KOFA 2025/0916: Grafisk riggplan utenfor tekstkrav – brudd

Saken gjelder:

De generelle kravene i § 4. Tildelingsevaluering.

Innklagede gjennomførte en åpen anbudskonkurranse for anskaffelse av fem nye boliger på Midtheilia i Kristiansand kommune. Klager anførte at innklagede hadde brutt kravet til forutberegnelighet og likebehandling ved evalueringen av tilbudene. Klagenemnda kom til at innklagede hadde brutt regelverket ved evalueringen av tilbudene. Klagenemndas avgjørelse 23. oktober 2025 i sak 2025/0916 Klager:

Lindal Hus AS

Innklaget:

Kristiansand kommune

Klagenemndas medlemmer:

Tarjei Bekkedal, Alf Amund Gulsvik og Elisabeth Wiik

Bakgrunn:

Kristiansand kommune (heretter innklagede) kunngjorde 5. april 2025 en åpen anbudskonkurranse for anskaffelse av fem nye boliger på Midtheilia i Kristiansand kommune. Anskaffelsens verdi var ikke angitt. Tilbudsfrist var 9. mai 2025.

Tildeling av kontrakt skulle skje på bakgrunn av hvilket tilbud som hadde det beste forholdet mellom pris og kvalitet, basert på tildelingskriteriene «Pris» (vektet 70 prosent) og «Gjennomføringsplan» (vektet 30 prosent).

Tildelingskriteriet «Pris» skulle merkes som «Bilag A», mens tildelingskriteriet «Gjennomføringsplan» skulle markeres som «Bilag B». Om Bilag B Gjennomføringsplan var det angitt følgende: «Det skal innleveres en gjennomføringsplan for prosjektet. Denne skal utformes som et eget skriftlig bilag i tekstformat, maks 5 sider A4 format stående. Bilaget skal merkes Bilag B. Gjennomføringsplanen skal minimum inneholde:

Rigg og driftsplan for byggeplassen, utarbeidet av totalentreprenør.

Definere tydelig, roller og ansvar i prosjektet

Beskrive HMS gjennomføring med hensyn til utførelse samtidig med beboer ved Midtheilia.

Entreprenørens overordnende fremdriftsplan.»

Det var presisert i konkurransegrunnlaget punkt 5.1 at evalueringen av de enkelte kriteriene ville skje etter en karakterskala fra 1-10. Kriteriene i bilag A og B ville gis

poeng etter en relativ metode, hvor det beste tilbudet ble gitt 10 poeng, og alle andre tilbud ville gis poeng i forhold til det beste tilbudet.

Før tilbudsfristens utløp mottok innklagede ni tilbud, herunder fra Lindal Hus AS (heretter klager) og Aamodt Entreprenør AS.

Den 26. mai 2025 ble leverandørene informert om at kontrakt var tildelt Aamodt Entreprenør AS (heretter valgte leverandør). Klager ble rangert som nummer tre.

Det fremgikk av tildelingsbrevet, under vurderingen av tildelingskriteriet «Gjennomføringsplan», at klager ble trukket for «mangelfull riggplan i forhold til anbudets beste besvarelse». Klager fikk dermed ni av ti poeng.

Klager klaget på tildelingsbeslutningen 2. juni 2025. I klagen ble det blant annet vist til at klagers riggplan var beskrevet ut ifra forutsetningene fra befaringen. Klager påpekte også at konkurransegrunnlaget ikke etterspurte en grafisk riggplan, og at manglende grafisk fremstilling derfor ikke kunne begrunne en lavere poengscore. Innklagede ble derfor bedt om å foreta en ny vurdering av klagers gjennomføringsplan.

Klagen ble ikke tatt til følge, og ble besvart 4. juni 2025: «Vi viser til deres klage datert gjennomføringsplanen i konkurransen.

02.06.2025,

vedrørende

vurderingen

Byggherren har gjennomgått Lindal Gruppens besvarelse på nytt, med særlig fokus på punktet «Rigg og drift». I forbindelse med validering av entreprenørens riggplaner, ble det lagt vekt på at en grafisk fremstilling – eksempelvis en kartskisse eller tegning – skulle vise plassering av brakkerigg, avfallscontainere, lager, HMS-container, toalettfasiliteter, oppstillingsplass for maskiner, gjeder/porter m.m. I dere tilbud ble det levert en grundig tekstlig beskrivelse, men ikke en grafisk riggplan. Dette medførte at byggherren vurderte besvarelsen som noe mangelfull på dette punktet, og tildelte derfor 1 av 2 mulige poeng. Etter en ny vurdering kan byggherren ikke se at det er gjort feil i poengsettingen. Klagen tas derfor ikke til følge.»

(10) Klager sendte ny klage 4. juni 2025. Klagen ble besvart ved brev av 10. juni 2025, hvor det ble påpekt at det ikke ble lagt selvstendig vekt på grafisk riggplan. Innklagede viste til at den grafiske riggplanen kun ble brukt som et støttende element, og at evalueringen ble foretatt med utgangspunkt i den tekstlige beskrivelsen av Bilag B. Det ble videre påpekt at valgte leverandør hadde levert en beskrivelse som i større grad konkretiserte tiltak, rutiner, ansvar og sikkerhetsmekanismer. Valgte leverandørs tilbud viste derfor praktisk gjennomføringsevne i prosjektets ulike faser. Klagen ble derfor ikke tatt til følge.

(11) Kontrakt med valgte leverandør ble inngått 13. juni 2025.

(12) Klagen ble brakt inn for Klagenemnda for offentlige anskaffelser den 17. juni 2025. Klagebehandling startet 30. juni 2025, jf. klagenemndsforskriften § 13.

(13) Nemndsmøte i saken ble avholdt 13. oktober 2025.

Anførsler: Klager har i det vesentlige anført:

(14) Innklagede har brutt anskaffelsesregelverket ved å legge vekt på forhold som ikke fremgikk av konkurransegrunnlaget. Gjennomføringsplanen skulle leveres som et «skriftlig bilag i tekstformat» på maks fem sider, og inneholdt dermed en begrensning i både form og innhold. Valgte leverandør leverte en grafisk fremstilling, i tillegg til riggog driftsplan, som ble ansett som positivt ved evalueringen av tilbudene. Dette er i strid med kravet til «skriftlig bilag i tekstformat». Leverandørene har dermed ikke blitt evaluert etter like kriterier. Evalueringen er derfor i strid med kravet til forutberegnelighet og likebehandling.

(15) Innklagedes begrunnelse for valg av leverandør i forbindelse med klagesaken fremstår som en etterrasjonalisering. Innklagede har ikke gitt en konkret forklaring på hva i gjennomføringsplanene som utgjorde en forskjell mellom leverandørene eller hvordan poengsettingen ble begrunnet. Det er dermed ikke mulig å kontrollere evalueringen av tilbudene. Dette er i strid med kravene til transparens og etterprøvbarhet. Innklagede har i det vesentlige anført:

(16) Innklagede har ikke brutt regelverket ved evalueringen av tilbudene. Evalueringen ble foretatt med utgangspunkt i tildelingskriteriet «Gjennomføringsplan», herunder underkriteriet rigg- og driftsplan. Konkurransegrunnlaget stilte ikke krav til en grafisk rigg- og driftsplan, og det ble derfor ikke lagt selvstendig vekt på grafisk materiale ved vurderingen av leverandørenes rigg- og driftsplan. Det var de kvalitative forskjellene i de ulike rigg- og driftsplanene som ble vurdert, og det var ikke valgte leverandørs grafiske fremstilling som medførte at klager ikke fikk like god uttelling på underkriteiret rigg- og driftsplan. Evalueringen er derfor i tråd med konkurransegrunnlaget og regelverket. Det er uansett ikke i strid med regelverket å legge vekt på grafisk materiale, ettersom det er alminnelig bransjepraksis å legge ved en grafisk fremstilling av rigg- og driftsplan. Det foreligger ikke brudd på kravet til forutberegnelighet eller likebehandling.

(17) Innklagede har gitt en tilstrekkelig begrunnelse for valg av leverandør. Klager har fått en forklaring på hvordan de kvalitative forskjellene mellom tilbudene ble vurdert. Kravet til etterprøvbarhet er dermed oppfylt. Klagenemndas vurdering:

(18) Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Konkurransen gjelder oppføring av fem nye boliger på Midtheilia i Kristiansand kommune, som er en byggeog anleggsanskaffelse. Anskaffelsens verdi var ikke angitt i kunngjøringen. Innklagede har oppgitt ovenfor klagenemnda at anskaffelsens verdi var estimert til 11 millioner kroner ekskl. mva. I tillegg til lov 17. juni 2016 nr. 73 om offentlige anskaffelser (heretter loven) følger anskaffelsen forskrift 12. august 2016 nr. 974 om offentlige anskaffelser (heretter forskriften) del I og del II, jf. forskriften §§ 5-1 og 5-3.

(19) Klagenemnda skal ta stilling til om innklagede har brutt regelverket ved evalueringen av tilbudene under tildelingskriteriet «Gjennomføringsplan».

(20) Den rettslige kontrollen ved evalueringen av tilbudene er begrenset. Klagenemnda skal ikke foreta en ny evaluering av tilbudene. Det nemnda kan prøve, er om innklagede har

forholdt seg til tildelingskriteriene slik de er angitt i konkurransegrunnlaget, om tilbudenes innhold er korrekt fastlagt, og om evalueringen er vilkårlig, sterkt urimelig eller i strid med de grunnleggende prinsippene i loven § 4, se Høyesteretts avgjørelse i Rt. 2007 s. 1783 avsnitt 42-44. Selve poenggivningen under de ulike tildelingskriteriene er i kjernen av oppdragsgivers innkjøpsfaglige skjønn, se Rt. 2007 s. 1783 avsnitt 44.

(21) Rammene for tilbudsevalueringen fastlegges gjennom en tolkning av konkurransegrunnlaget. Ved tolkningen skal det tas utgangspunkt i hvordan konkurransegrunnlaget fremstår for en rimelig opplyst og normalt påpasselig leverandør, se eksempelvis HR-2019-830-A avsnitt 36.

(22) Klagenemnda tar først stilling til om tildelingskriteriet «Gjennomføringsplan» åpner for å legge vekt på grafiske fremstillinger.

(23) Det var angitt i konkurransegrunnlaget at tildelingskriteriet «Gjennomføringsplan» var vektet med 30 prosent, og at kriteriet skulle dokumenteres med en gjennomføringsplan for prosjektet. Gjennomføringsplanen skulle utformes som «et eget skriftlig bilag i tekstformat», og inneholde maks fem A4-sider i stående format. Gjennomføringsplanen skulle minimum inneholde rigg- og driftsplan for byggeplassen, definere tydelig roller og ansvar, beskrive HMS gjennomføring med hensyn til utførelse, overordnet fremdriftsplan og overleveringsplan.

(24) Slik tildelingskriteriet er utformet, legger det opp til en skjønnsmessig vurdering av de angitte dokumentene. De angitte dokumentasjonskravene presiserer hva som minimum skal inngå i gjennomføringsplanen, herunder rigg- og driftsplan. Ordlyden «skriftlig bilag i tekstformat» tilsier at vedleggene skal være formulert med ord og at innholdet skal bestå av tekst. Etter klagenemndas syn, har innklagede i dette tilfellet eksplisitt avgrenset mot bilder, illustrasjoner og fremstillinger. Tildelingskriteriet «Gjennomføringsplan» åpner ikke for å legge vekt på grafiske fremstillinger.

(25) Spørsmålet er følgelig om innklagede har lagt vekt på valgte leverandørs grafiske riggplan i strid med føringene i tildelingskriteriet «Gjennomføringsplan».

(26) Det fremgår av tildelingsbrevet at klager ble trukket for mangelfull drifts- og riggplan sammenlignet med valgte leverandør. I forbindelse med klagen på tildelingsbeslutningen, forklarte innklagede at klager ble trukket for å ikke levere en grafisk riggplan. Klagers tilbud ble derfor vurdert som noe mangelfullt på dette punktet. Innklagede har senere redegjort for at valgte leverandørs grafiske riggplan ikke ble tillagt selvstendig vekt. Det ble vist til at valgte leverandørs gjennomføringsplan tydeliggjorde konkrete tiltak, rutiner, ansvar og sikkerhetsmarginer sammenlignet med klager. Innklagedes første forklaring tyder på at det ble vektlagt positivt at valgte leverandør leverte en grafisk riggplan, og at klager ble trukket et poeng for å bare levere en skriftlig beskrivelse. Når innklagede senere forklarer at det ikke ble lagt vekt på den grafiske riggplanen, blir innklagedes forklaringer motstridende.

(27) I forbindelse med klagesaken, har innklagede redegjort for at den grafiske fremstillingen ikke ble tillagt selvstendig vekt og at det var de kvalitative forskjellene av den skriftlige beskrivelsen som var utslagsgivende. Innklagede har imidlertid forklart at den grafiske riggplanen fungerte som et støttedokument og pedagogisk tillegg, som illustrerte og underbygget den skriftlige beskrivelsen. Ifølge innklagede bidro dermed den grafiske riggplanen til å gi en mer presis og operasjonalisert fremstilling av riggplanen.

(28) Slik saken er opplyst for klagenemnda, ble den grafiske riggplanen brukt for å underbygge den skriftlige beskrivelsen. Selv om innklagede har vist til at det var de kvalitative forskjellene i drifts- og riggplanen som var utslagsgivende ved poenggivningen, kan man ikke se bort ifra at grafiske elementer har hatt en positiv innvirkning på hvordan den skriftlige beskrivelsen oppfattes. Sett hen til den opprinnelige begrunnelsen og innklagdes svar på klagen over tildelingsbeslutningen, mener nemnda at det er sannsynliggjort at leverandørene som leverte en grafisk riggplan har fått positiv uttelling for dette i evalueringen av tilbudene. I forbindelse med klagen over tildelingsbeslutningen har innklagede uttrykkelig forklart hva de har vektlagt, herunder at klager ble trukket for å ikke legge ved en grafisk riggplan. Innklagede har evaluert tildelingskriteriet «Gjennomføringsplan» i strid med konkurransegrunnlaget.

(29) Innklagede har anført at det under enhver omstendighet var anledning til å se hen til den grafiske fremstillingen ved evalueringen av tildelingskriteriet «Gjennomføringsplan», og at dette ikke er i strid med kravet til forutberegnelighet. Dette er begrunnet med at det er alminnelig praksis i bransjen å legge ved en grafisk fremstilling til rigg- og driftsplan. Det fremgikk av konkurransegrunnlaget at gjennomføringsplanen skulle utformes som «skriftlig bilag i tekstformat». Klagenemnda bemerker at selv om det er vanlig bransjepraksis å legge ved en grafisk fremstilling, stenger konkurransegrunnlaget i dette tilfellet for dokumenter som ikke er skriftlig og i tekstformat. Det er dermed i strid med kravet til forutberegnelighet å se hen til, og eventuelt gi uttelling for, grafiske fremstillinger.

(30) Klagenemnda er etter dette kommet til at det er sannsynliggjort at innklagede har lagt vekt på valgte leverandørs riggplan i strid med føringene i konkurransegrunnlaget. Klagers anførsel fører frem.

(31) På grunn av det resultatet klagenemnda har kommet til, tas det ikke stilling til klagers øvrige anførsler.

(32) Det er sannsynliggjort at bruddet klagenemnda har konstatert, har påvirket utfallet av konkurransen. Klagegebyret skal derfor tilbakebetales, jf. klagenemndsforskriften § 13.

Konklusjon: Kristiansand kommune har brutt regelverket for offentlige anskaffelser ved evalueringen av tilbudene.

For Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Tarjei Bekkedal

────────────────────────────────────────────────────────────