KOFA 2025/1373: Tildelingsevaluering avfall – ikke brudd

Saken gjelder:

Tildelingsevaluering. Ulovlig tildelingskriterium.

Innklagede gjennomførte en åpen anbudskonkurranse for anskaffelse av innsamling og transport av avfall i kommunene Arendal, Froland og Grimstad. Klager anførte at innklagedes tilbudsevaluering var ulovlig, og at tildelingskriteriet «Oppdragsforståelse og kvalitet» var ulovlig. Klager anførte til sist at kravet til etterprøvbarhet ikke var overholdt ettersom det ikke var mulig å etterprøve innklagedes evaluering. Ingen av klagers anførsler førte frem. Klagenemndas avgjørelse 19. november 2025 i sak 2025/1373 Klager:

Norsk Gjenvinning renovasjon AS

Innklaget:

Agder renovasjon IKS

Klagenemndas medlemmer:

Hallgrim Fagervold, Kjersti Holum Karlstrøm og Elisabeth Wiik

Bakgrunn

Agder renovasjon IKS (heretter innklagede) kunngjorde 1. april 2025 en åpen anbudskonkurranse for anskaffelse av tjeneste for innsamling og transport av avfall i kommunene Arendal, Froland og Grimstad. Tilbudsfrist var 26. mai 2025.

Av konkurransegrunnlaget fremgikk det at tildelingen ville skje på basis av hvilket tilbud som totalt sett ga det beste forholdet mellom pris og kvalitet.

Tildelingskriteriene var «Totalpris» (40 %), «Oppdragsforståelse og kvalitet» (30 %) og «Klima og miljø» (30 %). Tildelingskriteriene fremgikk slik: Kriterium

Totalpris, beregnet ut fra 40 % følgende:

Vektet tilbudssum, jf. bilag 3, tilbudsskjema, Tilbudsformular.

Oppdragsforståelse kvalitet, vurdert ut følgende:

og 30 % fra

Dokumentasjon Tilbudt pris dokumentert ved: Utfylt bilag 3 Tilbudsskjema.

Utfyllende beskrivelse av den planlagte gjennomføringen av oppdraget, basert på

Kvaliteten på og robustheten av organisering, logistikk og transportløsninger. I denne vurderingen blir det særlig vektlagt organisering, herunder systemer for ivaretakelse av HMS inkludert trafikksikkerhet, ressursinnsats herunder bruk av egnede renovasjonsbiler, samt reservekapasitet og beredskap for personell og kjøretøy, bl.a. i forhold til ekstreme værforhold, tilgangen til vikarer, reservebiler mv.

Service og serviceorganisasjon [...]

Klima og miljø, vurdert ut 30 % fra følgende:

Bruk av nullutslippeller biogasskjøretøy utover det som er angitt som minstekrav i bilag 1 (25 %).

Andre forpliktende og konkrete tiltak utover minstekravene som reduserer belastningen for klima og miljø ved gjennomføring av kontrakten, herunder, tiltak som

utfylt kjøretøy- og ressursskjema i bilag 5, beskrivelsen i bilag 4, samt eventuelle utfyllende opplysninger i eget dokument.

Utfyllende beskrivelse av den planlagte gjennomføringen av oppdraget, basert på utfylt kjøretøy- og ressursskjema i bilag 5, beskrivelsen i bilag 4, samt eventuelle utfyllende opplysninger i eget dokument.

gir konkrete utslippsreduksjoner (5 %)

Om evalueringen fremgikk det at «Innen Oppdragsforståelse og kvalitet og Klima og miljø får beste tilbud for hver av disse kriteriene 10 poeng, og karakterene til de øvrige tilbudene gis poeng som etter beste skjønn gjenspeiler de relevante forskjellene mellom tilbudene for hvert kriterium. Kriteriet oppdragsforståelse og kvalitet blir gjenstand for en samlet vurdering med basis i hver av de to delkriteriene».

I kravspesifikasjonen punkt 1.7 var det oppstilt krav til at «Alle biler benyttet til innsamling av avfall skal være utstyrt med alkolås, 360 grader kamera, samt automatisk aksellastindikator». I punkt 2.4 var det oppstilt krav om at «Ved innsamling fra nedgravde containere skal det ukentlig ved tømming av matavfall og restavfall i perioden fra april til og med oktober, utføres høytrykksspyling med vann for vasking av innercontainer etter tømming. Vannet som er benyttet må samles opp og tømmes på et dertil egnet sted».

Før tilbudsfristens utløp mottok innklagede tre tilbud, herunder fra Norsk Gjenvinning Renovasjon AS (heretter klager) og NordRen AS.

I punkt 26 i klagers gjennomføringsplan var det tatt inn en tabell med oversikt over hvilke biler som ville bli brukt til innsamling av glass og metall. I kolonnen for tre-akslede biler hadde klager fylt inn 311 for snitt beholdere per dag, for henholdsvis glass og metall. I kolonnen for to-akslede biler sto rutene for glass og metall tom.

Den 26. august 2025 ble leverandørene informert om at kontrakt var tildelt NordRen AS (heretter valgte leverandør).

Av tildelingsbrevet fremgikk det at klager hadde fått en samlet score på 9,58 poeng og at valgte leverandør hadde fått en samlet score på 9,72 poeng. I tildelingsbrevet ble det gitt en «kortfattet oppsummering av vurderingen av de tre tilbudene i forhold til tildelingskriteriene».

(10)Med hensyn til «Oppdragsforståelse og kvalitet» ga innklagede følgende begrunnelse: «Løsningene i tilbudet fra NR blir vurdert til å være mer robuste og med bedre kvalitet innen delkriteriene HMS/trafikksikkerhet, ressursinnsats, mest egnet bilpark, beredskap ekstremvær og reservekapasitet /beredskap bil. Innen HMS / trafikksikkerhet vurderes NR som bedre pga vesentlig flere lavinnstegsbiler. NGR har imidlertid et bra opplegg for trafikksikkerhet. [,,,] Innen reserve/beredskap ekstremvær vurderes NR som noe bedre pga at de tilbyr en egen brøytetraktor på avdelingen i tillegg til om lag de samme tiltakene som NGR tilbyr. […]

De to tilbyderne blir vurdert som totalt sett likeverdige når det gjelder reservekapasitet/beredskap personell, service/tilgjengelighet, samt oppgaver avdelingsleder og kvalitetsplan. På bakgrunn av en totalvurdering av de oppstilte delkriteriene, får NR høyeste score, 10,0 poeng, og NGR 9,0 poeng».

(11)Med hensyn til «Klima og miljø» ga innklagede følgende begrunnelse: «Nullutslipps/ eller biogasskjøretøy (25 %); NR har planlagt å benytte biogasskjøretøy ved ordinær drift, biogass for reservekjøretøy og beholderkjøretøy, samt elektrisk for adm-kjøretøy. NGR benytter bare elektriske kjøretøy ved ordinær drift, samt for beholderutkjøring og adm-kjøretøyer. 2 stk reserve diesel. NGR blir derfor trukket 0,5 poeng pga diesel-reservekjøretøyer, slik at NR får høyeste score, 10 poeng, og NGR 9,5 poeng. Konkrete tiltak (5 %); Tilbyderne beskriver mange av de samme tiltakene, alle med forholdsvis begrensede effekter innen klima og miljø. Etter en samlet vurdering gis begge tilbydere samme poengsum for dette».

(12)Tildelingsbeslutningen ble påklaget av klager den 26. august 2025. Innklagede svarte på klagen den 17. september 2025, hvor det i brevet ble gitt en mer utfyllende begrunnelse for tildelingen. I forbindelse med evalueringspunktet om beredskap ved ekstremvær ble det presisert at dette punktet hadde blitt «middels vektet» under evalueringen.

(13)Klagen ble brakt inn for Klagenemnda for offentlige anskaffelser 22. september 2025. Klagebehandling startet 23. september 2025, jf. klagenemndsforskriften § 13.

(14)Innklagede har bekreftet at kontraktsinngåelse avventes til klagenemnda har behandlet klagen, og saken er derfor gitt prioritert behandling.

(15)Nemndsmøte i saken ble avholdt 17. november 2025.

Anførsler

Klager har i det vesentlige anført

(16)Konkurransens tildelingskriterium «Oppdragsforståelse og kvalitet» og «Klima og miljø» er evaluert i strid med prinsippene om forutberegnelighet og likebehandling og utgjør dermed et brudd på anskaffelsesregelverket. Innklagede må dermed evaluere tilbudene på nytt. Oppdragsforståelse og kvalitet

(17)Innklagede har lagt betydelig vekt på andel lavinnstegsbiler som det viktigste HMStiltaket. Det bestrides ikke at lavinnstegsbiler til en viss grad kan lette renovasjonsarbeidenes arbeidshverdag. Under renovasjonsarbeidet er imidlertid sjåfør bare ute når det er flere beholdere på stoppestedene ettersom hjelpemann som regel står bak på ståbrettet og tømmer de fleste beholdere. Det er dermed begrenset hvor stor effekt lavinnstegsbiler har som HMS-tiltak.

(18)Det var ikke relevant å vurdere kamera og alkolås som HMS-tiltak i evalueringen ettersom disse er stilt som minimumskrav i kravspesifikasjonen.

(19)Klagers besvarelse av HMS er bedre enn besvarelsen til valgte leverandør. Klager har gitt detaljerte beskrivelser av sitt HMS-system og andre relevante HMS-tiltak. Mest sentralt er at klager vil ansette en lokal HMS-koordinator i 100 prosent stilling. I besvarelsen er det beskrevet en rekke ansvarsområder knyttet til HMS-arbeid og oppfølging av rutiner for renovatører og administrasjon lokalt, i tett samarbeid med klager sin HMSK-sjef. Valgte leverandør sin besvarelse på HMS er bare på en halv A4.

(20)Det var ikke riktig å gi klager trekk for å gi få avklaringer med hensyn til behovet for mellomtømminger. Klagers tilbud må leses som en implisitt garanti for at mellomtømminger normalt ikke vil forekomme. Selv dersom det skulle bli aktuelt med mellomtømminger kan dette gjøres innenfor normal arbeidstid. Dersom det var riktig å gi klager trekk, skulle i tilfellet også valgte leverandør fått trekk for manglende beskrivelse på dette punkt.

(21)Det var ikke grunnlag for å gi klager trekk for å ikke beskrive plan for å sikre nødvendig lading av bilene, ettersom dette uansett ikke er relevant. Klagers erfaring fra Ryfylke, hvor avstandene er betydelig større enn i Agder, viser at bilene kan gå en arbeidsdag uten å lade. Bilene vil ha igjen 40-50 prosent batterikapasitet ved endt rute på normaldager i Agder. Dersom lading skulle bli nødvendig er dette uansett ikke et problem ettersom infrastrukturen med ladestasjoner er utbygd slik at biler kan lades nærsagt hvor som helst.

(22)Innklagedes påstand om at klager ikke skal benytte tilbringerbil (to-akslede biler) ved innsamling av glass- og metallemballasje stemmer ikke. Alle tilbringerbilene klager har ført opp i kjøretøyskjema er to-akslede to-kammer biler, og vil kunne benyttes til innsamling av denne fraksjonen. Det var dermed ikke grunnlag for å gi klager trekk for å ikke ha beskrevet bruk av tilbringerbiler ved innsamling av glass- og metallemballasje.

(23)Valgte leverandør skulle fått trekk for at ingen av de oppførte kjøretøyene i kjøretøysskjemaet kan defineres som tilbringerbiler. Den minste to-akslede to-kammer renovasjonsbilen valgte leverandør har ført opp, er for stor til å defineres som tilbringerbil, ettersom en tilbringerbil per definisjon er en liten bil som skal ha støttefunksjon i forbindelse med innsamling av avfall.

(24)I kravspesifikasjonen er det et minstekrav om å utføre ukentlig høytrykksspyling av nedgravde containere fra april til oktober. Det fremstår derfor vilkårlig at valgte leverandør har fått uttelling for å tilby to kranbiler med spylesystem som skal brukes til vask av nedgravde containere.

(25)Det fremstår vilkårlig og urettmessig at klager og valgte leverandør stilte helt likt ved evalueringen av reservekapasitet og beredskap for personell med hensyn til vikarer. Klager har tilbudt tre til fire vikarer i tillegg til bemanningsbyrå. Valgte leverandør har tilbudt to vikarer i tillegg til øvrige ressurser i vikarpool.

(26)Innklagedes evaluering av beredskap for ekstremvær bryter med hensynet til forutberegnelighet og likebehandling. Innklagede har lagt til grunn en middels vekting av dette delkriteriet. Det fremkommer imidlertid ikke av konkurransegrunnlaget at delkriteriene skulle ilegges ulik vekting ved evalueringen, og det er dermed uklart hva innklagede legger i at kriteriet er middels vektet.

(27)Valgte leverandør har fått uttelling for å tilby traktor som beredskap og reserve ved ekstremvær. Det er lite praktisk med en traktor som beredskap. Det fremgår dessuten av valgte leverandørs tilbud at både traktor og snøfreser vil stå på henger. Det betyr at traktor og snøfreser ikke kan brukes samtidig. På denne bakgrunn var det ikke grunnlag for å vurdere valgte leverandørs tilbud som bedre på dette punkt.

(28)Det er vanskelig å se hvordan leverandørene kan stille likt på alle punktene for reservekapasitet/beredskap personell, service/tilgjengelighet, samt oppgaver avdelingsleder og kvalitetsplan, ettersom valgte leverandør fremstår lite konkrete i sin besvarelse, og tilsynelatende ikke har levert besvarelse på noen av punktene i gjennomføringsplanen, som eksempelvis nøkkelpersoners oppgaver (pkt 3) og rekrutteringsprosess (pkt 4). Klima og miljø

(29)Tildelingskriteriet «Klima og miljø» er evaluert i strid med prinsippet om forutberegnelighet. Valgte leverandør har fylt ut skjemaet for drivstoffteknologi på kjøretøyene på feil måte. Klager har medregnet biler som inngår i oppfyllelsen av minstekravet på to nullutslippskjøretøy, mens innklagede ikke har det. Videre har innklagede trukket klager for å tilby to dieselbiler som reservekjøretøy. I henhold til veiledningen i kjøretøyskjema skulle alle «bilårsverk» telles likt. Reservebiler er ikke å anse som «bilårsverk» og trekket er dermed ulovlig.

(30)Klager burde fått uttelling for fordelene med redusert støy ved bruk av elbiler. Støy er å regne som forurensing og burde derfor gitt uttelling under miljøkriteriet som et forpliktende og konkret tiltak. Det fremstår videre uriktig når innklagede fremholder at leverandørene beskriver mange av de samme tiltakene, når klager har tilbudt elbiler, mens valgte leverandør har tilbudt biler som kjører på biogass. Ulovlig tildelingskriterium

(31)Subsidiært anfører klager at tildelingskriteriet «Oppdragsforståelse og kvalitet» er utformet på en måte som gir oppdragsgiver en uforholdsmessig stor frihet i tilbudsevalueringen. Tildelingskriteriet inneholder mange åpne og vage formuleringer, slik som «herunder», «inkludert», «bl.a.» og «mv». Også evalueringspunktene om HMS og beredskap i forhold til ekstreme værforhold er for skjønnspreget og uforutsigbart formulert. Tildelingskriteriet gjør det vanskelig for leverandørene å forstå hvilke konkrete forhold som faktisk vil bli vurdert og på hvilken måte, noe som bryter med prinsippet om forutberegnelighet. Etterprøvbarhet

(32)Av tildelingsbrevet fremgår det ikke at det er evaluert på beredskap for personell og kjøretøy eller tilgangen til vikarer, til tross for at tildelingskriteriet legger opp til at dette skal bli «særlig vektlagt». Dette er i strid med prinsippene om forutberegnelighet og etterprøvbarhet. I tildelingsbrevet har ikke innklagede omtalt valgte leverandørs besvarelse vedrørende HMS og trafikksikkerhet, utover vurderingen av andel lavinnstegsbiler. Dette gjorde det umulig å etterprøve evalueringen av dette delkriteriet. Videre er innklagedes evaluering av miljøkriteriet i strid med etterprøvbarhetsprinsippet.

Innklagede har i det vesentlige anført

(33)Evalueringen av tildelingskriteriene «Oppdragsforståelse og kvalitet» og «Klima og miljø» er ikke i strid med prinsippene om forutberegnelighet eller likebehandling. Oppdragsforståelse og kvalitet

(34)Det fremgår tydelig av tildelingskriteriet at HMS skal være en del av vurderingen. Innklagede evaluerte også blant annet kartleggingssystemer, forvaltningssystemer, flåtestyring, sjåføropplæring, kamera, alkolås. For flere av de konkrete tiltakene som er vurdert under HMS var besvarelse relativt like. Valgte leverandør fikk noe bedre uttelling som følge av vesentlig flere lavinnstegsbiler, hvilket utgjør et viktig HMS-tiltak. Klager har en avvikende oppfatning av hva som er bransjepraksis med hensyn til hvordan renovasjonsarbeidet foregår.

(35)Innklagede har ikke vektlagt klagers tilbudte HMS-koordinator som konkret HMS-tiltak, men klager har likevel fått positiv uttelling for koordinatoren. Dette var et av flere forhold som medførte at klager ble ansett å ha en mer robust organisering enn valgte leverandør.

(36)Innklagede har foretatt beregninger av behov for mellomtømminger basert på reelle nyttelaster på de ulike bilene. Valgte leverandør har tilbudt flere biler enn klager som har langt større nyttelast og som dermed kan kjøre lengre ruter uten behov for mellomtømminger. At klager ikke har omtalt løsning for mellomtømminger kan ikke forstås som en garanti mot at mellomtømminger vil forekomme.

(37)Klager oppga ikke noe om erfaring fra Ryfylket i sitt tilbud. Det er tilbyder som har risikoen for innholdet i eget tilbud, herunder risikoen for manglende opplysninger. Klager er ikke trukket for at bilene ikke har tilstrekkelig batterikapasitet, men for at tilbudet ikke tydeliggjør hvordan lading og eventuell mellomtømming sikres og utføres ved behov.

(38)Det var ikke vilkårlig å gi uttelling for at valgte leverandør tilbudte to biler med høytrykkspyler. Det er krav til ukentlige spylinger i perioder av året. Spyling med samme bil som tømmer fremstår som den beste løsningen. To biler med spyleutstyr fremstår derfor som mer robust, fleksibelt og gjennomtenkt.

(39)Klager har selv oppgitt at de ikke kommer til å benytte to-akslede biler til innsamling av glass og metall. Tabellen i klagers gjennomføringsplan viser at utelukkende tre-akslede biler skal brukes til innsamling av glass og metall. Det sentrale er at det er tilbudt biler av relevant størrelse, ikke hvorvidt bilen kan defineres som tilbringerbil. Det er ikke grunnlag for å trekke valgte leverandør for ikke å ha tilbudt biler som er tilsvarende små som de klager har tilbudt.

(40)Selv om klager og valgte leverandørs tilbud var ulike med hensyn til vikarordning, ble tilbudene vurdert som likeverdig. Det var derfor ikke feil å gi lik uttelling på dette punkt. I slike vurderinger er det opp til oppdragsgiver å vurdere om en eventuell objektivt bedre løsning går ut over det oppdragsgiver har behov for og dermed ikke gir noen merverdi. I slike tilfeller kan tilbud vurderes likt, selv om de objektivt sett har ulik kvalitet.

(41)At beredskap er «middels vektet» er ikke ment å angi at de ulike delene av tildelingskriteriet er internt vektet, men gir uttrykk for at forholdet er middels vektlagt.

(42)At valgte leverandør tilbyr både traktor og snøfreser på henger innebærer ikke at disse ikke kan brukes samtidig. Traktor og snøfreser er heller ikke nødvendigvis avhengig av samme henger. Uansett er kombinasjonen traktor og freser mer effektivt enn kun freser, og fremstår mer tilgjengelig på kort varsel enn å ha avtale med lokale aktører. Klima og miljø

(43)Leverandørene har utfylt kjøretøyskjemaet ulikt. Valgte leverandør har bare fylt ut antall nullutslippsbiler utover minstekravet, og dermed angitt 100 prosent nullutslippsandel utover minstekravet. Klager har inkludert minstekravet i beregningen, og dermed fylt ut 91 nullutslippsandel utover minstekravet. Til tross for dette er det realitetene i tilbudene som har blitt evaluert, ettersom forskjellen i utfylling ble fanget opp under evalueringen. Forskjellen i utfylling har dermed ikke påvirket resultatet av tildelingen. Klager ble gitt en noe lavere uttelling for å ha tilbudt to dieselbiler, mens valgte leverandør har tilbudt nullutslippsbiler.

(44)Det var ikke nevnt av klager at elbilene utgjorde en særskilt fordel når det gjaldt støy. Dersom klager hadde fremhevet dette poenget i sitt tilbud, herunder fremhevet det som miljøtiltak, ville det blitt tatt hensyn til. Tilbyder har selv ansvaret for mangler ved eget tilbud.

(45)Med hensyn til øvrige tiltak må det bero på en misforståelse at klager har oppfattet at tilbyderne oppfyller kravene «på helt tilsvarende måte». Tiltakene er ikke helt tilsvarende, men likeverdige. Dette har en annen betydning. Ulovlig tildelingskriterium

(46)Tildelingskriteriet «oppdragsforståelse og kvalitet» er ikke så skjønnsmessig utformet at det strider med anskaffelsesregelverket. Klager synes i realiteten å mene at det ikke burde være et innkjøpsfaglig skjønn i vurderingen. De formuleringer det reageres på er i all hovedsak ment å tydeliggjøre kriteriet.

(47)Begrepene «inkludert» og «herunder» er brukt for å fremheve og presisere hva det er viktig å besvare i tilbudet. Begrepene «bl.a.» og «mv.» er begreper som i utgangspunktet ikke innsnevrer på samme måte, men signaliserer at andre ting enn de som er nevnt kan bli vektlagt. Tildelingskriteriet må leses i lys av konkurransedokumentene for øvrig. I denne konkurransen var det laget et skjema med 37 sjekkpunkter som blant annet hadde som funksjon å veilede tilbyderne til å gi sammenlignbare tilbud i forhold til tildelingskriteriene. Tildelingskriteriet er tilstrekkelig klart og dermed lovlig. Etterprøvbarhet

(48)Det gjelder ikke et krav om en detaljert begrunnelse. At det i evalueringen er pekt på de forhold som skilte tilbyderne innebærer ikke at kun disse forholdene er vurdert som viktige eller har blitt vektlagt. Det betyr bare at det var på disse forholdene tilbudene var ulike, og at oppdragsgiver derfor måtte vurdere om dette var punkter som skulle gi utslag i poengforskjeller. Det er kun de forhold som var viktige for oppdragsgiver som ga utslag i poeng, og måtte da angis som forhold som skilte tilbyderne.

Klagenemndas vurdering

(49)Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Konkurransen gjelder anskaffelse av innsamling og transport av avfall som er en tjenesteanskaffelse. Anskaffelsens verdi er ikke oppgitt, men innklagede opplyser at anskaffelsen følger lov 17. juni 2016 nr. 73 om offentlige anskaffelser (heretter loven) og forskrift 12. august 2016 nr. 974 om offentlige anskaffelser (heretter forskriften) del I og del III, jf. forskriften §§ 5-1 og 5-3.

(50)Klagers overordnede anførsel er at innklagede har handlet i strid med prinsippene om likebehandling og forutberegnelighet ved evalueringen tilbudene.

(51)Klagenemnda skal ikke foreta en ny evaluering av tilbudene. Det som kan prøves, er om innklagede har forholdt seg til tildelingskriteriene slik de er angitt i konkurransegrunnlaget, om tilbudenes innhold er korrekt fastlagt, og om evalueringen er vilkårlig, sterkt urimelig eller i strid med de grunnleggende prinsippene i loven § 4, se Høyesteretts avgjørelse i Rt. 2007 s. 1783, avsnitt 44.

(52)Hvilke rammer som er oppstilt for evalueringen, beror på en tolkning av konkurransegrunnlaget. Det avgjørende er hvordan det fremstår for rimelig opplyste og normalt påpasselige leverandører, se for eksempel Høyesteretts avgjørelse i HR-20221964-A Flage Maskin, avsnitt 50. Det må da tas utgangspunkt i en naturlig forståelse av ordlyden, men også andre momenter kan ha relevans i tolkningen, som for eksempel formålet med anskaffelsen, hva kontrakten går ut på, hvilke dokumentasjonskrav som er satt, samt sammenhengen i de ulike bestemmelsene i konkurransegrunnlaget. Leverandørene har videre ansvar for å levere sitt beste tilbud og synliggjøre oppfyllelse av de krav og kriterier som er stilt.

(53)Klager anfører at innklagede har brutt regelverket ved evalueringen av tildelingskriteriene «Oppdragsforståelse og kvalitet» og «Klima og miljø». Klagenemnda tar først stilling til klagers anførsler knyttet til evalueringen av «Oppdragsforståelse og kvalitet». HMS

(54)Klagenemnda skal ta stilling til om innklagede lovlig kunne vektlegge at valgte leverandør tilbudte lavinnstegsbiler.

(55)Det fremgikk av tildelingskriteriet «Oppdragsforståelse og kvalitet» at innklagede blant annet skulle vurdere ««Kvaliteten på og robustheten av organisering, logistikk og transportløsninger». Et av momentene som inngikk i vurderingen var «systemer for ivaretakelse av HMS inkludert trafikksikkerhet».

(56)Ordlyden tilsier at ethvert forhold som inngår i ivaretakelsen av de ansattes helse, miljø og sikkerhet kan inngå i vurderingen, herunder utforming og egenskaper ved renovasjonsbilene av betydning for den ansatte.

(57)Det er klart at lavinnstegsbiler kan lette arbeidshverdagen til renovasjonsarbeidene ved at inn- og utstigning av bilen blir mindre fysisk belastende. Partene har ulik oppfatning med hensyn til hva som er bransjepraksis for gjennomføring av renovasjonsarbeid. Utgangspunktet er at oppdragsgiver kjenner sitt eget behov best og må antas å ha best utgangspunkt for å vite hvordan arbeidet vil foregå. Klagenemnda kan uansett ikke se at

uenigheten mellom partene på dette punkt er av betydning, all den tid det er klart at lavinnstegsbiler er et HMS-tiltak, uavhengig av om klagers eller innklagedes oppfatning legges til grunn. Klagers anførsel fører ikke frem.

(58)Innklagede har forklart at også en rekke andre forhold ble vurdert under evalueringen av HMS, herunder kartleggingssystemer, forvaltningssystemer, flåtestyring, sjåføropplæring, kamera og alkolås. For flere av de konkrete tiltakene som ble vurdert, så ble tilbudene fra klager og valgte leverandør vurdert som relativt like.

(59)Av kravspesifikasjonen fremgår at «Alle biler benyttet til innsamling av avfall skal være utstyrt med alkolås, 360 grader kamera […]». Det er dermed oppstilt et minstekrav om alkolås og kamera, hvilket i utgangspunktet tilsier at det ikke skal gis uttelling for oppfyllelse av slike krav. Det fremgår imidlertid ikke at innklagedes vektlegging av disse forhold har hatt betydning for tildelingen. Øvrige momenter innklagede har vektlagt, herunder kartleggingssystemer, forvaltningssystemer, flåtestyring, sjåføropplæring er alle forhold som er relevante under HMS, og er heller ikke omtvistet. Innklagede forklarer at klager har fått uttelling for å ha tilbudt HMS-koordinator. Klagenemnda har ingen innvendinger mot innklagedes evaluering på dette punkt. Reservekapasitet og beredskap for personell

(60)Klager har anført at det er vanskelig å forstå hvordan leverandørene kan evalueres likt for tilbudt reservekapasitet og beredskap for personell.

(61)Av tildelingskriteriet fremgår det at «reservekapasitet og beredskap for personell» er et av momentene som skal vektlegges. Ordlyden legger blant annet opp til en evaluering av leverandørenes vikarordninger.

(62)Innklagede har vurdert tilbudene som likeverdige med hensyn til vikarordning og har gitt lik uttelling. Innklagede har ikke vurdert at klagers tilbud er objektivt bedre enn valgte leverandørs tilbud. Klager tilbyr flere faste vikarer, men valgte leverandør har stor generell kapasitet. Klagenemnda anser tilbudene som nokså sammenfallende. Begge tilbud er henholdsvis sterkere og svakere på noen punkter og nemnda har ingen innvendinger mot innklagedes vurdering av tilbudene som likeverdige. Klagers anførsel fører ikke frem.

(63)Klager har også anført at det er vanskelig å se hvordan klager og valgte leverandør kan stille like på service/tilgjengelighet, samt oppgaver avdelingsleder og kvalitetsplan, ettersom valgte leverandør fremstår lite konkrete i sin besvarelse. Klagers anførsel er ikke nærmere begrunnet og vil dermed ikke bli behandlet. Ressursinnsats og egnede biler

(64)Klagenemnda skal ta stilling til om innklagede kunne trekke klager for manglende avklaringer om behovet for mellomtømminger, bilenes ladebehov og løsning for glassog metallinnsamling.

(65)Det fremgår av tildelingskriteriet at «ressursinnsats herunder bruk av egnede renovasjonsbiler» var et av momentene som skulle vektlegges i evalueringen.

(66)Av tildelingsbrevet fremgår at klager er trukket for å gi få avklaringer om behovet for mellomtømminger. Innklagede har vurdert det slik at mellomtømminger vil være

vanskelig eller umulig å unngå, særlig med tanke på at klager legger opp til nokså lav nyttelast ved tømming. Behovet for mellomtømminger ble basert på leverandørenes innsendte informasjon med hensyn til nyttelast på tilbudte biler. Ettersom valgte leverandør hadde betydelig høyere nyttelaster enn klager ble behovet for mellomtømminger vurdert som mindre.

(67)Klagenemnda finner det klart at fraværet av beskrivelser av mellomtømminger i klagers tilbud ikke i seg selv kan tolkes som en garanti mot at mellomtømminger vil være nødvendig. Nemnda kan ikke se at klager bestrider opplysningene om nyttelast som innklagede har lagt til grunn i sin vurdering, men er ikke enig i at disse opplysningene innebærer et behov for mellomtømminger. Slik saken er opplyst for nemnda fremstår innklagedes vurderinger som saklige og forsvarlige. Opplysninger om nyttelast i valgte leverandørs tilbud innebar ikke et tilsvarende behov for mellomtømminger, og manglende beskrivelse ga dermed ikke grunnlag for trekk. Klagenemnda har etter dette ingen innvendinger mot innklagedes evaluering på dette punkt.

(68)Innklagede har videre gitt trekk for at klagers tilbud ikke synliggjør hvordan lading skal utføres. Valgte leverandør har på sin side vedlagt et eget skriv fra en leverandør av biogass-drivstoff om etablering av anlegg for fylling av biogass sentralt i innsamlingsområdet. Klager har gjort gjeldende at tilbudte biler vil kunne gå en hel arbeidsdag uten å lade, men fremholder samtidig at det ikke vil være problematisk dersom lading likevel viser seg å være nødvending, ettersom en godt utbygget ladeinfrastruktur gjør at det kan lades nærmest hvor som helst.

(69)Hvordan og på hvilken måte leverandørene sikrer tilstrekkelig drivstoff eller elektrisitet til renovasjonsbilene, er av sentral betydning for hvordan oppdraget planlegges løst. Det er dermed relevant for leverandørene å avklare og dokumentere dette i tilbudet. Klager skaper uansett selv tvil om påstanden om at lading ikke vil være nødvendig når det beskrives at eventuell lading uansett ikke vil være et problem. Klagenemnda har ingen innvendinger mot innklagedes evaluering på dette punkt.

(70)Klager er også trukket for å ikke gi tilstrekkelige avklaringer med hensyn til løsning for glass- og metallinnsamling. Slik saken er opplyst for klagenemnda vil det være nødvendig å benytte mindre tilbringerbiler på deler av rutene for innsamling av glass og metall. I klagers gjennomføringsplan står ruten for glass og metall i kolonnen for to-akslede biler tom. Klagenemnda legger til grunn at den mest nærliggende tolkningen av dette er at klager utelukkende planlegger å benytte tre-akslede biler til tømming av glass og metall. Nemnda har dermed ingen innvendinger mot innklagedes vurdering på dette punkt.

(71)Klager anfører også at valgte leverandør skulle fått trekk for at ingen av de oppførte kjøretøyene i kjøretøyskjemaet kan defineres som tilbringerbiler. Klagenemnda kan imidlertid ikke se at verken konkurransegrunnlag eller kjøretøyskjema inneholder en definisjon av tilbringerbil. Det sentrale er om bilene dekker innklagedes behov. Innklagede har bekreftet at valgte leverandørs biler oppfyller de etterspurte behov. Klagers anførsel fører ikke frem.

(72)Klager har også anført at innklagede ikke kunne vektlegge at valgte leverandør tilbyr to biler som er utstyrt med spylesystem for rengjøring av containere. I kravspesifikasjonen stilles det krav til utføring av ukentlig høytrykksspyling av innercontainer etter tømming av nedgravde containere. Innklagede har fremholdt at spyling med samme bil som tømmer fremstår dermed som den beste løsningen. Valgte leverandør, som tilbyr to biler

som er utstyrt med spylesystem for rengjøring, har derfor fått bedre uttelling enn klager, som tilbyr en. Klagenemnda har ingen rettslige innvendinger til innklagedes evaluering på dette punkt. Beredskap ved ekstremvær

(73)Klagenemnda skal ta stilling til om innklagede kunne vektlegge at valgte leverandør tilbudte traktor og freser.

(74)Det fremgår av tildelingskriteriet at «beredskap for personell og kjøretøy, bl.a. i forhold til ekstreme værforhold […]» skal vektlegges som moment i vurderingen.

(75)Innklagede har vurdert valgte leverandør sitt tilbud som bedre enn klagers på dette punkt, ettersom valgte leverandør tilbyr både traktor og snøfreser. Innklagede fremholder at kombinasjonen traktor og freser er mer effektivt enn kun freser, og fremstår mer tilgjengelig på kort varsel enn å ha avtale med lokale aktører. I valgte leverandørs tilbud er det oppgitt at både traktor og snøfreser er på henger. Det fremgår imidlertid ikke at disse er plassert på samme henger. Klagenemnda kan dermed ikke se at innklagede har gått utenfor de rettslige rammer som konkurransegrunnlaget oppstiller. Klagers anførsel fører ikke frem.

(76)Innklagede har i evalueringen lagt til grunn at beredskap er «middels vektet». Tildelingskriteriet legger ikke opp til en innbyrdes vektfordeling mellom momentene som inngår i underkriteriet «Kvaliteten på og robustheten av organisering, logistikk og transportløsninger». Momentene er imidlertid å forstå som en ikke uttømmende opplisting hvor relevansen av det enkelte moment vil variere. At innklagede i evalueringen har ilagt momentet beredskap ved ekstremvær middels vekt, er innenfor tildelingskriteriets rammer og dermed forutberegnelig. Klima og miljø

(77)Klagenemnda skal i det følgende ta stilling til om innklagede har brutt regelverket ved evalueringen av tildelingskriteriet «Klima og miljø». Klager anfører for det første at evalueringen er ulovlig ettersom valgte leverandør har fylt ut kjøretøyskjema på feil måte.

(78)Tildelingskriteriet «Klima og miljø» skulle blant annet vurderes på bakgrunn av «Bruk av nullutslipp- eller biogasskjøretøy utover det som er angitt som minstekrav». Minstekravet er angitt i kravspesifikasjonen punkt 1.7. Her stilles det som krav at minst to av kjøretøyene som benyttes til innsamling av avfall, skal være nullutslipp- eller biogasskjøretøy. I dokumentasjonskravet fremgikk det at kjøretøy- og ressursskjema i bilag 5 skulle fylles ut. Av skjemaet fremgikk det at «Kjøretøy på elektrisitet (helelektrisk), biogass og hydrogen gir 10 poeng. De to elektrisk/biogass/hydrogen-bilene som inngår i minstekravet, samt øvrige drivstoff, gir 0 poeng». Klager og valgte leverandør har fylt ut skjema ulikt, ved at klager hadde medregnet de to bilene som inngikk i oppfyllelsen av minstekravet. Valget leverandør lot dette feltet stå åpent og anga 100 prosent av bilårsverkene for samtlige kontraktsår i raden for «Batterielektrisk/biogass/hydrogen utover minstekravet».

(79)Skjemaet angir at «andel bilårsverk i prosent» skal oppgis og forstås dermed slik at også de to bilene som skulle inngå i oppfyllelsen av minstekravet skulle medregnes som en andel, eventuelt en prosentandel. Når valgte leverandør ikke hadde medregnet andelen

biler til oppfyllelse av minstekravet, var skjema dermed ikke utfylt riktig. Dette har medført at valgte leverandør har fått en høyere score i skjema enn klager. Det er imidlertid klart at både klagers og valgte leverandørs bilpark utelukkende er nullutslippskjøretøy. Tilbudene skulle dermed vært evaluert likt på dette punkt. Innklagede har forklart at forskjellen i utfylling ble fanget opp under evalueringen. Anførselen fører derfor ikke frem.

(80)Klager har videre anført at det var uriktig å bli trukket 0,5 poeng for å tilby to reservebiler som bruker diesel som drivstoff.

(81)Tildelingskriteriet «Klima og miljø» skulle som nevnt blant annet vurderes på bakgrunn av «Bruk av nullutslipp- eller biogasskjøretøy utover det som er angitt som minstekrav». Som dokumentasjon skulle leverandørene gi en «Utfyllende beskrivelse av den planlagte gjennomføringen av oppdraget, basert på utfylt kjøretøy- og ressursskjema i bilag 5». Det følger av arkfanen «informasjon utfylling kjøretøy» i kjøretøysskjema at «Poengene for bruk av ulikt type drivstoff er angitt i matrisen under fanen "5.1 Kjøretøyer». Videre fremgår det at «Skjemaet skal fylles ut for hvert av kontraktsårene» og at «Hvert kontraktsår teller likt i evalueringen». Det var i tabell 5-2 angitt at det skulle gis en liste med oversikt over «Alle kjøretøyer planlagt benyttet på oppdraget, inkludert reservebiler […]».

(82)Ordlyden i tildelingskriteriet er generell og tilsier at det skal evalueres på drivstoffteknologien til alle tilbudte biler, herunder reservebiler. Formuleringene i kjøretøyeskjemaet, og at det her utelukkende vises til evalueringen av drivstoffteknologi for bilene oppført i tabell 5-1, kan ikke tolkes dithen at det ikke legges opp til en evaluering av kjøretøyslisten i tabell 5-2. Ordlyden i tildelingskriteriet åpner klart for å evaluere på drivstoffteknologien til alle tilbudte biler, herunder reservebiler. Innklagede har dermed ikke gått utenfor tildelingskriteriets rammer ved evalueringen.

(83)Klager anfører at innklagede burde gitt uttelling for at klagers bruk av elbiler fører til redusert støy.

(84)Det følger av tildelingskriteriet at «Andre forpliktende og konkrete tiltak utover minstekravene som reduserer belastningen for klima og miljø ved gjennomføring av kontrakten, herunder, tiltak som gir konkrete utslippsreduksjoner» skal vektes med 5 prosent i evalueringen av klima og miljø.

(85)Klager har ikke i sitt tilbud beskrevet fordelene med mindre støy fra elbiler som et miljøtiltak. Tildelingskriteriet forutsetter at de miljømessige fordelene ved de tiltak det ønskes uttelling for beskrives. Det er ikke innklagedes ansvar å kartlegge eventuelle fordeler med hensyn til klima og miljø ved ethvert tiltak beskrevet i leverandørenes tilbud. Det er leverandørene som har ansvar for uklarheter i eget tilbud. Klagers anførsel fører ikke frem.

(86)Klagenemnda bemerker at konkurransegrunnlaget uttrykkelig angir at kjøretøy som går på elektrisitet, hydrogen og biogass skal likestilles. Det var dermed ikke grunnlag for å evaluere tilbudene forskjellig på bakgrunn av drivstoffteknologi. Drivstoffteknologi er uansett et forhold som hører innunder miljøkriteriets første delkriterium om «Bruk av nullutslipp- eller biogasskjøretøy» og er ikke å regne som et annet «forpliktende og konkret tiltak» i henhold til det andre delkriteriet.

Ulovlig tildelingskriterium

(87)Klagenemnda tar videre stilling til om tildelingskriteriet «Oppdragsforståelse og kvalitet» er ulovlig utformet.

(88)Det følger av forskriften § 18-1 (5) at «Tildelingskriteriene skal ikke være så skjønnspregede at de gir oppdragsgiveren en ubegrenset valgfrihet».

(89)EU-domstolen har i en rekke saker uttalt at tildelingskriteriene må utformes på en klar og utvetydig måte, jf. blant annet sak C-19/00 SIAC Construction. Dette klarhetskravet innebærer at tildelingskriteriene skal gi en normalt påpasselig leverandør tilstrekkelig informasjon om hvilke egenskaper som er relevante i bedømmelsen av kriteriet, jf. de grunnleggende prinsippene om konkurranse, likebehandling, og forutberegnelighet i lovens § 4.

(90)Det følger av tildelingskriteriet «Oppdragsforståelse og kvalitet» at dette skal vurderes ut fra «Kvaliteten på og robustheten av organisering, logistikk og transportløsninger. I denne vurderingen blir det særlig vektlagt organisering, herunder systemer for ivaretakelse av HMS inkludert trafikksikkerhet, ressursinnsats herunder bruk av egnede renovasjonsbiler, samt reservekapasitet og beredskap for personell og kjøretøy, bl.a. i forhold til ekstreme værforhold, tilgangen til vikarer, reservebiler mv. Service og serviceorganisasjon, herunder responstid for retting av avvik, service og tilgjengelighet mot oppdragsgiver, i hvilken grad avdelingsleder har andre oppgaver, samt skisse til kvalitetsplan for oppdraget herunder prosedyrer for avvik og rapportering.

(91)Ordlyden tilsier at «Kvaliteten på og robustheten av organisering, logistikk og transportløsninger» er å forstå som et underkriterium hvor en rekke momenter skal inngå i vurderingen. I denne vurderingen er det særlige punktet om «organisering» som skal vektlegges. Ordlyden «organisering» favner i utgangspunktet vidt, men er nærmere konkretisert i tildelingskriteriet gjennom begrepene «herunder», «inkludert», «bl.a» og «m.v» og etterfølgende opplisting av momenter. Formuleringene signaliserer at opplistingen av momentene som inngår i vurderingen ikke er uttømmende, men gir samtidig en pekepinn på hvilke typer forhold som er aktuelle å vurdere.

(92)Klager har særlig trukket frem at HMS og beredskap med hensyn til ekstreme værforhold legger opp til for skjønnsmessige vurderinger. At det skal evalueres på HMS tilsier at ethvert forhold av betydning for de ansattes helse, miljø og sikkerhet kan inngå i evalueringen. Klagenemnda finner at det er tilstrekkelig klart hva henvisningen til HMS sikter til og at tildelingskriteriet ikke legger opp til en for skjønnspreget vurdering.

(93)Henvisningen til beredskap for ekstreme værforhold tilsier at leverandørene evalueres på hvordan renovasjonsarbeidet er organisert med hensyn til de utfordringer som særlig krevende værforhold innebærer. I gjennomføringsplanen er det et eget sjekkpunkt i punkt 21 som angir at leverandørene skal beskrive sitt opplegg for å minimere konsekvensene av ekstremvær som større snøfall, glatte veier med videre. Dette bidrar til å konkretisere tildelingskriteriet ytterligere. Klagenemnda finner det klart hvilken vurdering tildelingskriteriet legger opp til og at denne ikke er så skjønnspregede at de gir oppdragsgiveren en ubegrenset valgfrihet.

(94)Innklagede har ikke oppstilt et tildelingskriterium i strid med forskriften § 18-1. Klagers anførsel fører ikke frem.

Etterprøvbarhet

(95)Klagenemnda tar videre stilling til om innklagede har brutt regelverket ved at tilbudsevalueringen ikke er tilstrekkelig etterprøvbar.

(96)Anskaffelsesloven § 4 stiller krav om at det skal være mulig for leverandørene å kunne etterprøve evalueringen innklagede har foretatt. Etterprøvbarheten ivaretas gjennom oppdragsgivers begrunnelsesplikt, klagenemndas avgjørelse i sak 2024/0373 avsnitt 25.

(97)Begrunnelsesplikten følger av forskriften § 25-1 (1). Her fremgår det at oppdragsgiver skal gi leverandørene en begrunnelse for valget av leverandør «samtidig» som valget meddeles. Det er derfor den første begrunnelsen som er gitt, som skal vurderes, se klagenemndas avgjørelse 2024/578, avsnitt 65 med videre henvisning. Begrunnelsen skal inneholde en «redegjørelse for det valgte tilbudets egenskaper og relative fordeler i samsvar med tildelingskriteriene», jf. (2).

(98)Begrunnelsen må inneholde en konkret vurdering som setter leverandørene i stand til, på objektivt grunnlag, å forstå hvilke forhold det er som har gjort at oppdragsgiver har bedømt valgte leverandørs tilbud som best ut fra de fastsatte tildelingskriteriene. Dette innebærer at begrunnelsen skal være så presis og utfyllende at leverandørene, på objektivt grunnlag, kan bedømme om anskaffelsesprosessen har skjedd i samsvar med regelverket. Begrunnelseskravet går imidlertid ikke lenger enn at det skal sette en tilbyder i stand til å vurdere om tildelingen er saklig og forsvarlig, jf. LA-2012-85717.

(99)Klagenemnda bemerker at evalueringen av de ulike kriteriene er en sammensatt vurdering, hvor enkelte egenskaper vil trekke kvaliteten opp og andre vil trekke den ned. Det kan ikke stilles krav om at absolutt alle vurderinger oppdragsgiver har gjort skal inngå i begrunnelsen, se til sammenligning klagenemndas sak 2020/144, avsnitt 91. Det er helheten i begrunnelsen, og ikke enkelhetene, som må oppfylle kravene til begrunnelsen.

(100)Av innklagedes begrunnelse fremgår det at valgte leverandørs tilbud ble vurdert som det beste innen «reserve/beredskap ekstremvær» ettersom det ble tilbudt egen brøytetraktor som reserve. Innklagede fremhever også at klager og valgte leverandør ellers tilbudte om lag de samme tiltakene. Det blir i begrunnelsen gitt en forklaring på hva som har vært avgjørende for evalueringen. Etter klagenemndas oppfatning er dette tilstrekkelig for å oppfylle begrunnelsesplikten.

(101)Med hensyn til evalueringspunktet «beredskap for personell» har innklagede i sin begrunnelse vist til at klager og valgte leverandørs tilbud er vurdert som likeverdige. Formålet med begrunnelsesplikten er imidlertid å gjøre leverandørene i stand til å forstå hvorfor valgte leverandørs tilbud ble vurdert som det beste. Når leverandørene på dette punkt ble vurdert som likeverdige, har denne evalueringen ikke fått avgjørende betydning fot tildelingen. Det kan dermed ikke stilles krav om en inngående redegjørelse av innholdet i tilbudene og innklagedes vurderinger av disse. Innklagede har i prosesskrivene i forbindelse med klagen uansett gitt en nærmere redegjørelse av evalueringen på dette punkt.

(102)Videre har innklagede i sin begrunnelse for evalueringen av «HMS, inkludert trafikksikkerhet» vist til at valgte leverandør tilbyr vesentlig flere lavinnstegsbiler. Begrunnelsen er kortfattet og redegjør ikke for alle forhold som innklagede senere har

forklart at inngikk i vurderingen. Begrunnelsen angir likevel hva som har vært avgjørende for evalueringen på dette punkt og er tilstrekkelig for å oppfylle begrunnelsesplikten.

(103)I begrunnelsen for «Klima og miljø» har innklagede slått fast at klager og innklagede begge tilbyr nullutslippsbiler til bruk i ordinær drift, men har gitt klager trekk for å tilby to reservebiler som går på diesel. Med hensyn til øvrige konkrete klima- og miljøtiltak beskriver innklagede at klager og valgte leverandør har levert mange av de samme tiltakene og dermed fått lik uttelling. Klagenemnda finner at innklagedes begrunnelse gjør leverandørene i stand til å vurdere hva som har vært avgjørende i evalueringen og hvorfor valgte leverandør sitt tilbud har blitt vurdert som det beste.

(104)Klagers anførsler om brudd på etterprøvbarhetsprisnippet fører ikke frem.

Konklusjon

Agder renovasjon IKS har ikke brutt regelverket for offentlige anskaffelser.

For Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Kjersti Holum Karlstrøm

────────────────────────────────────────────────────────────