KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2016/1: Erstatning til grunneiere – ikke ulovlig direkte
Faktum
I forbindelse med Statens vegvesen Region nords utbygging av E6 på strekningen Urlandå–Skamdalen ville seks boligeiendommer miste sin eksisterende vanntilførsel. Innklagede tilbød en borevannløsning, men grunneierne ønsket å opprettholde trykkvannløsningen. I tråd med veglova § 50 og tilhørende forskrift om eiendomsinngrep § 2, som pålegger vegmyndighetene å søke minnelig løsning før ekspropriasjon, inngikk innklagede og Skamdal Vannverk (de seks grunneierne i fellesskap) en avtale i august 2015: grunneierne fikk ansvaret og risikoen for omleggingen, mens innklagede forpliktet seg til å erstatte kostnadene med inntil kr. 700 000 inkl. mva. Beløpet var basert på referansepris for en tilsvarende borevannløsning. Klager, som hadde overtatt én av de berørte eiendommene i oktober 2014 og motsatt seg inngrep på sin eiendom, hevdet at innklagede reelt sett var den kontraherende parten overfor entreprenøren Johnsen maskin AS, og at dette utgjorde en ulovlig direkte anskaffelse.
KOFAs vurdering
1. Rettslig ramme – kontraktsbegrepet i FOA 2006. Rettsregelen er at FOA 2006 (FOR-2006-04-07-402) § 1-3 kun får anvendelse på «offentlige kontrakter om levering av varer, tjenester eller utførelse av bygge- og anleggsarbeider». KOFA presiserte at kontraktsbegrepet er EU-rettslig og skal tolkes slik at regelverkets effektive virkning sikres, jf. EU-domstolens dom i C-399/98 (La Scala) premiss 52. KOFAs tolkning var at det er et vilkår at oppdragsgiver mottar en ytelse i form av bygge- og anleggsarbeider. Avgjørende faktiske forhold: Avtalen mellom innklagede og Skamdal Vannverk gjaldt økonomisk kompensasjon for bortfalt vanntilførsel. Grunneierne hadde selv ansvaret, risikoen og fremtidig driftsansvar for ledningsanlegget. Innklagede var ikke part i avtalen mellom grunneierne og Johnsen maskin AS og hadde ingen styringsrett over arbeidene, utover begrensninger som fulgte av veglova § 32. Delkonklusjon: Avtalen innebar ikke at innklagede mottok en ytelse i form av bygge- og anleggsarbeider, og den kunne ikke klassifiseres som en offentlig kontrakt etter FOA 2006 § 1-3.
2. Omgåelsesbetraktning. Rettsregelen er at flere avtaler etter omstendighetene kan ses i sammenheng dersom hensikten er å omgå anskaffelsesregelverket, jf. EU-domstolens dom i C-29/04 (Mödling) premiss 38 flg. og C-451/08 (Helmut Müller) premiss 81 flg. KOFAs tolkning var at en slik omgåelsesbetraktning forutsetter at oppdragsgiver reelt sett har skjult en kontraktstildeling bak en annen konstruksjon. Avgjørende faktiske forhold: Innklagedes prosjektering av arbeider var nødvendig for at ledningen skulle passe inn i eksisterende ledningsnett og måtte ses som utøvelse av innklagedes funksjon som veiutbygger, ikke som reell styringsutøvelse overfor leverandøren. Avtalestrukturen var et resultat av den lovpålagte prosessen med å søke minnelig løsning etter veglova og tilhørende ekspropriasjonsprosess. Delkonklusjon: Det var «ikke grunnlag for å forstå saksforholdet på den måten at innklagede reelt sett har skjult en kontraktstildeling ved å utbetale erstatning til grunneierne».
3. Samlet konklusjon. Siden avtalen verken oppfylte vilkåret om at oppdragsgiver mottar en bygge- og anleggsytelse, og heller ikke kunne rammes av omgåelsesbetraktning, var FOA 2006 ikke anvendelig på forholdet. Nemnda fant ikke brudd på regelverket.
Konklusjon
KOFA konkluderte med at Statens vegvesen Region nord ikke hadde brutt regelverket om offentlige anskaffelser. Erstatningsavtalen med Skamdal Vannverk utgjorde ikke en offentlig kontrakt om bygge- og anleggsarbeider etter FOA 2006 § 1-3, og det forelå heller ikke grunnlag for å anvende en omgåelsesbetraktning. Påstanden om ulovlig direkte anskaffelse førte ikke frem.
Praktisk betydning
Avgjørelsen klargjør grensen mellom erstatningsoppgjør i ekspropriasjonssituasjoner og offentlige bygge- og anleggskontrakter. Et sentralt poeng er at kontraktsbegrepet i FOA 2006 forutsetter at oppdragsgiver mottar en ytelse – det er ikke tilstrekkelig at en offentlig oppdragsgiver finansierer arbeider som private parter bestiller og har risikoen for. Saken illustrerer videre at omgåelsesbetraktning etter EU-domstolens praksis krever at en kontraktstildeling reelt sett er skjult bak en annen avtalekonstruksjon; en lovpålagt minnelig løsningsprosess etter veglova oppfyller ikke dette kriteriet. Avgjørelsen er en rådgivende sak.
Hele KOFA-avgjørelsen (klikk for å skjule)
2016/1 Statens vegvesen Region nord
Innklaget: Statens vegvesen Region nord
Klager: Robert Pettersen
Avgjørelse: Ikke brudd på regelverket
Type sak: Rådgivende sak
Klagenemnda for offentlige anskaffelser Saken gjelder: Ulovlig direkte anskaffelse I forbindelse med en veiutbygging som innklagede står for, ville seks boligeiendommer miste sin vanntilførsel. Innklagede kom i en minnelig løsning med grunneierne frem til at innklagede skulle erstatte kostnader grunneierne hadde med å få omlagt den eksisterende vannledningen. Klager anførte at dette utgjorde en ulovlig direkte anskaffelse. Klagenemnda kom til at kontrakten ikke kunne ses som en bygge- og anleggsanskaffelse, og at det heller ikke var grunnlag for å anlegge en omgåelsesbetraktning. Klagenemndas avgjørelse 4. april 2016 i sak 2016/1 Klager: Robert Pettersen Innklaget: Statens Vegvesen Klagenemndas medlemmer: Marianne Dragsten, Halvard Haukeland Fredriksen, Tone Kleven
Bakgrunn
(1)I forbindelse med Statens vegvesens (heretter innklagede) utbygging av E6 på strekningen Urlandå – Skamdalen, vil seks boligeiendommer miste sin eksisterende vanntilførsel. Innklagede tilbød å sørge for vanntilførsel til grunneierne ved en borevannløsning, men grunneierne ønsket heller å opprettholde eksisterende trykkvannsløsning, som krevde omlegging av vannledningen. Innklagede har fremlagt et notat som opplyser at de seks berørte grunneierne var enige om dette i juni 2013, inkludert tidligere eier av eiendommen (Gnr. 1, Bnr. 1) som Robert Pettersen (heretter klager) overtok 31. oktober 2014.
(2)I innklagedes fremlagte internnotat fremgår det i en merknad 15. august 2013 at grunneierne må godta borevannsløsningen, eller omlegge rørledningen selv. Videre er det skrevet at dersom grunneierne velger sistnevnte løsning, må de fremme et krav til økonomisk kompensasjon, og vil selv få det fulle ansvaret for gjennomføringen av prosjektet. Dette ble også kommunisert i møte med grunneierne i møte av 3. september 2013.
(3)Som minnelig løsning ble grunneierne og innklagede enige om å opprettholde trykkvannløsningen. Skamdal Vannverk (de seks grunneierne i fellesskap) skulle ha ansvaret for omleggingen, og innklagede skulle erstatte kostnadene inntil kr. 700 000. Det er for klagenemnda fremlagt en avtale som bekrefter dette, underskrevet 7. og 14. august 2015, mellom innklagede og Skamdal Vannverk ved Bård André Trolid. Innklagede har for øvrig forklart at summen var beregnet ut fra kostnaden for borevannløsningen, og var basert på referansepriser fra et lignende prosjekt.
(4)Klager overtok som nevnt eiendommen den 31. oktober 2014. For å gjennomføre omleggingen i tråd med den avtalte løsningen, måtte det gjøres inngrep i klagers eiendom.
Klager motsatte seg dette. Innklagede vedtok derfor å ekspropriere deler av klagers eiendom for å få gjennomført tiltaket, og vedtaket ble meddelt klager i brev av 16. april 2015. Vedtaket gjaldt ikke ekspropriasjon av grunn til eie, men båndlegging av nødvendig areal på klagers eiendom med rett til å anlegge, drifte og vedlikeholde vannledningen.
(5)Omleggingen av vannledningen ble gjennomført i oktober 2015. Klager har opplyst at entreprenørfirmaet Johnsen maskin AS utførte arbeidet.
(6)Saken ble brakt inn for Klagenemnda for offentlige anskaffelser 4. januar 2016.
(7)Nemndsmøte i saken ble avholdt 4. april 2016.
Anførsler
Klager har i det vesentlige anført
(8)Innklagede har foretatt en ulovlig direkte anskaffelse, ved å inngå kontrakt med grunneierne i Skamdal om å yte et vederlag for at disse skal kontrahere et entreprenørfirma for å få utført arbeidene med å omlegge vannledningen.
(9)Innklagede har tegnet og prosjektert omleggingen av vannledningen. Det har også vært formøter om tekniske løsninger og kostnadene ved omleggingen mellom innklagede, de berørte grunneierne unntatt klager, og entreprenøren Johnsen maskin AS som utførte arbeidene. Innklagede må derfor anses som den reelle avtaleparten i kontrakten med Johnsen maskin AS. Dette støttes av formålet med kontraktene, hensynene bak anskaffelsesregelverket, og faren for omgåelse. For å gjennomføre veiprosjektet var det nødvendig å gi de berørte eiendommene en alternativ vanntilførsel, hvilket er en prosjektkostnad innklagede står ansvarlig for.
Innklagede har i det vesentlige anført
(10)Klagers anførsel bestrides. Avtalen med grunneierne omhandler erstatning, og er en frivillig løsning i forbindelse med eiendomserverv. Den er derfor ikke omfattet av regelverket om offentlige anskaffelser, jf. forskriften § 1-3 (2) bokstav b. Avtalen om utførelsen av arbeidet med å omlegge vannledningen står mellom Skamdal Vannverk som oppdragsgiver og Johansen maskin som leverandør. Innklagede er ikke part i denne.
(11)Skamdal vannverk har det hele og fulle ansvaret og risikoen for omleggingen og byggekostnadene, og er selv ansvarlige for drift og vedlikehold. Innklagede har ingen styringsrett eller mulighet til å påvirke omleggingen av vannledningen, annet enn det som følger av avtaleteksten, som kun tar opp offentligrettslige krav etter veglova § 32.
Klagenemndas vurdering
(12)Klagen gjelder en påstand om at innklagede har foretatt en ulovlig direkte anskaffelse, og det kreves derfor ikke saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 13a. Klagen er rettidig.
(13)En ulovlig direkte anskaffelse er en anskaffelse hvor oppdragsgiver i strid med reglene i forskrift om offentlige anskaffelser ikke har kunngjort konkurransen, jf. forskriften § 4-1 bokstav q.
(14)Klager anfører at avtalen mellom innklagede og de aktuelle grunneierne i Skamdal skal regnes som en bygge- og anleggskontrakt, og at arbeidene som skal utføres i medhold av denne derfor skulle ha vært kunngjort. Verdien av kontrakten for utførelse av arbeidene med omleggingen av vannledningen er ikke opplyst, men innklagede skulle dekke kostnader inntil 700 000 kroner inkl. mva.
(15)Forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr. 402 får anvendelse på tildeling av "offentlige kontrakter om levering av varer, tjenester eller utførelse av bygge- og anleggsarbeider", jf. § 1-3. Kontraktsbegrepet er et EU-rettslig begrep og skal tolkes slik at anskaffelsesregelverkets effektive virkning sikres, jf. EU-domstolens dom i sak C-399/98 (La Scala) premiss 52.
(16)I forbindelse med utbygging av E6 på strekningen Urlandå – Skamdalen, ville seks boligeiendommer miste sin eksisterende vanntilførsel. Innklagede ønsket å tilby vanntilførsel til grunneierne ved en borevannløsning, men grunneierne ønsket heller å opprettholde eksisterende trykkvannsløsning. Det følger av Lov om vegar (vegl.) av 21. juni 1963 nr. 23 § 50 at: "Mot vederlag etter skjønn til den det råkar, kan eigedomsinngrep settast i verk etter vedtak av vegstyremakta". Etter tilhørende Forskrift om eigedomsinngrep etter veglova av 11. september 1981 nr. 8603 § 2 skal vegmyndighetene prøve å nå frem til enighet med dem ekspropriasjonsvedtaket rammer før man gjør slikt vedtak. Innklagede og Skamdal Vannverk (de seks grunneierne i fellesskap) ble enige om å opprettholde trykkvannløsningen, og at sistnevnte skulle ha ansvaret for omleggingen.
(17)Den aktuelle avtalen innebærer ikke at innklagede skal motta en ytelse i form av et byggeog anleggsarbeid. Avtalen gjelder økonomisk kompensasjon for at eksisterende vanntilførsel til de berørte eiendommene bortfalt som følge av innklagedes veiutbygging. Innklagede er ikke part i avtalen mellom grunneierne og leverandøren av bygge- og anleggsarbeidene. Grunneierne har ansvaret og risikoen for omleggingen og byggekostnadene, og vil selv være ansvarlige for drift og vedlikehold i fremtiden. Innklagede har heller ingen styringsrett eller mulighet til å påvirke arbeidene, utover enkelte begrensninger som følger av vegl. § 32, og som er inntatt i avtalen.
(18)Klager anfører at regelverket likevel må komme til anvendelse på avtalen. Det vises til at innklagede, en offentlig oppdragsgiver omfattet av regelverket, ikke kan omgå regelverket ved å inngå en avtale som innebærer utførelse av bygge- og anleggsarbeider, men der vederlaget betales til private parter som så inngår kontrakt med leverandøren av arbeidene.
(19)Etter omstendighetene kan det være grunnlag for å se flere avtaler i sammenheng ved vurderingen av om det foreligger en kontrakt som er omfattet av regelverket. Dette kommer også til uttrykk i praksis fra EU-domstolen, jf. sak C-29/04 (Mödling) premiss 38 flg., og C-451/08 (Helmut Müller) premiss 81 flg. Se også generaladvokatens innstilling i sistnevnte sak fra premiss 104.
(20)Denne saken ligger imidlertid ikke slik an. Innklagedes bidrag i form av noe prosjektering av arbeidene, var nødvendig for at ledningen skulle passe inn i ledningsnettet, og må ses på som utøvelse av innklagedes funksjon som veiutbygger. Det er ikke grunnlag for å forstå saksforholdet på den måten at innklagede reelt sett har skjult en kontraktstildeling ved å utbetale erstatning til grunneierne i stedet for selv å besørge utførelse av anleggsarbeidene.
(21)Avtalen om å utbetale erstatning til grunneierne kan derfor ikke klassifiseres som en "offentlig[…] kontrakt[...] om [...] utførelse av bygge- og anleggsarbeider".
Konklusjon
Statens vegvesen har ikke brutt regelverket om offentlige anskaffelser.
For Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Marianne Dragsten
Refererte rettskilder
- FOA 2006 § 1-3 — Forskriftens anvendelsesområde – offentlige kontrakter om varer, tjenester og bygge- og anleggsarbeider
- FOA 2006 § 4-1 — Definisjon av ulovlig direkte anskaffelse (bokstav q)
- FOA 2006 § 1-3 — Unntak fra anvendelsesområdet (annet ledd bokstav b) – anført av innklagede
- FOA 2006 § 13a — Klagenemndforskriften § 13a – saklig klageinteresse ikke krav ved påstand om ulovlig direkte anskaffelse
- Lov om vegar (vegl.) av 21. juni 1963 nr. 23 § 50 — Hjemmel for eiendomsinngrep mot vederlag etter skjønn
- Lov om vegar (vegl.) av 21. juni 1963 nr. 23 § 32 — Begrensninger i avtaleteksten – offentligrettslige krav etter veglova
- Forskrift om eigedomsinngrep etter veglova av 11. september 1981 nr. 8603 § 2 — Krav om å søke minnelig løsning før ekspropriasjon
- C-399/98 (La Scala) — Kontraktsbegrepet er EU-rettslig og skal tolkes slik at regelverkets effektive virkning sikres, premiss 52
- C-29/04 (Mödling) — Grunnlag for å se flere avtaler i sammenheng ved vurdering av omgåelse av anskaffelsesregelverket, premiss 38 flg.
- C-451/08 (Helmut Müller) — Omgåelsesbetraktning ved sammensatte avtalestrukturer, premiss 81 flg., samt generaladvokatens innstilling premiss 104