KOFA 2017/58: Ulovlig avvisning ved 0 % rabatt i prisskjema

2017/58 Grenlandskommunenes innkjøpsenhet

Innklaget: Grenlandskommunenes innkjøpsenhet

Klager: Telerør AS

Avgjørelse: Brudd på regelverket

Type sak: Prioritert rådgivende sak

Klagenemnda for offentlige anskaffelser Saken gjelder: Avvisning av tilbud. Innklagede gjennomførte en åpen tilbudskonkurranse for inngåelse av rammeavtale om kjøp av rørleggerarbeid. Klagenemnda fant at innklagede hadde brutt regelverket ved å avvise klagers tilbud uten å ha hjemmel for det i forskriften. Klagers anførsel om avvisning av valgte leverandørs tilbud førte ikke frem. Klagenemndas avgjørelse 15. juni 2017 i sak 2017/58 Klager: Telerør AS Innklaget: Grenlandskommunenes innkjøpsenhet Klagenemndas medlemmer: Karin Fløistad, Halvard Haukeland Fredriksen og Tone Kleven

Bakgrunn

(1)Grenlandskommunenes innkjøpsenhet (heretter "innklagede") kunngjorde 31. januar 2017 en konkurranse for inngåelse av parallelle rammeavtaler om kjøp av rørleggertjenester med tilhørende produkter og materiell for vedlikehold. Avrop kunne ifølge konkurransegrunnlaget punkt 1.1.4 gjøres av kommunene Skien, Siljan, Porsgrunn, Bamble, Kragerø og Drangedal. Tilbyderne kunne velge å levere tilbud til én, flere eller alle de seks kommunene.

(2)Anskaffelsens verdi ble i kunngjøringen punkt II.1.5 estimert til 35 millioner kroner ekskl. mva. Tilbudsfrist ble i punkt IV.2.2 angitt til 13. mars 2017.

(3)Kontrakt ville ifølge konkurransegrunnlaget punkt 1.5 bli tildelt tilbudet med lavest pris, fordelt på "Produktpakker" (80 %) og "Regningsarbeider" (20 %).

(4)Et prisskjema i Excel-format lå ved konkurransegrunnlaget. Prisskjemaet inneholdt tre faner; én med informasjon om hvordan skjemaet skulle fylles ut, én med ulike "produktpakker" (materiell pluss arbeid), og én med separate produkter og timepriser. Denne tredje fanen gjaldt underkriteriet regningsarbeider.

(5)Tilbyderne ble bedt om å angi "[ett] varenummer for hver produktpakke, som inkluderer alt innhold", "[en] beskrivelse/innholdet for hver produktpakke" og en pris pr. pakke.

(6)For hvert av de separate produktene i fane 3 ble tilbyderne bedt om å oppgi et varenummer, en beskrivelse av produktet, veiledende pris ekskl. mva., og rabatt i prosent. En formel i prisskjemaet regnet ut nettopris pr. produkt. I tekstforklaringen til kolonne G (rabatt) i fane 3 stod det likevel at "[t]ilbyder fyller ut påslag i NOK pr. produkt". Denne uklarheten ble senere avklart, jf. premiss 9 nedenfor.

(7)I fane 1 ble det presisert at "[b]estilte «separate produkter» utover det som står i fane 3 i prisskjemaet, skal følge samme prisstruktur/kalkulasjon som de definerte produktene. Disse produktene skal rabatteres på lik linje som de definerte produktene, innenfor sine Postadresse Besøksadresse

respektive produktgrupper, enten det er en flat rabattsats eller rabatt spesifisert pr. produktgruppe".

(8)Det fulgte av konkurransegrunnlaget punkt 1.3.5 at "[a]ll informasjon som er oppgitt i prisskjemaet (alle 3 fanene) er å forstå som absolutte krav".

(9)Den 9. februar og 3. mars 2017 publiserte innklagede følgende spørsmål og svar via konkurransegjennomføringsverktøyet Visma Tendsign: "1 Offentlig spørsmål […] I prisskjemaet, fane 3 forstår jeg det slik at vi skal legge inn nettopris + påslagsprosent. Men i kolonnene opererer dere med veil pris og rabatt. Hvordan skal egentlig dette skjemaet fylles ut? Skal vi legge inn vår innkjøpspris i kolonne F, overstyre rabatt i kolonne G ved å endre fortegn slik at det blir påslag, så kommer prisen dere skal betale i kolonne I? Hva er da poenget med kolonne H? Offentlig svar […] For denne konkurransen skal dere i fane 3 i prisskjemaet fylle ut deres "veiledende pris" (eller deres normale utsalgspris) i egen kolonne, og den rabatten dere kan tilby i kolonnen ved siden. Dere velger selv om dere vil tilby samme rabatten på hvert produkt, eller differensiert i forhold til ulike produktgrupper. Kolonne "H" og "I" i fane 3 (som er låst og merket grønt) er kun informasjon for oppdragsgiver (formler som regner ut rabatt i kroner og nettopriser for oss). Disse kolonnene vil også gi dere informasjon om hvor mye deres tilbudte rabatt i % vil tilsvare i kroner, samt hva den totale tilbudte nettoprisen vil bli når den er multiplisert med antall. 7 Offentlig spørsmål 1. Ønsker å kopiere nrf. nr. og produkttekst fra kolonne A og B til kolonne D og E. Hvordan gjør vi det? […] Svar på nr. 1 (vedr. fane 3 i prisskjema): Da alle andre felter enn hvite i prisskjemaet er låst, ser vi at dere ikke får kopiert varenummer og tekst. Da gjør dere som følger: På de linjene hvor dere ønsker å tilby identiske varenummer og produktbeskrivelse som oppdragsgiver har satt opp i kolonne A og B, setter dere da i kolonne E – "Tilbudt identisk varenummer/produkt". Deretter kan dere kopiere denne teksten videre i de andre hvite feltene hvor dere ønsker å gjøre det samme. Der hvor dere ønsker å tilby tilsvarende produkter, må dere sette inn korrekt varenummer og tekst."

(10)Vedrørende prisendringer fremgikk det av konkurransegrunnlaget punkt 1.11.2 at: "De avtalte prisene er bindende og gjelder ett -1- år fra avtaletidspunktet, dersom ikke annet er avtalt. Prisjusteringer kan skje ved hvert årsskifte etter det første avtaleåret i henhold til SSB konsumprisindeks (KPI). Prisendringer skal begrunnes og dokumenteres skriftlig minst

to -2- måneder før ikrafttredelse, og kan ikke settes i kraft før GKI har godkjent prisendringen. Leverandøren kan ikke øke prisene utover det som kan begrunnes og dokumenteres som kostnadsøkning for det enkelte kostnadselement, f.eks. relatert til material- og lønnskostnader. Etter godkjent prisendring er prisene igjen faste i minimum ett -1- år […]".

(11)Innenfor tilbudsfristen mottok innklagede tre tilbud, herunder fra Telerør AS (heretter "klager") og Rørleggeren AS (heretter "valgte leverandør"). Både klager og valgte leverandør tilbød levering til alle de seks kommunene som var oppgitt i konkurransegrunnlaget.

(12)Ved brev datert 28. mars 2017 ble klagers tilbud avvist. Grunnen var at klager hadde oppgitt 0 prosent i rabatt under fane 3 i prisskjemaet, som gjaldt underkriteriet regningsarbeid. Avvisningen ble hjemlet i forskriften §§ 24-8 (1) bokstav b og 24-8 (2) bokstav a og e. Det ble vist til at: "[…] Prisskjemaet (Excel regneark), med alle 3 fanene inneholder klar informasjon om at tilbyder/leverandør skal fylle ut informasjon vi ønsker i de «hvite feltene». Disse feltene er også de eneste hvor det er mulig å fylle ut informasjon (de andre er låst). […] Fane 3 - separate produkter: Her er det egen kolonne for veiledende pris, og egen kolonne for rabattsats i %, hvor oppdragsgiver ba om å få utfylt alle linjer i arket med pris og rabatt. I perioden hvor det var anledning for tilbydere å stille spørsmål/foreta avklaringer i forhold til konkurransen kom det inn en del spørsmål, blant annet i forhold til korrekt utfylling av prisskjemaene. Oppdragsgiver besvarte alle disse spørsmålene offentlig i god tid før fristen for å stille spørsmål, slik at alle interessenter til konkurransen skulle ha like muligheter til å forholde seg til dette. I tillegg ble det via systemet Visma TendSign sendt ut en automatisk mail til de samme, om dette offentlige svaret. I dette svaret ble det presisert viktigheten av å sette seg inn i informasjonen gitt i fane 1 om korrekt utfylling av prisskjemaet. Det ble også ytterligere presisert at i fane 3 skal man «fylle ut deres veiledende pris (eller deres normale utsalgspris) i egen kolonne, og den rabatten dere kan tilby i kolonnen ved siden». I et annet offentlig besvart spørsmål presiseres det også at «alle linjer skal fylles ut (hvite felter), ingenting skal utgå».

Tilbudet må av denne grunn avvises da det mangler vesentlig informasjon i prisskjemaet, og tilbudene er derfor ikke sammenlignbare."

(13)Innklagede informerte i et annet skriv samme dag om at man hadde tildelt valgte leverandør kontrakt for levering til alle de seks kommunene nevnt i konkurransegrunnlaget.

(14)Avvisningen ble påklaget av klager i brev av 5. april 2017, med påstand om at det verken forelå plikt eller rett til å avvise tilbudet. Ved innklagedes svar, datert 11. april 2017, ble klagen tatt til følge hva gjaldt påstanden om at ikke forelå plikt til å avvise klagers tilbud. Avvisningen ble likevel opprettholdt under henvisning til forskriften § 24-8 (2). Det ble gjort gjeldende at: "[…] Telerør AS [klager] er i brev av 28. mars 2017 avvist fra konkurransen på grunn av vesentlige avvik fra anskaffelsesdokumentene, jf. anskaffelsesforskriften § 24-8 (1) bokstav b. Begrunnelsen var at GKI oppfattet at det ikke var fylt inn noen rabatt i prisskjemaet. På bakgrunn av klagen ser man at kolonnen for rabatt i fane 3 er fylt ut med 0 %. Det foreligger dermed ikke et vesentlig avvik fra anskaffelsesdokumentene. GKI opprettholder likevel avvisning med hjemmel i anskaffelsesforskriften § 24-8 (2) bokstav a og e. Begrunnelsen er at GKI ved en rabatt på 0 % i kontraktsperioden ikke kjenner prisstrukturen for separate produkter slik [som] etterspurt […]".

(15)Saken ble brakt inn til Klagenemnda for offentlige anskaffelser den 19. april 2017.

(16)Innklagede opplyste i tilsvaret av 27. april 2017 at kontrakt ikke ville bli inngått før saken er behandlet av klagenemnda. Saken er derfor behandlet som en prioritert sak.

(17)Nemndsmøte i saken ble avholdt 12. juni 2017.

Anførsler

Klager har i det vesentlige anført

(18)Klager har utfylt prisskjemaet fane 3 i tråd med konkurransegrunnlaget. I kolonnen for veiledende pris er klagers normale utsalgspris oppgitt, og i rabattkolonnen er det angitt hvilken rabatt klager tilbyr. Innklagede har dermed brutt regelverket ved å avvise klagers tilbud.

(19)I valgte leverandørs prisskjema fane 2 er det angitt identisk varenummer for helt ulike produktpakker. Det er videre ikke gitt en produktbeskrivelse, slik konkurransegrunnlaget foreskriver. Valgte leverandørs tilbud skulle dermed ha vært avvist etter forskriften § 24-8 (1) bokstav b.

(20)Innklagede har under enhver omstendighet brutt de grunnleggende prinsippene om likebehandling og forholdsmessighet i loven § 4 ved å praktisere den fakultative avvisningsadgangen i § 24-8 (2) ulikt overfor henholdsvis klager og valgte leverandør.

Innklagede har i det vesentlige anført

(21)Klagers prisskjema fane 3 er ikke utfylt i tråd med konkurransegrunnlaget. I kolonnen for rabatt er det oppgitt 0 prosent på alle produkter. Dette er i strid med instruksjonen i prisskjemaet fane 1, om at produktene i fane 3 skal følge samme prisstruktur/kalkulasjon

som de definerte produktene. Klagers utfylling av prisskjemaet innebærer at innklagede ikke kjenner den tilbudte prisstrukturen for separate produkter. Klagers tilbud er derfor rettmessig avvist.

(22)I prisskjemaet fane 2 er tilbyderne bedt om å fylle ut ett varenummer pr. produktpakke, ikke pr. produkt. Valgte leverandørs tilbud er utfylt i tråd med dette. Når det gjelder produktbeskrivelse var det både for fane 2 og 3 anledning til å skrive at man tilbød identisk produkt der dette var tilfellet. Valgte leverandørs tilbud inneholder således ikke noe avvik fra konkurransegrunnlaget.

Klagenemndas vurdering

(23)Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Konkurransen ble kunngjort 31. januar 2017 og gjelder utførelsen av rørleggerarbeid, som er en bygge- og anleggsaktivitet med CPV-kode 45330000, jf. forskrift om offentlige anskaffelser av 12. august 2016 nr. 974 § 4-1 bokstav d nr. 1. Anskaffelsens verdi er i kunngjøringen punkt II.1.5 estimert til 35 millioner kroner ekskl. mva. I tillegg til lov om offentlige anskaffelser av 17. juni 2016 nr. 73 følger anskaffelsen derfor forskriften del I og del II, jf. forskriften §§ 5-1 (3) og 5-3 (1) bokstav c. Avvisning av klagers tilbud

(24)Klager anfører at innklagede har brutt regelverket ved å avvise klagers tilbud uten å ha hjemmel for dette i anskaffelsesforskriften.

(25)Det følger av forskriften del II § 9-6 at oppdragsgiver kan avvise et tilbud som nevnt i § 24-8 (2) (del III). Av forskriften § 24-8 (2) bokstav a følger det at oppdragsgiver kan avvise tilbud som "inneholder avvik fra anskaffelsesdokumentene eller uklarheter som ikke må anses ubetydelige". Bokstav e gir også adgang til å avvise tilbud som oppdragsgiver "ikke kan akseptere fordi det foreligger lignende forhold som i bokstav a til d". Innklagede har ovenfor nemnda anført at avvisningen av klagers tilbud er hjemlet i disse to bestemmelsene i § 24-8 (2). Klagenemnda prøver derfor rettsanvendelsen etter disse bestemmelsene.

(26)Avvisningen er begrunnet i at klager oppga 0 prosent rabatt på alle separate produkter i fane 3 av prisskjemaet. I innklagedes brev datert 28. mars 2017 ble klagers tilbud i tillegg avvist med henvisning til § 24-8 (1) bokstav b (plikt til avvisning ved vesentlige avvik fra anskaffelsesdokumentene), men dette avvisningsgrunnlaget er senere frafalt, jf. premiss 14 ovenfor. Etter klagenemndas syn kan prisskjemaets utforming vanskelig leses slik at den stengte for å oppgi 0 prosent i rabatt. At de veiledende prisene (eventuelt justert for prisstigning) ikke skulle trekkes fra noen rabatt, finnes ikke å representere noen utfordringer i løpet av avtaleperioden for de produkter som det faktisk var oppgitt pris på.

(27)Innklagede har fremhevet avsnittet i prisskjemaet fane 1, og gjort gjeldende: "Bestilte «separate produkter» utover det som står i fane 3 i prisskjemaet, skal følge samme prisstruktur/kalkulasjon som de definerte produktene. Disse produktene skal rabatteres på lik linje som de definerte produktene, innenfor sine respektive produktgrupper, enten det er en flat rabattsats eller rabatt spesifisert pr. produktgruppe". Innklagede har i denne forbindelse fremholdt at man ønsker "den reelle rabatten i kolonne G. Dette fordi den tilbudte rabatten skal være fast i hele avtaleperioden (4 år totalt), veiledende priser vil normalt endre seg i takt med normale prisstigninger på råvarer. På denne måten vil

oppdragsgiver og kommunene underveis i avtaleperioden kunne kontrollere at det kun er den veiledende prisen som eventuelt endrer seg fra år til år, og det vil være enkelt å sjekke fakturaene opp mot de avtalte prisene i skjemaet".

(28)Dette kan ikke føre frem. Heller ikke for produkter hvor det ikke skulle oppgis pris i prisskjemaet er det vanskeligere å kontrollere at det kun er den veiledende prisen som endrer seg. For disse produktene er det for øvrig ikke noen avtalt pris i prisskjemaet som fakturaene skal kontrolleres opp mot.

(29)Klagers tilbud inneholder på denne bakgrunn ikke noe avvik fra anskaffelsesdokumentene, jf. forskriften § 24-8 (2) bokstav a. Det foreligger heller ingen slike "lignende forhold" som gir grunnlag for at oppdragsgiver kan velge å ikke akseptere tilbudet, jf. § 24-8 (2) bokstav e. Innklagede har dermed brutt regelverket ved å avvise klagers tilbud.

(30)Det bruddet på regelverket som klagenemnda har konstatert ovenfor, kan etter nemndas syn ha påvirket utfallet av konkurransen, og gir følgelig grunnlag for tilbakebetaling av klagegebyret, jf. klagenemndsforskriften § 13. Avvisning av valgte leverandørs tilbud

(31)Klager anfører at innklagede har brutt regelverket ved ikke å avvise valgte leverandørs tilbud. Tilbudet skulle ifølge klager ha vært avvist etter forskriften § 24-8 (1) bokstav b. Klagenemnda har ovenfor konstatert at anskaffelsen reguleres av forskriften del II. Klagers anførsel vurderes derfor etter § 9-6 (1) bokstav b.

(32)Det følger av denne bestemmelsen at oppdragsgiver har plikt til å avvise et tilbud som "inneholder vesentlige avvik fra anskaffelsesdokumentene".

(33)Klager viser for det første til at det i valgte leverandørs prisskjema fane 2 (produktpakker) kolonne A er oppgitt identiske varenummer for ulike produkter. Dette medfører ifølge klager at innklagede ved bestilling av eksempelvis varenummer 40003 ("Bereder VV, standard, for benk/skap - bolig"), ikke kan vite om det blir levert en varmtvannstank på 30 eller 120 liter.

(34)Innklagede anfører at dette bygger på en misforståelse av prisskjemaet. I forklaringen til prisskjemaet fane 2 er tilbyderne bedt om å oppgi ett varenummer pr. produktpakke, ikke pr. produkt. Valgte leverandørs tilbud er i samsvar med dette.

(35)Klagenemnda er enig i denne forståelsen av konkurransegrunnlaget. Valgte leverandørs tilbud inneholder dermed ikke noe avvik fra anskaffelsesdokumentene på dette punkt.

(36)Klager viser for det andre til at det i valgte leverandørs prisskjema fane 2 kolonne D ikke er gitt beskrivelser av produktene, slik prisskjemaet foreskriver.

(37)Valgte leverandør har med ett unntak fylt ut kolonne D med teksten "Tilbudt identisk produkt". Dette medfører ifølge klager at innklagede ikke kjenner spesifikasjonene på det produktet som blir levert.

(38)Innklagede har forklart at det var tilstrekkelig å skrive at man ville tilby identisk produkt der dette var tilfellet. Når det gjelder prisskjemaet fane 3 (separate produkter) ble dette

sagt i spørsmål og svar-runden. Ifølge innklagede må svaret imidlertid forstås slik at det gjaldt også for fane 2.

(39)Konkurransegrunnlaget kan etter nemndas syn ikke forstås slik at det stengte for å fylle ut prisskjemaet fane 2 kolonne D på den måten som valgte leverandør har gjort, ved å angi at det tilbudte produktet er identisk med det som er beskrevet av innklagede i kolonne B. Valgte leverandørs tilbud inneholder heller ikke på dette punkt noe avvik fra anskaffelsesdokumentene.

(40)Klagers anførsel om at innklagede har brutt regelverket ved ikke å avvise valgte leverandørs tilbud, kan på denne bakgrunn ikke føre frem.

Konklusjon

Grenlandskommunenes innkjøpsenhet har brutt regelverket for offentlige anskaffelser ved å avvise klagers tilbud uten at forskriften ga hjemmel for det. Klagers anførsel om avvisning av valgte leverandørs tilbud har ikke ført frem.

For Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Tone Kleven