KOFA 2024/1605: Avvisning ved prisavvik fra minstekrav

Saken gjelder:

Avvisning av tilbud

Innklagede gjennomførte en konkurranse om anskaffelse av blærescannere til helseforetakene Helse Sør-Øst og Helse Nord. Klagenemnda konkluderte med at innklagede ikke hadde brutt anskaffelsesregelverket ved å avvise valgte leverandørs tilbud. Klagenemndas avgjørelse 12. desember 2024 i sak 2024/1605 Klager:

Adcare AS

Innklaget:

Sykehusinnkjøp HF

Klagenemndas medlemmer:

Hallgrim Fagervold, Elisabeth Wiik og Hanne S. Torkelsen

Bakgrunn:

Sykehusinnkjøp HF (heretter innklagede) kunngjorde 12. august 2024 en åpen anbudskonkurranse for anskaffelse av rammeavtale for kjøp av blæreskannere til helseforetakene i Helse Sør-Øst og Helse Nord. Anskaffelsens verdi ble ikke angitt, men det fremgikk av konkurransedokumentene at konkurransen var gjennomført etter anskaffelsesforskriften del I og III. Tilbudsfrist var 12. september 2024.

Anskaffelsens omfang var estimert til 300 blæreskannere i en avtaleperiode på 4 år. Maksimalt ville det kunne kjøpes 350 skannere på rammeavtalen.

Tildelingskriteriene var «Totalkostnad» med 40 prosent vekt, «Kvalitet» med 50 prosent vekt og «Leverandørtjenester» med 10 prosent vekt.

Det fulgte av tildelingskriteriet «Totalkostnad» at «Tilbyder skal fylle ut bilag 1Prisskjema. Priser skal oppgis i NOK ekskl. mva. Se bilag 1 for ytterligere informasjon.»

I kravspesifikasjonens innledning om «Type krav» fulgte det at: «Minstekrav til aktuell vare/tjeneste er ikke relatert til et tildelingskriterium. Besvarelse av minstekrav vil legges til grunn for Oppdragsgivers vurdering og konklusjon ja eller nei mht. hvorvidt kravet er oppfylt. I kravspesifikasjonstabellene under forkortet til kravtype M.»

Det fulgte av kravspesifikasjonens del om minstekrav nummer 102 at: «Det skal tilbys et komplett system bestående av blæreskanner (monitor+probe) på stativ på hjul med kurv».

Det fremgikk av minstekrav nummer 103 at:

«Pris på enkeltkomponentene (fabrikknye) i krav 102 skal prises enkeltvis og totalprisen skal være identisk komplett løsning. Disse oppgis i bilag 1 – Prisskjema».

Det fulgte av minstekrav nummer 105 at: «Samtlige komponenter i krav 102 skal kunne bestilles enkeltvis, til prisen oppgitt i krav 103».

Det fulgte av «Instruks for utfylling av fane for Prisskjema» at: «Det skal tilbys priser i henhold til oppdragsgivers beskrivelse av produkt på alle varelinjer i prisskjema. Tilbyder skal IKKE legge inn eller prise produkter/artikler/opsjoner som ikke er etterspurt av oppdragsgiver.»

(10) Videre fulgte det av prisskjemaet at det skulle fylles ut: «Pris på enkeltkomponenter i tilbudt hovedprodukt (inngår ikke i evalueringssum) ref. krav 103 i bilag 2 - Kravspesifikasjon. Listen er ikke uttømmende.»

(11) Innklagede mottok to tilbud innen tilbudsfristen, herunder fra Adcare AS (heretter klager).

(12) Klager hadde i sitt tilbud skrevet «Ja» på at de oppfylte kravspesifikasjonens krav nummer 102 og svarte «Vi tilbyr et komplett system med blæreskanner, probe og stativ på hjul».

(13) Klager hadde også svart «Ja» på at de oppfylte kravspesifikasjonens krav nummer 103, og svarte «Alt tilbudt utstyr er nytt og priset enkeltvis og spesifisert i vedlagt prisskjema, bilag 1».

(14) På kravspesifikasjonens krav nummer 105 svarte klager «Ja» til at de oppfylte kravet, og skrev «Ja dere kan bestille alle komponenter i krav 102 enkeltvis til pris oppgitt i krav 103».

(15) I klagers prisskjema fremgikk det at tilbudt totalpris på blæreskanneren er 116 000 kroner.

(16) I dokumentet «Vedlegg 17 – Avtalemaster» i klagers tilbod var prisen på «BladderScan i10» oppgitt til 120 000 kroner.

(17) Under delen for pris på enkeltkomponenter fylte klager ut priser «Verathon Monitor i10», «Verathon Stativ i10», «Verathon Probe i10 ekstra fabrikkny», «Verathon i10 Strekkode leser», «Ekstra batterilader for 2 batterier», «Printerpapir», «Probe kabel i10» og «Probe holder tralle». Prisen på alle de oppgitte produktene ble samlet 160 999 kroner.

(18) Innklagede tok kontakt med klager 20. september 2024 og spurte blant annet om følgende: «Oppdragsgiver ønsker tilbakemelding på om det finnes forbehold til minstekrav 103. Oppdragsgiver kan ikke se at totalprisen er identisk komplett løsning i bilag 1 i Prisskjema».

(19) Klager svarte 25. september 2024 at «Det er ingen forbehold til minstekrav 103» og at «Det er dessverre en tastefeil i vårt prisskjema. Vår totalpris på blæreskanner er 116 000». Klager opplyste om at det var oppgitt feil kostnad på en av enkeltkomponentene, som måtte rettes med å trekke fra 4000 kroner.

(20) Klagers tilbud ble avvist fra konkurransen i brev datert 3. oktober 2024. Avvisningen ble begrunnet med at klager hadde oppgitt en pris på enkeltkomponenter som ikke var identisk med pris på komplett løsning. Det fulgte av brevet at: «Avvikene i tilbudet fra AdCare AS er etter vår vurdering ikke ubetydelige uklarheter og det anses ikke åpenbart hvordan de skal rettes uten at det blir ansett som en forbedring av tilbudet. Videre har AdCare AS oppgitt totalpris 120 000 NOK eks. MVA for Verathon BladderScan i10 i vedlegg 17 – Avtalemaster, dette samsvarer heller ikke med totalpris oppgitt i bilag 1 - Prisskjema. Rettelse av disse avvikene vil etter vår vurdering utgjøre en forbedring av tilbudet iht. anskaffelsesforskriften § 23-5 (2), og dermed ikke tillatt. Vi anser avvikene som vesentlige, de nevnte forhold medfører at tilbudet skal avvises, jf. anskaffelsesforskriften § 24-8 (1) bokstav b).»

(21) Klager klaget på avvisningen i brev datert 7. oktober 2024. Klager anførte at avvisningen var i strid med regelverket og krevde at beslutningen om avvisning måtte omgjøres.

(22) Innklagede avviste klagen i brev datert 9. oktober 2024. Dette ble begrunnet blant annet ved at: «I prisskjemaet står det for «hovedprodukt» at Verathon i10 med arbeidsstasjon, monitor og probe tilbys til kr 169,-. Under «pris på enkeltkomponenter i tilbudt hovedprodukt (inngår ikke i evalueringssum) ref.krav 103 i bilag 2 – kravspesifikasjon», er det oppgitt priser for Verathon Monitor i10, Veraton stativ i10, Veraton Probe i10 ekstra frabrikkny, Verathon i10 Strekkode leser, Ekstra Batterilader for 2 batterier, Printerpapir, Probe kabel i10 og probe holder tralle. Det var uklart hvordan Adcare med dette hadde ment å oppfylle krav 102. Det følger av anskaffelsesforskriftens § 24-10 annet ledd at oppdragsgiver kan utsette avgjørelsen om avvisning til det er foretatt avklaringer etter § 23-5. Sykehusinnkjøp benyttet avklaringsadgangen og ba om avklaring på flere punkter, blant annet krav 103. Avklaringen viste at Adcare ikke hadde tatt forbehold, men hadde lagt inn feil priser for enkeltkomponenten Verathon Monitor i10. Det er ikke mulig å sammenstille prisene oppgitt i prisskjemaet på en måte som oppfyller krav 103. Det foreligger derfor et avvik.»

(23) Klager klagde på nytt til innklagede i brev datert 11. oktober 2024. Innklagede opprettholdt avvisningen i e-post 14. oktober 2024.

(24) Saken ble brakt inn for Klagenemnda for offentlige anskaffelser ved klage datert 22. oktober 2024.

(25) Innklagede har bekreftet at de vil avvente videre evaluering og tildelingsbeslutning til saken er avgjort av klagenemnda.

(26) Nemndsmøte i saken ble avholdt 9. desember 2024. Anførsler: Klager har i det vesentlige anført:

(27) Det foreligger ikke avvik i klagers tilbud, og det var ikke rettslig grunnlag for å avvise tilbudet. Klager gjorde en skrivefeil ved utfyllingen av komponentprisene, ved at delekostnaden for Monitor ble satt 4000 kroner for høyt. Denne feilen ble også reflektert i tilbudets vedlegg 17 – Avtalemaster.

(28) Det ble tatt inn priser for andre elementer enn det som inngår i hovedproduktet fordi dette er tilbehør som klager har erfart at oppdragsgivere normalt vil etterspørre priser for. Bakgrunnen for at dette ble gjort er også ordlyden i prisskjemaet om at «Listen er ikke uttømmende». Ser man på klagers besvarelsene av krav 102, er det uansett klart at det som inngår i «komplett system» er blæreskanner (monitor), probe og stativ på hjul.

(29) Avklaringen innklagede gjorde var lovlig, siden dette ikke på noen måte påvirket rangeringen av tilbudene. Klager forklarte feilen og oppga riktig pris for Monitor, slik at totalprisen for enkeltkomponentene tilsvarer totalprisen for komplett produkt. Klager har ikke forbedret sitt tilbud, evalueringsprisen er lik både før og etter avklaringen. Det følger direkte av konkurransegrunnlaget at det bare er denne prisen som inngår i prisevalueringen av tilbudene.

(30) Subsidiært kan ikke et eventuelt avvik anses vesentlig. Det er svært vanskelig å se at klager kan få noen konkurransefordel av feilen som går ut på at en komponentpris som ikke skal evalueres under priskriteriet er priset 4000 kroner for høyt. En forsvarlig prissetting av feilen ut ifra et worst-case scenario kan uansett gjennomføres ved å legge på 4000 kroner på tilbudt enhetspris for blæreskanner i bilag 1. Innklagede har i det vesentlige anført:

(31) Tilbudet til klager inneholdt et vesentlig avvik, og det forelå dermed en plikt til å avvise tilbudet.

(32) En objektiv fortolkning av klagers besvarelse i prisskjemaet, opp mot en objektiv fortolkning av tilbudet beskrevet i kravspesifikasjonen, tilsier at tilbudet har motstridende opplysninger mellom kravspesifikasjonens krav nummer 102 og 103. Det er åpenbart ikke samsvar mellom komponenter som inngår i komplett system under krav 102, og komplett løsning tilbudt i krav 103. Som en følge av dette er det også motstridende opplysninger mellom krav 102 og krav 105. Videre er det ikke samsvar mellom pris for komplett løsning i krav 102, og pris for komplett løsning under krav 103.

(33) Kravspesifikasjonens krav 102, 103 og 105 knytter seg til at oppdragsgiver skal kunne kjøpe enkeltkomponenter til tilsvarende priser som for komplett løsning. Det følger da av kravspesifikasjonen at listen over enkeltkomponentene skal tilsvare enkeltkomponentene som inngår i komplett løsning. Når klager har priset inn monitor, probe, tralle, ekstra batterilader for to batterier, strekkode leser, printerpapir, probe kabel og probeholder tralle, så utgjorde dette i henhold til kravspesifikasjonen de enkeltkomponenter som skulle inngå i komplett løsning.

(34) Det var først etter klager hadde svart på avklaringen mulig å ta stilling til om krav 103 var oppfylt eller ikke. Svaret fra klager var at ikke alle komponentene skulle summeres,

men komponentene monitor, probe og stativ, som allerede var nevnt i listen kunne summeres. Summen av komponentene var imidlertid ikke 116 000 kroner slik som i prisskjemaet, men 120 000 kroner. Summen 120 000 kroner, var også oppgitt i «Vedlegg 17 – Avtalemaster». Klager kom med nye opplysninger om prisen inngitt på monitor under krav 103. Dette var opplysninger oppdragsgiver ikke kunne kommet frem til ut fra de opplysningene som allerede lå i tilbudet. Avviket mellom 116 000 kr i prisskjemaet for krav 102, og 120 000 kroner i prisskjemaet for krav 103 kunne fordele seg på en eller flere av komponentene. Det var ikke mulig å plassere avviket på en eller flere av komponentene, slik at man ved å bestille enkeltkomponenter jf. krav 105 fikk tilsvarende pris på komponentene som den pris som lå til grunn for pris inngitt i krav 102. Uten tastefeilen og informasjonen om at monitor var feilpriset ville med andre ord prisen i krav 102 og 103 ikke være identiske og et avvik på 4 000 kroner måtte anses som et vesentlig avvik fra minstekrav 103. Skulle derimot innklagede lagt opplysningen om at monitor var priset for høyt til grunn ville prisene i krav 102 og 103 være identiske og det ville ikke foreligge et vesentlig avvik. Opplysningen om at monitor var priset for høyt, innebærer derfor i realiteten en ny pris på monitor sett opp mot tilbudet på tilbudstidspunktet. Det er ikke mulig for innklagede å lovlig akseptere ny pris på monitor som en del av tilbudet i dette tilbudet da det vi innebære en forbedring fra å ikke oppfylle krav 103, til å oppfylle krav 103.

(35) Når samlet pris for enkeltkomponentene ikke stemte med samlet pris for komplett løsning forelå det åpenbart et avvik. Innklagede ønsket å avklare om avviket skyldtes at listen inneholdt enkeltkomponenter som ikke var ment å inngå i komplett løsning. Det viste seg at monitor som enkeltkomponent ved tilbudsinngivelsen ikke hadde identisk pris som for komplett løsning. Det foreligger derfor et avvik i pris i tilknytning til minstekrav 103. Dette avviket må åpenbart være vesentlig. Klagenemndas vurdering:

(36) Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Konkurransen gjelder kjøp av blæreskannere som er en vareanskaffelse. I tillegg til lov om offentlige anskaffelser 17. juni 2016 nr. 73 følger anskaffelsen forskrift om offentlige anskaffelser 12. august 2016 nr. 974 del I og III, jf. forskriften §§ 5-1 og 5-3.

(37) Klagenemnda vil i det følgende ta stilling til om innklagede pliktet å avvise klagers tilbud som følge av manglende oppfyllelse av minstekrav i kravspesifikasjonen.

(38) Det følger av anskaffelsesforskriften § 24-8 (1) bokstav b at oppdragsgiveren «skal» avvise et tilbud som «inneholder vesentlige avvik fra anskaffelsesdokumentene».

(39) Avvik foreligger i utgangspunktet dersom oppdragsgiver, ved å akseptere tilbudet, ikke kan kreve oppfyllelse i henhold til anskaffelsesdokumentene, jf. blant annet LB-201985112. Hvorvidt et tilbud inneholder avvik, beror på en tolkning av tilbudet i lys av anskaffelsesdokumentene. Utgangspunktet for tolkningen av anskaffelsesdokumentene er hvordan det fremstår for rimelig opplyste og normalt påpasselige leverandører, se for eksempel Høyesterett sin avgjørelse i HR-2022-1964-A (Flage Maskin) avsnitt 51.

(40) Det fulgte av kravspesifikasjonens krav nummer 102 at «Det skal tilbys et komplett system bestående av blæreskanner (monitor+probe) på stativ på hjul med kurv».

(41) Videre fulgte det av krav nummer 103 at «Pris på enkeltkomponentene (fabrikknye) i krav 102 skal prises enkeltvis og totalprisen skal være identisk komplett løsning. Disse oppgis i bilag 1 – Prisskjema». Det fulgte av krav nummer 105 at enkeltkomponentene i krav 102 skulle kunne bestilles enkeltvis til prisen som fulgte av krav nummer 103. Disse tre kravene inngikk i kravspesifikasjonens del om minstekrav og var merket med bokstaven «M» for å symbolisere dette.

(42) Det fulgte videre av veiledning til utfylling av prisskjema at det skulle tilbys priser i henhold til oppdragsgivers beskrivelse av produkt på alle varelinjer i prisskjemaet, og at «Tilbyder skal IKKE legge inn eller prise produkter/artikler/opsjoner som ikke er etterspurt av oppdragsgiver».

(43) Av den relevante delen av prisskjemaet fulgte det at det skulle oppgis «Pris på enkeltkomponenter i tilbudt hovedprodukt (inngår ikke i evalueringssum) ref. krav 103 i bilag 2 - Kravspesifikasjon. Listen er ikke uttømmende.».

(44) Klager hadde svart «Ja» på at de oppfylte kravspesifikasjonens minstekrav nummer 102, 103 og 105. I klagers utfylte prisskjema var likevel ikke den samlede prisen på enkeltkomponentene som inngår i tilbudt hovedprodukt og totalprisen på komplett løsning identisk. Det var også oppgitt priser på flere produkter enn de som inngikk i tilbudt hovedprodukt. I tillegg til monitor, probe og stativ, oppga klager priser på strekkodeleser, ekstra batterilader for to batterier, printerpapir, probe kabel og probeholder tralle, og summen av alle disse produktene var 160 999 kroner. Det fulgte likevel av klagers svar på kravspesifikasjonens krav nummer 102 at det var «blæreskanner, probe og stativ på hjul» som inngikk i hovedproduktet. Summert opp ble prisen for de tre enkeltkomponentene som inngår i hovedproduktet 120 000 kroner, mens totalprisen som var tilbudt for produktet var 116 000 kroner. Prisen oppgitt i tilbudets «Vedlegg 17 – Avtalemaster» var også 120 000 kroner.

(45) Klager anfører at innklagede foretok en lovlig avklaring og at denne viser at klagers tilbud ikke inneholdt et avvik fra kravspesifikasjonen.

(46) Det følger av anskaffelsesloven § 23-5 (1) at oppdragsgiveren kan be leverandørene avklare «mottatte opplysninger og dokumentasjon» dersom «opplysningene eller dokumentasjonen synes å inneholde feil eller uklarheter eller dersom bestemte opplysninger eller dokumenter mangler». En slik avklaring «skal ikke medføre at tilbudet forbedres» jf. § 23-5 (2).

(47) Det vil ikke være en forbedring av tilbudet dersom det finnes objektive holdepunkter i tilbudet for at opplysningene som avklares, forelå eller ble tilbudt allerede på tidspunktet hvor leverandøren leverte tilbudet. Oppdragsgiver kan derfor be om dokumentasjon og opplysninger som bekrefter opplysninger angitt i tilbudet, se blant annet EU-domstolens sak C-336-12 (Manova) avsnitt 25 flg. og klagenemndas avgjørelse i sak 2024/528 avsnitt 41 flg.

(48) Innklagede foretok avklaringer med klager om hvorvidt tilbudet inneholdt et forbehold fra kravspesifikasjonens minstekrav nummer 103 da totalprisen for oppgitte komponenter ikke var identisk med oppgitt totalpris for hovedproduktet. Klager svarte at det ikke var et forbehold fra kravspesifikasjonen, og viste til hvilke tre enkeltkomponenter som inngikk i tilbudt hovedprodukt. En av enkeltkomponentene var oppgitt med feil pris grunnet en «tastefeil» og klager oppga at denne måtte justeres ned med 4000 kroner, slik

at samlet pris for enkeltkomponentene ble 116 000 kroner og dermed identisk med prisen for komplett blæreskanner.

(49) Opplysningen om at en av komponentene var priset for høyt innebar i realiteten en ny pris på dette produktet sett opp mot tilbudet, og klagenemnda er enig med innklagede i at det ville være en forbedring av tilbudet å skulle legge til grunn en rettet pris på 4000 kroner mindre enn det som fremgikk av prisskjemaet. Det var ut ifra tilbudet ikke mulig å forstå hvilken av komponentene som var feilpriset. Det er ikke tale om en type tastefeil der det er åpenbart hvor feilen ligger og hva korrekt pris må være, slik som der man har tastet inn en null for mye eller lignende.

(50) Etter dette avvek klagers tilbud fra minstekrav nummer 103 ved at prisen for de tre enkeltkomponentene som inngikk i hovedproduktet hadde en annen totalpris enn hovedproduktet i prisskjemaet. Spørsmålet blir om avviket er vesentlig.

(51) Avvik fra minstekrav i konkurransegrunnlaget vil som et klart utgangspunkt anses som vesentlige, se blant annet lagmannsrettens avgjørelse i LB-2017-94201. Kravspesifikasjonens krav nummer 103 var som nevnt et minstekrav, og klagenemnda kan ikke se at det foreligger forhold som tilsier at avvik fra minstekravet ikke skulle resultere i avvisning i denne saken. Innklagede opptrådte dermed ikke i strid med anskaffelsesregelverket ved å avvise klagers tilbud. Konklusjon: Innklagede har ikke brutt anskaffelsesregelverket ved å avvise klagers tilbud fra konkurransen.

For Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Hallgrim Fagervold

────────────────────────────────────────────────────────────