KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2021/1149 – Leie av lokaler ikke ulovlig direkte anskaffelse
Faktum
Askøy kommune inngikk 25. juni 2021 kontrakt med Storebotn 29 AS om leie av lokaler til kommunens hjelpemiddellager. Leieobjektet bestod av to etasjer med totalt 484 kvm bruksareal, tilhørende uteareal og en carport på 60 kvm. Sistnevnte skulle ombygges til vaskehall ved innkledning, støping av gulv og installasjon av vann og avløp. Ombyggingskostnadene på kr 654 000 ekskl. mva. skulle i første omgang bæres av utleier, men belastes leietaker gjennom økt kvartalsvis husleie over leieperioden. Den årlige leiesummen ble satt til kr 499 450 ekskl. mva., med en leieperiode på fem år og opsjon på ytterligere fem år. Kommunen hadde i 2020 annonsert etter lokaler, og Storebotn 29 AS var ett av to tilbud som kom inn. Ingen formell anbudskonkurranse ble kunngjort forut for kontraktsinngåelsen. Askøylisten klaget 10. juli 2021 med påstand om ulovlig direkte anskaffelse. Klagenemndssekretariatet avviste klagen 21. oktober 2021 som klart grunnløs, og klagenemndas leder opprettholdt avvisningen 10. november 2021.
KOFAs vurdering
1. Rettslig ramme for ulovlig direkte anskaffelse: Nemndsleder tok utgangspunkt i at en ulovlig direkte anskaffelse er «en anskaffelse som ikke er kunngjort, selv om det foreligger en kunngjøringsplikt», jf. merknadene til LOA 2017 § 12 i Prop. 51 L (2015–2016). Det var ikke omtvistet at kommunen ikke hadde kunngjort konkurransen. Det avgjørende spørsmålet ble derfor om det forelå kunngjøringsplikt, noe som forutsatte at anskaffelsen var omfattet av regelverket. Delkonklusjon: Spørsmålet om kunngjøringsplikt berodde fullt ut på om unntaket i FOA 2017 § 2-4 bokstav a kom til anvendelse.
2. Unntak for leie av eksisterende bygninger og blandet kontrakt: Etter FOA 2017 § 2-4 bokstav a gjelder ikke regelverket for kontrakter om «erverv eller leie av [...] eksisterende bygninger eller annen fast eiendom» – en bestemmelse som tilsvarer direktiv 2014/24/EU artikkel 10 bokstav a. Kontrakten inneholdt imidlertid både leie av eksisterende bygg (unntatt) og utførelse av bygge- og anleggsarbeider (omfattet). Etter FOA 2017 § 6-2 andre ledd skal slike blandede kontrakter følge reglene for «ytelsen som utgjør kontraktens hovedelement», forutsatt at ytelsene «ikke kan skilles fra hverandre på en objektiv måte». Nemndsleder la til grunn at leieforholdet utgjorde det klare hovedelementet i kontrakten. Delkonklusjon: Saken dreide seg om det var mulig å skille leie- og byggeelementene objektivt.
3. Objektiv skille-vurdering: Nemndsleder vurderte om ytelsene, sett fra oppdragsgivers ståsted, objektivt kunne skilles. Det ble lagt til grunn at vaskehallen utgjorde «en integrert del av innklagedes behov», og at kommunen ikke selv kunne initiere eller gjennomføre ombyggingen uten utleiers samtykke. Ombyggingen var med andre ord en tilpasning av selve utleieobjektet, ikke en frittstående bygge- og anleggskontrakt. Det at husleien helt eller delvis dekket tilpasningskostnadene, endret ikke denne vurderingen. Sekretariatet hadde i tillegg vist til KOFA 2015/77 avsnitt 32 flg., der det ble akseptert til dels betydelige ombyggingsarbeider uten at kontraktens karakter som leieavtale endret seg; carporten utgjorde kun 60 kvm av 484 kvm og kr 9 000 av kr 499 450 i årlig leie. Nemndsleder sluttet seg til dette. Delkonklusjon: Ytelsene kunne ikke skilles fra hverandre på en objektiv måte, og kontraktens hovedelement var leie av eksisterende bygning unntatt etter FOA 2017 § 2-4 bokstav a.
Konklusjon
Klagenemndas leder opprettholdt sekretariatets avvisning. Askøy kommunes kontrakt med Storebotn 29 AS ble ansett som en leieavtale for eksisterende bygning etter FOA 2017 § 2-4 bokstav a, der bygge- og anleggsarbeidene ikke objektivt kunne skilles fra leieelementet etter § 6-2 andre ledd. Det forelå dermed ingen kunngjøringsplikt, og anførselen om ulovlig direkte anskaffelse kunne klart ikke føre frem.
Praktisk betydning
Avgjørelsen illustrerer at kombinasjonskontrakter bestående av husleie og tilpasningsarbeider ikke automatisk utløser kunngjøringsplikt. Nøkkelen er om tilpasningene er en integrert del av utleieobjektet som oppdragsgiver ikke kan bestille separat – i så fall er leieelementet hovedelementet og hele kontrakten unntatt. Avgjørelsen presiserer videre at det er oppdragsgivers faktiske behov og kontraktuelle handlingsrom, ikke leverandørens tekniske muligheter til å utføre arbeidene separat, som er styrende for den objektive skille-vurderingen etter FOA 2017 § 6-2 andre ledd.
Hele KOFA-avgj\u00f8relsen (klikk for \u00e5 skjule)
Mottaker
Askøylisten 5300 KLEPPESTØ Norge
Deres ref.:
Vår ref.: 2021/1149-13
Saksbehandler:
Bernt Bjørnsen Magnus
Dato: 10.11.2021
Avgjørelse - klage over avvisningsvedtak Sakens bakgrunn Askøylisten (heretter klager) innga 10. juli 2021 klage til Klagenemnda for offentlige anskaffelser på Askøy kommune (heretter innklagede). Klagen gjaldt innklagedes kontrakt med Storebotn 29 AS av 25. juni 2021 vedrørende leie av lokaler til kommunens hjelpemiddellager. Klager mener anskaffelsen var en ulovlig direkte anskaffelse. Klagenemndssekretariatet avviste klagen 21. oktober 2021 med den begrunnelse at klagen var uhensiktsmessig for behandling i klagenemnda siden klagen, etter sekretariatets oppfatning, klart ikke kunne føre frem, jf. § 9 i forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser (heretter klagenemndforskriften). Sekretariatets konkrete begrunnelse var at kontraktens hovedelement var «leie av [...] eksisterende bygninger» og at anskaffelsen derved etter anskaffelsesforskriften var unntatt fra anskaffelsesregelverket. Klager har i rett tid påklaget avvisningsbeslutningen. Det er klagenemndas leder som er klageinstans i dette tilfellet, jf. den samme forskriftsbestemmelsen. Klager har i klagen over avvisningsvedtaket anført at det er fullt mulig på objektivt grunnlag å skille ytelsene utleie og byggearbeider fra hverandre. Kostnadsoverslaget for ombyggingen som er fremlagt, viser at det dreier seg om et byggeteknisk arbeid som kan utføres av flere leverandører enn utleier, og arbeidets omfang og innhold er svært godt beskrevet. Utleier har også selv opplyst til lokalavisen at innklagedes krav til ombygging, kan gjennomføres av utleier eller leietaker. Dette viser at ombyggingsarbeidene objektivt sett kunne vært skilt fra utleieytelsen i utleiekontrakten. Hvis man i tillegg til leieprisen for carporten, legger til de årlige avskrivningskostnadene, samt rentekostnadene for utleiers initialinvestering, så vil leieprisen for carporten utgjøre en vesentlig del av leieprisen for leieobjektet. Nemndsleders syn på saken
www.klagenemndssekretariatet.no
Nemndsleder har gått gjennom sakens dokumenter og vurdert klagers anførsler i klagen og er kommet til samme resultat som klagenemndssekretariatet. Sekretariatet har i vurderingen av om innklagede har foretatt en ulovlig direkte anskaffelse, tatt riktig rettslig utgangspunkt ved å vise til at en ulovlig direkte anskaffelse er «en anskaffelse som ikke er kunngjort, selv om det foreligger en kunngjøringsplikt», jf. avsnitt 8 i avvisningsvedtaket. Det er på det rene at innklagede ikke har kunngjort noen konkurranse vedrørende anskaffelsen. Men innklagede annonserte i 2020 etter lokaler for drift av hjelpemiddellager, og Storebotn 29 AS var en av to utleiere som da kom med tilbud til kommunen. Det avgjørende spørsmålet i saken blir om innklagede hadde plikt til å kunngjøre anskaffelsen. Sekretariatet la til grunn at anskaffelsen gjaldt leie av lokaler som skulle tilpasses innklagedes særskilte behov for en vaskehall. Dette behovet skulle tilfredsstilles ved at en eksisterende carport skulle kles inn, og at det skulle støpes gulv og legges inn vann og avløp. Kontrakten gjaldt derved i realiteten både leie av eksisterende bygning og ombygging av denne. Etter anskaffelsesforskriften § 2-4 bokstav a gjelder ikke anskaffelsesloven og forskriften for kontrakter om «erverv eller leie av […] eksisterende bygninger eller annen fast eiendom». I tillegg fremgår det av anskaffelsesforskriften § 6-2 andre ledd at der en anskaffelse omfatter ytelser som både er unntatt og omfattet av regelverket, så gjelder reglene for anskaffelsens hovedelement dersom ytelsene ikke kan skilles fra hverandre på en objektiv måte. Det er ingen tvil om at leieforholdet er hovedelementet i kontrakten mellom Storebotn 29 AS og innklagede. Det avgjørende spørsmålet for om denne regelen skal legges til grunn, blir da spørsmålet om «ytelsene ikke kan skilles fra hverandre på en objektiv måte», jf. anskaffelsesforskriften § 6-2 andre ledd. Klagenemndas leder mener det sett fra innklagedes side, ikke var mulig på noen objektiv måte å skille de to ytelsene fra hverandre. Det innklagede trengte var å leie lokaler tilpasset det behovet de hadde, og i det lå også leie av en vaskehall til bruk for det utstyret hjelpemiddellageret skulle ha. Vaskehallen utgjorde således en integrert del av innklagedes behov, og innklagede kunne ikke selv initiere eller stå for en ombygging uten utleiers eventuelle samtykke. Det innebærer at ytelsene, leie av lokalet og tilpasningen av dette til innklagedes behov, objektivt sett ikke kunne skilles fra hverandre. Det gjelder selv om innklagede gjennom husleien helt eller delvis ville dekke tilpasningskostnadene. Sekretariatets avgjørelse er etter dette åpenbart riktig, og anførselen om at det foreligger en ulovlig direkte anskaffelse, kan etter dette ikke føre frem. Klagen over avvisningsvedtaket tas etter dette ikke til følge, jf. klagenemndforskriften § 9 første ledd. Konklusjon: Klagen tas ikke til følge, og avvisningsvedtaket blir å opprettholde.
Dette vedtak sendes klager via e-post. Kopi sendes innklagede til orientering
Sverre Nyhus Klagenemndas leder
Mottaker
Askøylisten
Poststed
Kontakt/e-post
5300 KLEPPESTØ Norge
info@askoylisten.no
Askøy kommune Askøy kommune
Askøylisten
5323 KLEPPESTØ Norge 5323 KLEPPESTØ Norge 5300 KLEPPESTØ Norge
postmottak@askoy.kom mune.no Cathrine Larsson-Fedde Cathrine.LarssonFedde@askoy.kommune .no Bård Espelid bard.espelid@online.no
Askøylisten v/ Bård Espelid 5300 KLEPPESTØ
Deres ref.:
Vår ref.: 2021/1149-11
Saksbehandler:
Bernt Bjørnsen Magnus
Dato: 21.10.2021
Avvisning av klage på offentlig anskaffelse Klagenemndas sekretariat viser til deres klage av 10. juli 2021 på inngåelse av kontrakt om leie av lokaler til hjelpemiddellager. Vi har besluttet å avvise klagen som uhensiktsmessig for behandling i klagenemnda, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 9. Grunnen er at klagen klart ikke kan føre frem. Nedenfor gis en oppsummering av bakgrunnen for klagen og sekretariatets vurdering. Bakgrunn:
Askøy kommune (heretter innklagede) inngikk 25. juni 2021 kontrakt med Storebotn 29 AS om leie av lokaler til hjelpemiddellager. Leieperioden er fem år, med opsjon på forlengelse i ytterligere fem år (2+2+1). Årlig leiesum er 499 450 kroner ekskl. mva. Fra 1. januar 2025 vil prisen øke med 20 prosent.
Kontrakten mellom innklagede og Storebotn 29 AS har overskriften «Leiekontrakt bygg og tomt». I punkt 3 («Leieobjekt») fremgår det at: «Bruksareal utgjør totalt 484 kvm (503 BTA), fordelt på to like store etasjer, se vedlegg. I tillegg kommer uteareal og carport/vaskehall. Arealer til Leiers bruk er vist på vedlagte tegninger. Leieforholdet gjelder også uteområdet i tilknytning til eiendommen. Eventuelle mindre unøyaktigheter i arealutmålingen for bygg og tomt gir ikke rett til å kreve leien justert. Leieobjektet inkluderer parkeringsplasser på tomten. Leier overtar kontraktsforhold etter Nettpartner, som har avtale til og med 31.12.2024.»
I avtalen punkt 9 («Leiesum»), var det inntatt en tabell med oversikt over pris og antall kvadratmeter for de forskjellige delene lokalet bestod av: Beskrivelse Lager/verksted Kontorer, tekn.rom, WC, garderober Inngjerdet uteareal for lagring og parkering Carport Sum årlig husleie
Antall kvm (BTA)
Enhetspris eks. mva.
Sum eks. mva.
Kr 348 000
Kr 41 700
Kr 9 000
Kr 100 750
Kr 499 450
Det fulgte av samme punkt at eksisterende, åpne carport på eiendommen skal bygges om til vaskehall, ved at den skal kles inn, støpes gulv og legges inn vann og avløp. Arbeidene skal utføres av utleier. Det stod at «Kostnadene til ombygging - vist i kostnadsoppsett datert 31/05-21 - kr 654 000 eks. mva. - skal i første omgang bæres av utleier, men skal belastes Leier gjennom økt kvartalsvis husleie (tilleggsleie til den leie som er angitt i § 9) i perioden fra 01/07-2021 og ut leieperioden (frem til 30/06-2031). […]» Dersom alle opsjoner blir benyttet, vil vaskehallen være avskrevet ved utløpet av leietiden på totalt ti år. Dersom Leier trer ut av avtalen før dette, skal Leier dekke 50 % av gjenværende restverdi for vaskehallen, uavhengig av om Utleier får leid ut bygget eller ikke. […]»
I forkant av kontraktsinngåelsen ble saken behandlet i formannskapet og kommunestyret. I den forbindelse stilte Askøylisten (heretter klager) blant annet spørsmål om de bygningsmessige tilpasningene som skulle utføres, innebar at leieavtalen var omfattet av anskaffelsesregelverket. Til dette svarte innklagede at: «Ved den modellen som er tenkt, der huseier tar kostnaden, og legger den til på leien, er det ikke kommunen som anskaffer. Huseier anskaffer, og blir eier. Kommunen inngår en ren leieavtale, og leieavtaler er ikke omfattet av regelverket om offentlige anskaffelser. Det kan imidlertid nevnes at det tidligere ble annonsert etter lokaler for å ivareta det generelle hensynet til konkurranse. Disse lokalene da var ett av to som ble tilbudt.»
Klagen ble bragt inn for klagenemnda for offentlige anskaffelser 10. juli 2021.
Sekretariatets vurdering:
Saken gjelder påstand om ulovlig direkte anskaffelse. I slike saker gjelder det ikke noe krav om saklig interesse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 13a første ledd. Klagen er rettidig, jf. § 13a annet ledd.
En ulovlig direkte anskaffelse er «en anskaffelse som ikke er kunngjort, selv om det foreligger en kunngjøringsplikt», se blant annet merknadene til lov om offentlige anskaffelser av 17. juni 2016 nr. 73 (anskaffelsesloven) § 12 i Prop. 51 L (2015-2016).
Oppdragsgiver har i utgangspunktet plikt til å kunngjøre alle anskaffelser over nasjonal terskelverdi jf. forskriften §§ 5-1 andre ledd og 8-17 første ledd. Den nasjonale terskelverdien er 1,3 millioner kroner ekskl. mva.
(10) Det følger imidlertid av forskriften § 2-4 bokstav a) at loven og forskriften ikke gjelder for kontrakter om «erverv eller leie av […] eksisterende bygninger eller annen fast eiendom». Bestemmelsen tilsvarer artikkel 10 bokstav a) i direktiv 2014/24/EU. Hensynet bak unntaket er at anskaffelser av denne typen er avhengig av geografisk plassering, og derfor ikke berører grenseoverskridende handel.
(11) Kontrakten med Storebotn 29 AS gjelder leie av eksisterende bygning over to etasjer, med tilhørende utearealer og carport. Sistnevnte skulle i henhold til avtalen tilpasses innklagedes behov for vaskehall, ved at den skulle kles inn, det skulle støpes gulv og legges inn vann og avløp. Kontrakten inneholdt dermed elementer av både leie av eksisterende bygg, som er unntatt regelverket, og utførelse av bygge- og anleggsaktiviteter, som er omfattet av regelverket.
(12) Det følger av forskriften § 6-2 andre ledd at en oppdragsgiver som skal anskaffe ytelser som delvis er omfattet og delvis unntatt fra anskaffelsesregelverket, og som ikke kan skilles fra hverandre på en objektiv måte, skal inngå en blandet kontrakt etter reglene som gjelder for ytelsen som utgjør kontraktens hovedelement.
(13) Sekretariatet finner det klart at vaskefasilitetene er en forutsetning for å kunne benytte leieobjektet som hjelpemiddellager, og at vaskehallen måtte befinne seg i direkte tilknytning til lagerbygningen. Ombyggingen av carporten er dermed en tilpasning av utleieobjektet, og klagers anførsel om at bygge- og anleggsarbeidene kan skilles fra leieavtalen på en objektiv måte kan på denne bakgrunn klart ikke føre frem.
(14) Det er i praksis akseptert til dels betydelige ombygnings- og påbygningsarbeider uten at en kontrakt av den grunn mister sin karakter av å være en leieavtale, se for eksempel klagenemndas sak 2015/77 avsnitt 32 flg. Carporten som skal ombygges utgjør 60 kvm. av totalt bruksareal (minus uteareal) på 484 kvm. Verdien for leie av carporten er etter det opplyste 9000 kroner av en årlig leiepris på knappe 500 000 kroner. Sekretariatet finner det på denne bakgrunn klart at de bygningsmessige tilpasningene som skulle utføres ikke er så omfattende at det endrer kontraktens overordnede karakter av å være en kontrakt om leie av eksisterende lokaler.
(15) Kontraktens hovedelement er dermed «leie av […] eksisterende bygninger», og anskaffelsen er dermed unntatt regelverket, jf. forskriften § 6-2 andre ledd og § 2-4 bokstav a). Klagers anførsel om at innklagede har foretatt en ulovlig direkte anskaffelse, kan klart ikke føre frem.
(16) Ettersom sekretariatet har funnet at klagen klart ikke kan føre frem, avvises den som uhensiktsmessig for behandling i klagenemnda, jf. klagenemndforskriften § 9. Klageadgang: Dere kan klage på avvisningsvedtaket til klagenemndas leder, som i så fall vil avgjøre om klagen likevel skal behandles av klagenemnda. Klagenemndas leder kan bare ta stilling til de faktiske forholdene som er vurdert i denne avvisningen, og det er ikke anledning til å fremme nye rettslige anførsler/påstander. Det holder derfor at du informerer sekretariatet om at du påklager avvisningsvedtaket.
En slik klage må foreligge senest tre virkedager etter at dere er blitt kjent med vårt avvisningsvedtak. Med virkedager menes her alle dager unntatt lørdager, søndager, offentlige helligdager og offentlige fridager. Klagefristen kan ikke forlenges.
Tora Holm
Bernt Bjørnsen Magnus
Seniorrådgiver
Rådgiver
Mottaker
Askøylisten
Poststed
Kontakt/e-post
5300 KLEPPESTØ Norge
Bård Espelid bard.espelid@online.no
Askøy kommune Askøy kommune
5323 KLEPPESTØ Norge 5323 KLEPPESTØ Norge
postmottak@askoy.kom mune.no Cathrine Larsson-Fedde Cathrine.LarssonFedde@askoy.kommune .no
────────────────────────────────────────────────────────────
Refererte rettskilder
- FOA 2017 § 2-4 — Unntak for leie av eksisterende bygninger eller annen fast eiendom
- FOA 2017 § 6-2 — Blandede kontrakter – hovedelementet er avgjørende når ytelsene ikke kan skilles objektivt
- FOA 2017 § 5-1 — Kunngjøringsplikt over nasjonal terskelverdi
- FOA 2017 § 8-17 — Kunngjøringsplikt over nasjonal terskelverdi
- LOA 2017 § 12 — Definisjon av ulovlig direkte anskaffelse, jf. Prop. 51 L (2015-2016)
- Direktiv 2014/24/EU art. 10 — Unntak for leie av eksisterende bygninger – tilsvarer FOA 2017 § 2-4 bokstav a
- KOFA 2015/77 — Aksept av til dels betydelige ombyggingsarbeider uten at kontraktens karakter som leieavtale endres
- Prop. 51 L (2015-2016) — Merknader til LOA 2017 § 12 om definisjon av ulovlig direkte anskaffelse