KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2021/1377 – Avvisning: klagefristen og KOFAs kompetanse
Faktum
NAV Vest-Viken kunngjorde 30. januar 2019 en åpen anbudskonkurranse om rammeavtale for arbeidsmarkedstiltaket «Oppfølging» i Asker og Bærum kommune, med en estimert totalverdi på 74 millioner kroner og en avtalevarighet på fire år. Kontrakt med iFront Karriere AS for tjenesteområdet Bærum ble inngått 3. juli 2019. Jon Martin Courbat innga klage til KOFA 2. september 2021. Klager anførte for det første at konkurransen var kunngjort av feil rettssubjekt og i feil tjenesteområde, og at dette utgjorde en ulovlig direkte anskaffelse. For det andre anførte klager at innklagede hadde brutt taushetspliktbestemmelsene i rammeavtalen ved å dele taushetsbelagte opplysninger om brukere i tiltaket uten samtykke. Sekretariatet avviste klagen 5. november 2021. Klager påklagde avvisningsvedtaket til klagenemndas leder, som er klageinstans i slike tilfeller.
KOFAs vurdering
1. Ulovlig direkte anskaffelse – klagefristens overholdelse
Rettsregel: En klage på ulovlig direkte anskaffelse kan fremsettes «inntil to år fra kontrakt er inngått», jf. klagenemndsforskriften § 13a annet ledd. Dersom fristen er oversittet, «skal» klagen avvises, jf. klagenemndsforskriften § 9 første ledd jf. § 13a. En ulovlig direkte anskaffelse er i tråd med merknadene til LOA 2017 § 12 i Prop. 51 L (2015-2016) definert som «en anskaffelse som ikke er kunngjort, selv om det foreligger en kunngjøringsplikt». Sekretariatet presiserte videre at forholdet mellom partene i en kontrakt inngått etter kunngjort konkurranse i utgangspunktet reguleres av kontraktsretten, med unntak der avtalen endres vesentlig slik at man reelt sett står overfor en ny kontrakt, jf. KOFA sak 2019/29 avsnitt 38. KOFAs tolkning: Klagers anførsel om at kunngjøringen var foretatt av feil rettssubjekt og i feil tjenesteområde, ble behandlet som en anførsel om ulovlig direkte anskaffelse. Avgjørende faktum: Rammeavtalen ble inngått 3. juli 2019, og klagen ble fremmet 2. september 2021 – om lag to måneder etter toårsfristen. Delkonklusjon: Anførselen om ulovlig direkte anskaffelse var oversittet med knapt to måneder og ble obligatorisk avvist.
2. Taushetsplikt – saklig kompetanse
Rettsregel: KOFAs kompetanse er avgrenset til «brudd på anskaffelsesloven og forskrifter gitt med hjemmel i denne», jf. klagenemndsforskriften § 1, og klager må gjelde «unnlatelser, handlinger eller beslutninger under gjennomføringen av anskaffelser» etter anskaffelsesloven, jf. klagenemndsforskriften § 6. Taushetspliktsbestemmelsen i FOA 2017 § 7-4 gjelder taushetsplikt «ved gjennomføringen av en anskaffelse». KOFAs tolkning: Med støtte i Veilederen til lov om offentlige anskaffelser (P-2017-933) punkt 8.4.5.1 fastslo sekretariatet at FOA 2017 § 7-4 er «ment å ivareta leverandørenes krav på taushet i en konkurransesituasjon». Avgjørende faktum: Klager var ikke leverandør som hadde inngitt tilbud i konkurransen, og de påberopte bruddene knyttet seg til taushetspliktbestemmelsene i forvaltningsloven § 13 og arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 7 – ikke til anskaffelsesregelverkets taushetspliktsregler for leverandørforhold. Delkonklusjon: Anførselen falt utenfor KOFAs saklige kompetanseområde og ble avvist som uhensiktsmessig for behandling.
3. Overprøving av avvisningsvedtaket
Rettsregel: Klagenemndas leder er klageinstans ved overprøving av sekretariatets avvisningsvedtak, jf. klagenemndsforskriften § 9 første ledd. KOFAs tolkning og delkonklusjon: Etter en gjennomgang fant klagenemndas leder at «ingen del av klagen kan føre frem», og at det ikke var behov for ytterligere behandling i klagenemnda. Avvisningsvedtaket ble opprettholdt i sin helhet.
Konklusjon
Klagenemndas leder tok ikke klagen over avvisningsvedtaket til følge, og sekretariatets avvisning ble opprettholdt. Anførselen om ulovlig direkte anskaffelse var fremsatt etter utløpet av toårsfristen i klagenemndsforskriften § 13a annet ledd, og anførselen om brudd på taushetsplikt falt utenfor KOFAs saklige kompetanse slik denne er avgrenset i klagenemndsforskriften § 1 og § 6.
Praktisk betydning
Avgjørelsen illustrerer to selvstendige og absolutte skranker for KOFAs behandling av klager. For det første er toårsfristen for klage på ulovlig direkte anskaffelse i klagenemndsforskriften § 13a annet ledd ufravikelig – fristen løper fra kontraktsinngåelse og kan ikke forlenges. For det andre har KOFA saklig kompetanse avgrenset til brudd på anskaffelsesloven og forskrifter gitt med hjemmel i denne; anførsler som reelt sett knytter seg til brudd på annen lovgivning – herunder forvaltningsloven og sektorlovgivning – faller utenfor selv om de er forankret i kontraktsvilkår. Taushetspliktsbestemmelsen i FOA 2017 § 7-4 er i denne sammenheng tolket som et vern utelukkende for leverandørers konkurransesensitive opplysninger, ikke for tredjeparters personopplysninger.
Hele KOFA-avgj\u00f8relsen (klikk for \u00e5 skjule)
Mottaker
Jon Martin Courbat Ovenbakken 31B 3161 Østerås Norge
Deres ref.:
Vår ref.: 2021/1377-25
Saksbehandler:
Jannike Fredin
Dato: 06.12.2021
Avgjørelse – klage over avvisningsvedtak Jon Martin Courbat (heretter klager) innga klage til Klagenemnda for offentlige anskaffelser vedr. offentlig anskaffelse av arbeidsmarkedstiltaket «Oppfølging» i Bærum kommune i regi av NAV Vest-Viken (heretter innklagede). Klagen er datert 1. september 2021. Klagenemndssekretariatet avviste klagen 5. november 2021 med den begrunnelse at klagen var uhensiktsmessig for behandling i klagenemnda, siden klagen, etter sekretariatets oppfatning, klart ikke kunne føre frem, jf. § 9 i forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser (heretter klagenemndsforskriften). Begrunnelsen for avvisningen av klagen var dels at klagefristen i forhold til anførselen om ulovlig direkte anskaffelse var oversittet, dels med at deler av saken ikke gjelder «brudd på anskaffelsesloven og forskrifter gitt med hjemmel i denne», jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 1, 6, og 13a annet ledd. Klager har den 9. november 2021 påklaget avvisningsbeslutningen til klagenemndas leder som er klageinstans i dette tilfellet, jf. den samme forskriftsbestemmelsen. Klagen er rettidig. Klager har i korthet anført: I klagen over avvisningsvedtaket er det vist til at anførselen om feil i kunngjøringsskjemaet og om NAV Vest-Viken er korrekt rettssubjekt, ikke er vurdert i klagen. Det er videre anført at NAV Vest-Viken har plikt til å følge taushetspliktsbestemmelsene, noe som ikke er gjort. Når det foreligger brudd på bestemmelsene i rammeavtalen, er det i strid med klagenemndsforskriften § 6.
Bemerkninger fra klagenemndas leder:
www.klagenemndssekretariatet.no
Det er etter dette helt klart at ingen del av klagen kan føre frem, og det er da heller ikke noe behov for at klagenemnda vurderer dette nærmere. Klagen over avvisningsvedtaket tas etter dette ikke til følge, jf. klagenemndsforskriften § 9 første ledd. Konklusjon: Klagen tas ikke til følge, og avvisningsvedtaket blir å opprettholde. Dette vedtak sendes klager via e-post. Kopi sendes innklagede til orientering.
Sverre Nyhus Klagenemndas leder
Mottaker
Poststed
Kontakt/e-post
Jon Martin Courbat
Ovenbakken 31B
3161 Østerås Norge
courbat@gmail.com
Erik Ekhaugen erik.ekhaugen@nav.no
Arbeids- og Velferdsetaten
Mottaker
Jon Martin Courbat Ovenbakken 31B 3161 Østerås Norge
Deres ref.:
Vår ref.: 2021/1377-5
Saksbehandler:
Jannike Fredin
Dato: 05.11.2021
Avvisning av klage på offentlig anskaffelse Klagenemndas sekretariat viser til din klage av 2. september 2021 på offentlig anskaffelse av arbeidsmarkedstiltaket «Oppfølging» i Bærum kommune, i regi av NAV Vest-Viken. Vi har besluttet å avvise klagen fra behandling i klagenemnda. Grunnen er delvis at klagen er for sent fremsatt, og delvis at den ikke gjelder «brudd på anskaffelsesloven og forskrifter gitt med hjemmel i denne», jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser §§ 1, 6 og 13a annet ledd. Nedenfor gis en oppsummering av bakgrunnen for klagen og sekretariatets vurdering. Bakgrunn:
NAV Vest-Viken (heretter innklagede) kunngjorde 30. januar 2019 en åpen anbudskonkurranse for inngåelse av rammeavtale om arbeidsmarkedstiltaket «Oppfølging» i Asker og Bærum kommune. Anskaffelsens totale verdi ble i kunngjøringen estimert til 74 millioner kroner, som fordelte seg på 28 millioner kroner for tjenesteområdet Asker, og 46 millioner kroner for tjenesteområdet Bærum. Avtalens varighet ble i kunngjøringen oppgitt å være fire år.
Konkurransegrunnlaget besto blant annet av «del I - Betingelser», utkast til «Rammeavtale om tjenester Oppfølging» og dens tilhørende «Bilag 1-8», samt utkast til «Databehandleravtalen».
I følge konkurransegrunnlagets del I punkt 1.3, «Anskaffelsens mål/formål», fulgte det at «Oppfølging skal gi bistand med sikte på at tiltaksdeltakere skaffer seg og/eller beholder, lønnet arbeid. Målet er at tiltaksdeltaker i størst mulig grad skal bli selvforsørget med en varig tilknytning til arbeidslivet. Oppfølging kan inneholde karriereveiledning, bistand til målrettet jobbsøking og jobbutvikling, veiledning og råd knyttet til arbeidsdeltakelse både til tiltaksdeltaer og arbeidsgivere, opplæring i arbeidsrelaterte og sosiale ferdigheter samt oppfølging og tilrettelegging på arbeidsplassen for å legge til rette for overgang til arbeid og sikre jobbfastholdelse.»
Det fulgte av konkurransegrunnlagets del II punkt 4.5 «Taushetsplikt og personvern» at «Reglene om taushetsplikt i arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 7 kommer til anvendelse for partene i denne Avtale og andre som partene eventuelt svarer for. (…) Leverandøren er ansvarlig for at eventuell behandling av personopplysninger skjer i henhold til kravene i gjeldende lover og regler om personvern. (…)»
Rammeavtalens punkt 2 inneholdt bestemmelser om gjennomføring av avrop, og det fulgte under punkt 2.1.1 at «Ved bestilling etter denne Avtalen, skal Kunden bestille skriftlig gjennom bruk av avropsskjemaet i Bilag 4.»
Innen tilbudsfristens utløp forelå det tilbud fra totalt 15 tilbydere for Bærum, som er tjenesteområdet denne klagen retter seg mot. Innklagede har opplyst at kontrakt med iFront Karriere AS (heretter valgte leverandør) ble inngått for tjenesteområdet Bærum 3. juli 2019.
Klage ble sendt til Klagenemnda for offentlige anskaffelser 2. september 2021.
Sekretariatets vurdering: Ulovlig direkte anskaffelse
Saken gjelder påstand om ulovlig direkte anskaffelse. Ved fremsettelse av slike anførsler, gjelder det ikke noe krav om saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser (klagenemndsforskriften) §13a første ledd.
En ulovlig direkte anskaffelse er «en anskaffelse som ikke er kunngjort, selv om det foreligger en kunngjøringsplikt», se blant annet merknadene til lov om offentlige anskaffelser av 17. juni 2016 nr. 73 (anskaffelsesloven) § 12 i Prop. 51 L (2015-2016).
(10) I utgangspunktet vil forholdet mellom partene i en kontrakt som er inngått etter en kunngjort konkurranse, reguleres av kontraktsretten. Unntak fra dette gjelder dersom avtalen endres vesentlig, på en slik måte at man reelt sett står overfor en ny kontrakt som oppdragsgiver skulle ha kunngjort i henhold til regelverket, jf. eksempelvis klagenemndas avgjørelse i sak 2019/29 avsnitt 38.
(11) Klager anfører at innklagede har foretatt en ulovlig direkte anskaffelse ved å kunngjøre konkurransen på feil måte. Klager har utdypet dette ved å vise til at det er feil rettssubjekt som har kunngjort konkurransen, og at den er kunngjort i feil tjenesteområde.
(12) Det følger av klagenemndsforskriften § 13a annet ledd at en klage på ulovlig direkte anskaffelse kan fremsettes for Klagenemnda for offentlige anskaffelser «inntil to år fra kontrakt er inngått».
(13) Avtalen mellom innklagede og valgte leverandør, som klager mener utgjør en ulovlig direkte anskaffelse, ble inngått 3. juli 2019. Klagen ble brakt inn for klagenemnda 2. september 2021, og anførselen er dermed for sent fremsatt. Anførselen «skal» derfor avvises fra behandling, jf. klagenemndsforskriften § 9 første ledd, jf. § 13a.
(14) Klager anfører videre at innklagede har brutt taushetspliktbestemmelsene i rammeavtalen mellom innklagede og valgte leverandør ved å dele taushetsbelagte opplysninger om brukerne uten deres samtykke.
(15) Klager har ikke vist til i hvilke tilfeller taushetsplikten har blitt brutt, eller når dette skal ha skjedd. Klager har vedlagt et skjema kalt «Innsøking i Oppfølgingstiltaket» datert 24. mars 2021, som sekretariatet forstår er søknadsskjemaet for deltakelse i oppfølgingstiltaket. Sekretariatet forstår klager slik at klager mener det fra dette tidspunkt har blitt delt taushetsbelagte opplysninger om brukerne i tiltaket, i strid med bestemmelsene i rammeavtalen. Under denne forutsetningen, mener klager at denne anførselen er rettidig fremsatt.
(16) Slik sekretariatet ser det, er det ikke nødvendig å ta stilling til hvorvidt denne delen av klagen er rettidig fremsatt, fordi anførselen uansett må avvises som uhensiktsmessig for behandling etter klagenemndsforskriften § 9.
(17) Det følger av klagenemndsforskriften § 1 at klagenemnda for offentlige anskaffelser «skal behandle klager om brudd på anskaffelsesloven og forskrifter gitt med hjemmel i denne».
(18) Bruddet klager påstår har funnet sted, er knyttet til brudd på reglene om taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 og arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 7.
(19) Det følger av forskrift om offentlige anskaffelser (anskaffelsesforskriften) § 7-4 at «ved gjennomføringen av en anskaffelse som er omfattet av forskriften, gjelder reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven. For oppdragsgivere som ikke er omfattet av forvaltningsloven, gjelder forvaltningsloven § 13 tilsvarende».
(20) Av Veilederen til lov om offentlige anskaffelser, P-2017-933, heter det om denne bestemmelsen at «hensynet bak taushetsplikten er å beskytte leverandørens interesse i at forhold som har betydning for konkurranseforholdet ikke gjøres kjent for andre. Oppdragsgiveren skal altså unnta opplysninger som kan svekke leverandørens markedsmuligheter fra innsyn», jf. punkt 8.4.5.1 på side 68.
(21) På denne bakgrunn er det klart at bestemmelsen i anskaffelsesforskriften § 7-4 er ment å ivareta leverandørenes krav på taushet i en konkurransesituasjon. Klager er ikke en leverandør som har levert tilbud i konkurransen. De faktiske omstendigheter som klagen er begrunnet i, faller dermed ikke innenfor anvendelsesområdet til anskaffelsesforskriften § 7-4. Sekretariatet har derfor kommet til at klagen skal avvises, da den ikke gjelder «unnlatelser, handlinger eller beslutninger under gjennomføringen av anskaffelser etter anskaffelsesloven eller forskrifter gitt med hjemmel i denne», jf. klagenemndsforskriften § 6. Klageadgang: Dere kan klage på avvisningsvedtaket til klagenemndas leder, som i så fall vil avgjøre om klagen likevel skal behandles av klagenemnda. Klagenemndas leder kan bare ta stilling til de faktiske forholdene som er vurdert i denne avvisningen, og det er ikke anledning til å fremme nye rettslige anførsler/påstander. Det holder derfor at du informerer sekretariatet om at du påklager avvisningsvedtaket. En slik klage må foreligge senest tre virkedager etter at dere er blitt kjent med vårt avvisningsvedtak. Med virkedager menes her alle dager unntatt lørdager, søndager, offentlige helligdager og offentlige fridager. Klagefristen kan ikke forlenges.
Line Rakner
Jannike Fredin
Seniorrådgiver
Seniorrådgiver
Mottaker
Poststed
Kontakt/e-post
Jon Martin Courbat
Ovenbakken 31B
3161 Østerås Norge
courbat@gmail.com
Erik Ekhaugen erik.ekhaugen@nav.no
Arbeids- og Velferdsetaten
────────────────────────────────────────────────────────────
Refererte rettskilder
- LOA 2017 § 12 — Definisjon av ulovlig direkte anskaffelse (kunngjøringsplikt)
- FOA 2017 § 7-4 — Taushetsplikt ved gjennomføring av anskaffelse – vern for leverandørers konkurransesensitive opplysninger
- Klagenemndsforskriften (FOR-2019-10-01-1315) § 1 — KOFAs saklige kompetanse – brudd på anskaffelsesloven og forskrifter
- Klagenemndsforskriften (FOR-2019-10-01-1315) § 6 — Klageadgang – handlinger og beslutninger under gjennomføring av anskaffelse
- Klagenemndsforskriften (FOR-2019-10-01-1315) § 9 — Avvisning av klage som klart ikke kan føre frem; klagenemndas leders kompetanse
- Klagenemndsforskriften (FOR-2019-10-01-1315) § 13a — Toårsfrist for klage på ulovlig direkte anskaffelse fra kontraktsinngåelse
- Forvaltningsloven § 13 — Taushetsplikt – påberopt av klager som grunnlag for anførselen om regelbrudd
- Arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 7 — Taushetsplikt – påberopt av klager; sekretariatet fant at brudd på denne falt utenfor KOFAs kompetanse
- KOFA 2019/29 — Vesentlig endring av kontrakt som ny kontrakt med kunngjøringsplikt – avsnitt 38
- Prop. 51 L (2015-2016) — Merknader til LOA 2017 § 12 om definisjonen av ulovlig direkte anskaffelse
- Veileder til lov om offentlige anskaffelser, P-2017-933, punkt 8.4.5.1 — Tolkning av FOA 2017 § 7-4 – taushetsplikten ivaretar leverandørenes konkurransemessige interesser, ikke tredjeparters personopplysninger