så mye over en fireårsperiode at materialprisene i realiteten ikke vil variere i særlig grad. Nemnda legger dette til grunn, og bemerker samtidig at anskaffelsen gjaldt en fireårig rammeavtale på rørleggertjenester. Innklagede ville således vanskelig kunne spesifisere hvilke materialer som ville bli benyttet ved utførelse av rørleggerarbeid i løpet av perioden. Materialkostnaden kan dermed ikke anses som avgjørende for hvorvidt påslagsprosenten er egnet til å identifisere de reelle kostnadene ved rørleggertjenesten.
(23) Nemnda er på denne bakgrunn kommet til at tildelingskriteriet ”Kostnad”, slik det er presisert med evaluering av påslagsprosent, sett i sammenheng med timeprisene for drift og vedlikehold av bygningsmassen i kontraktsperioden, må anses å ha tilstrekkelig tilknytning til kontraktens gjenstand, jf. forskriften § 22-2 (2), og at innklagedes fastsettelse av tildelingskriteriet for øvrig må anses som saklig og forsvarlig. Klagers anførsel kan derfor ikke føre frem.
(24) Klager anfører subsidiært at det ikke fremkommer klart hva som er gjenstand for vurdering når det gjelder tildelingskriteriet ”Kostnad”.
(25) Som gjengitt i premiss 5 var det angitt i konkurransegrunnlaget at tilbyderne skulle oppgi timepris og påslagsprosent ved utfylling av pris. Klagenemnda på bakgrunn av ordlyden ikke se at det var uklart for klager hva som ville være gjenstad for evaluering under tildelingskriteriet ”Kostnad”. Klagers anførsel kan heller ikke føre frem på dette punkt.
Konklusjon: St. Olavs Hospital har ikke brutt regelverket for offentlige anskaffelser. For klagenemnda, 8. mars 2010 Magni Elsheim
Refererte rettskilder
- FOA 2006 § 22-2 — Tildelingskriterier må ha tilknytning til kontraktens gjenstand
- FOA 2006 § 20-13 — Avvisning av tilbud som skaper tvil om sammenlignbarhet
- FOA 2006 § 2-1 — Forskriftens anvendelsesområde og terskelverdi
- FOA 2006 § 2-2 — Forskriftens anvendelsesområde og terskelverdi
- LOA 1999 § 5 — Grunnleggende krav til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og likebehandling