KOFA 2017/79: Tildelingsevaluering og forutberegnelighet

2017/79 Vestfold Vann IKS

Innklaget: Vestfold Vann IKS

Klager: Ingeniør og entreprenørfirma TKS Bygg AS

Avgjørelse: Ikke brudd på regelverket

Type sak: Rådgivende sak

Saken gjelder: Tildelingsevaluering og de grunnleggende kravene i § 4 Innklagede kunngjorde en åpen tilbudskonkurranse for anskaffelse av arbeider knyttet til oppføring av UV desinfeksjonsbygg ved vannbehandlingsanlegget på Seierstad. Anskaffelsen fulgte etter (opplyst) art og verdi forsyningsforskriften del I. Klager anførte at innklagede hadde gjort flere feil ved evalueringen av leverandørenes tilbud. Klagers anførsler førte ikke frem. Klagenemndas avgjørelse 8. mai 2018 i sak 2017/79 Klager: Ingeniør og entreprenørfirma TKS Bygg AS Innklaget: Vestfold Vann IKS Klagenemndas medlemmer: Arve Rosvold Alver, Marianne Dragsten og Karin Fløistad Bakgrunn:

(1) Vestfold Vann IKS (heretter innklagede) kunngjorde 3. mars 2017 en åpen tilbudskonkurranse for anskaffelse av arbeider knyttet til oppføring av UV desinfeksjonsbygg ved vannbehandlingsanlegget på Seierstad. Anskaffelsens verdi var 10 millioner kroner. Tilbudsfristen var 31. mars 2017.

(2) Av konkurransegrunnlaget punkt 1.1 fulgte det: «Konkurransen gjelder hovedentreprise bygg, utvendige VA arbeider, utomhusarbeider samt inngjerding og sikringstiltak rundt Seierstad vba. UV bygget har en grunnflate på ca. 400 m2. Bygget består av en stor prosesshall med takhøyde 7 m som ligger delvis under terreng. I plan 1 skal servicefunksjoner og tekniske rom plasseres. Bygget oppføres i plasstøpt betong med hulldekker i tak. Fasader utføres med teglforblending. I tillegg til de bygningsmessige arbeidene skal det legges ca. 60 m med DN1000 hovedvannledning, noe DN600 hovedvannledning samt diverse kabel og VA arbeider for tilknytning mot eksisterende infrastruktur. Sideentrepriser; maskin og rør, elektro, ventilasjon samt UV aggregat.»

(3) Ett av kvalifikasjonskravene var: «Tilbyder skal ha god gjennomføringsevne». Kravet skulle dokumenteres oppfylt gjennom en «[o]versikt over tilbyders totale bemanning, med organisasjonsplan, herunder serviceorganisasjon.» Et annet kvalifikasjonskrav var at «[t]ilbyder skal ha betydelig erfaring fra tilsvarende oppdrag», med tilhørende dokumentasjonskrav: «oversikt over foretakets viktigste leveranser, med relevans til kontrakten, de siste fem år.» Postadresse Besøksadresse

(4) Tildelingskriteriene var pris, som var vektet 70 prosent, og «Gjennomføring», vektet 30 prosent. Tildelingskriteriet «Gjennomføring» var utdypet på følgende måte: «Utførelsestid/fremdriftsplan, forslag til bemanning og organisasjon av arbeidet, dokumentert erfaring og kompetanse til nøkkelpersonell, samt vurdering av bedriftens system for kvalitet og HMS (planlegging, utførelse, kontroll og dokumentasjon) og etterlevelse av dette, mv.»

(5) Innen tilbudsfristen mottok innklagede tilbud fra Ingeniør og entreprenørfirma TKS Bygg AS (heretter klager) og Bygg og Maskin AS (heretter valgte leverandør).

(6) I evalueringsdokumentet, som ble sendt til leverandørene, fremgikk det at klagers tilbud hadde laveste pris. Klager ble tildelt 10 poeng på priskriteriet og valgte leverandør ble tildelt 9,81 poeng.

(7) I samme dokument ble en rekke forhold trukket frem om valgte leverandørs tilbud i punkt 2.5 «Gjennomføring»: Hvem som var underentreprenører, mulighet til rask oppstart, sentrale godkjenninger, selskapets erfaring, fremdriftsplan, gjennomføringsplan, referanselister, registreringsbevis Startbank og at selskapet er miljøfyrtårnbedrift. Lignende forhold ble trukket frem vedrørende klagers tilbud i punkt 3.5 «Gjennomføring».

(8) I punkt 6.2 «Sammenligning av gjennomføring» ble det påpekt at valgte leverandør hadde vedlagt en «en beskrivelse og plan for gjennomføringen i tillegg til en relativt gjennomarbeidet hovedfremdriftsplan», samt at valgte leverandør hadde kompetanse i eget firma, har gjennomført VA-prosjekter for Vestfold Vann IKS og andre aktører med tilsvarende størrelse, omfang og utførelse. Videre fremgikk det om valgte leverandørs tilbud: «Bygg- og Maskin hadde ved dialogmøtet satt seg godt inn tilbudsunderlaget og tegninger og hadde relativt klart for seg hvilke utfordringer som ligger i prosjektet. Byggog Maskin AS har vedlagt organisasjonsplan med CV for prosjektet. Nøkkelpersonell har god dokumentert erfaring og kompetanse. Det er fortsatt forhold i utkast til hovedfremdriftsplan som bør justeres. Bygg og Maskin AS har i dialogfasen bekreftet at de ikke vil kreve tillegg for å opprettholde konsoller i betong, men at dette kan føre til justeringer på fremdriftsplan (angitt 3 dager). Bygg og Maskin har angitt ferdig bygg inkl. sideentrepriser til 15. januar.»

(9) Videre fremhevet innklagede at valgte leverandør hadde gode referanser knyttet til kvalitet og prosjektgjennomføring. Valgte leverandør ble trukket 0,5 poeng «grunnet noe mangler i utkast til fremdriftsplan». Totalt fikk valgte leverandør 9,5 poeng på kriteriet «gjennomføring».

(10) Innklagede beskrev så klagers tilbud og fremhevet at selskapet hadde «god kompetanse i eget firma for betong- og tømrerarbeider», og at underentreprenøren hadde det samme. Klagers fremdriftsplan ble kommentert på følgende måte: «TKS Bygg AS har i justert tilbud levert en detaljert fremdriftsplan for de bygningsmessige arbeidene frem til ferdig bygg før nyttår. Ferdig bygg 29.12.17. Det er imidlertid fortsatt forhold i fremdriftsplanen som bør justeres. Sideentreprisene er ikke innlemmet eller vist i planen.»

(11) Klager ble trukket ett poeng med følgende begrunnelse: «Poengtrekket skyldes bedriftens forslag til organisering av arbeidet, en gjennomgående lavere oppgaveforståelse ved dialogmøte, erfaring og kompetanse til nøkkelpersonell, fremdriftsplan, etterlevelse av bedriftens kvalitetssystem etter referanse innhenting, færre relevante referanseprosjekt.» Klager ble tildelt 9 poeng på kriteriet «gjennomføring».

(12) Totalt ble valgte leverandør tildelt 9,717 poeng og klager 9,7 poeng.

(13) Kontrakt ble inngått med valgte leverandør 16. mai 2017. Klager brakte saken inn for Klagenemnda for offentlige anskaffelser 1. juni 2017.

(14) Nemndsmøte i saken ble avholdt 7. mai 2018. Anførsler: Klager har i det vesentlige anført:

(15) Evalueringen er gjort i strid med kravet til forutberegnelighet, jf. loven § 4. Innklagede har i evalueringen tatt utgangspunkt i flere opplysninger som ikke er relevante for tildelingskriteriet «gjennomføring», for eksempel leverandørenes sentrale godkjenninger, medlemskap i startbank og referanseprosjekter. Dette var i strid med opplysningene i konkurransegrunnlaget. Det må legges til grunn at sammenligningen av tilbud kunne vært annerledes dersom ikke disse momentene ble gjort til en del av evalueringen. Innklagedes anførsel om at disse opplysningene kun er gjengitt som en generell gjennomgang av leverandørenes tilbud fremstår lite troverdig.

(16) Det var videre ikke forutberegnelig at innklagede vektla leverandørenes opptreden i dialogmøtet.

(17) Innklagede hadde ikke adgang til å vektlegge klagers referanseprosjekter under tildelingskriteriet «gjennomføring». Dette skulle inngå som en del av kvalifikasjonsvurderingen og ikke som en del av tildelingsevalueringen.

(18) Tildelingen kan følgelig heller ikke opprettholdes. De kvalitative forskjellene mellom tilbudene kan ikke forsvare en slik poengdifferanse, og dermed har tildelingskriteriet «gjennomføring» fått uforholdsmessig stor, og ikke forutberegnelig, vekt. Innklagede har i det vesentlige anført:

(19) Det bestrides at tildelingsevalueringen er i strid med loven § 4 og kravet til forutberegnelighet. De punktene i evalueringsdokumentet som klager viser til inneholdt en beskrivelse av tilbudene og reflekterer ikke hva innklagede har lagt vekt på i evalueringen.

(20) Forsyningsforskriften del I inneholder ikke regler for anskaffelsesprosessen. Heller ikke den lempelige regelen om tildelingskriterier i forskrift om offentlige anskaffelser del II § 8-11 er gjort til en del av forsyningsforskriften del I. Dette tilsier at det må være tilstrekkelig at det er gjort en vurdering som har tilstrekkelig tilknytning til leveransen.

(21) Innklagede er ikke enig i at det er en plikt til å bare forholde seg til de skriftlige dokumentene i en dialog etter forsyningsforskriften del I. I så tilfelle vil en viktig side

ved dialogen forsvinne. De skriftlige tilbudene utgjør likevel hovedgrunnlaget for evalueringen. Klagenemndas vurdering:

(22) Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. klagenemndforskriften § 6. Klagen er rettidig. Konkurransen gjelder anskaffelse av arbeider knyttet til oppføring av UV desinfeksjonsbygg ved vannbehandlingsanlegget på Seierstad, som er en byggeog anleggsanskaffelse. Anskaffelsens verdi er estimert til 10 millioner kroner. I tillegg til lov om offentlige anskaffelser 17. juni 2016 nr. 73 følger anskaffelsen etter (opplyst) art og verdi forskrift om innkjøpsregler i forsyningssektorene 12. august 2016 nr. 975 del I, jf. forsyningsforskriften §§ 5-1 og 5-2.

(23) Klager anfører for det første at innklagede har vektlagt en rekke forhold i tildelingsevalueringen som det ikke var adgang til, og at dette var i strid med prinsippet om forutberegnelighet, jf. loven § 4.

(24) Slik evalueringsdokumentet er inndelt, inneholder det først en del der hver av tilbudene beskrives, og deretter en del der tilbudene sammenlignes. Selv om beskrivelsesdelen har overskriften «gjennomføring», er det ikke noen øvrige opplysninger som tilsier at innklagede har vektlagt andre forhold enn de som fremkommer i sammenligningsdelen. Nemnda legger derfor innklagedes forklaring om dette til grunn.

(25) Videre anfører klager at det ikke var adgang til å vektlegge antallet referanseprosjekter ved evalueringen av tildelingskriteriet «Gjennomføring».

(26) Forsyningsforskriften del I har ingen regler knyttet til evalueringen og tildelingskriterienes innhold. Man må dermed falle tilbake på de grunnleggende prinsippene i loven § 4, herunder kravet til forutberegnelighet. Det følger av kravet til forutberegnelighet i loven § 4, at oppdragsgiver skal opplyse om hvilke forhold som vil bli vektlagt i tildelingsevalueringen. Oppdragsgiver har imidlertid ingen plikt til å gi en detaljert beskrivelse av hvilke forhold som skal vurderes under hvert enkelt tildelingskriterium. Dette innebærer at oppdragsgiver også kan vektlegge forhold som ikke er uttrykkelig nevnt i konkurransegrunnlaget, men som omfattes av en naturlig forståelse av kriteriet, jf. klagenemndas avgjørelse i sak 2017/106, premiss 28. Det aktuelle tildelingskriteriet, med opplyst vurderingsgrunnlag, gir innklagede et visst skjønn som bare i begrenset grad kan overprøves rettslig. Klagenemnda kan imidlertid prøve om oppdragsgivers evaluering er saklig, forsvarlig og i samsvar med de grunnleggende kravene i loven § 4. Sistnevnte innebærer blant annet at klagenemnda kan prøve hvorvidt tildelingskriteriet er vurdert slik konkurransegrunnlaget gir anvisning på.

(27) Under tildelingskriteriet «Gjennomføring» var vurderingstemaet angitt som «[u]tførelsestid/fremdriftsplan, forslag til bemanning og organisasjon av arbeidet, dokumentert erfaring og kompetanse til nøkkelpersonell, samt vurdering av bedriftens system for kvalitet og HMS (planlegging, utførelse, kontroll og dokumentasjon) og etterlevelse av dette, mv.».

(28) Som klager påpeker skulle referanseprosjekter vurderes under kvalifikasjonskravet «betydelig erfaring fra tilsvarende oppdrag». Leverandørene skulle dokumentere oppfyllelse ved å inngi «oversikt over foretakets viktigste leveranser, med relevans til kontrakten, de siste fem år.»

(29) Innklagede oppsummerte begrunnelsen for klagers poengtrekk med «bedriftens forslag til organisering av arbeidet, en gjennomgående lavere oppgaveforståelse ved dialogmøte, erfaring og kompetanse til nøkkelpersonell, fremdriftsplan, etterlevelse av bedriftens kvalitetssystem etter referanse innhenting, færre relevante referanseprosjekt.».

(30) Ved å sammenholde de forhold innklagede har fremhevet som grunnlag for klagers poengtrekk, med de forhold som skulle vektlegges under tildelingskriteriet «Gjennomføring», fremgår det at innklagede har vurdert tilbudene opp mot de momenter tildelingskriteriet gav anvisning på ville bli vurdert. Det er likevel riktig, slik klager påpeker, at innklagede også har vektlagt antallet relevante referanseprosjekter. Lest i sammenheng fremgår det at innklagede har sett det slik at antallet tidligere referanseprosjekter hadde betydning for leverandørenes tilbudte «Gjennomføring», og har sett dette som relevant ved totalvurderingen av tilbudene opp mot tildelingskriteriet «Gjennomføring».

(31) Klagenemnda kan ikke se at klagers anførsler gir grunnlag for å underkjenne innklagedes evaluering på dette punkt. Som nevnt ovenfor har oppdragsgiver et visst skjønn ved vurderingen av tilbudene, og de angitte vurderingsmomenter var ikke uttømmende angitt. Klagers anførsler fører derfor ikke frem.

(32) Klager anfører også at det er i strid med kravet til forutberegnelighet at innklagede vektla leverandørenes opptreden i dialogmøtet i evalueringen av leverandørenes «Gjennomføring». Det følger av evalueringsdokumentet at innklagede har vektlagt at valgte leverandør «ved dialogmøtet [hadde] satt seg godt inn i tilbudsgrunnlaget og tegninger og hadde relativt klart for seg hvilke utfordringer som ligger i prosjektet.» Videre fremgår det at klager blant annet ble trukket i poeng for «en gjennomgående lavere oppgaveforståelse ved dialogmøte».

(33) Nemnda viser igjen til at det er forsyningsforskriften del I som gjelder, med de begrensede reglene som fremgår der, jf. ovenfor i premiss 26. De punktene som var angitt som vurderingsmomenter var ikke uttømmende. Det er heller ikke bestridt av klager at innklagede hadde adgang til å vektlegge tilbydernes oppgaveforståelse. Sett i lys av at tildelingskriteriet var «Gjennomføring», og at anskaffelsen ble gjennomført som en tilbudskonkurranse som følger del I i forsyningsforskriften, kan nemnda ikke se at det var upåregnelig at også den oppgaveforståelsen leverandørene viste i dialogmøtet ble vektlagt. Klagers anførsel fører derfor ikke frem. Konklusjon: Vestfold Vann IKS har ikke brutt regelverket for offentlige anskaffelser. For Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Marianne Dragsten