KOFA 2003/88: Endrede tildelingskriterier etter tilbudsfrist

2003/88 Forsvarsbygg

Innklaget: Forsvarsbygg

Klager: ProBA AS

Avgjørelse: Brudd på regelverket

Type sak: Rådgivende sak

Vodlegg..... av: ît sak: 0'3 Í. Klagenemnda for offentlige anskaffelser Klagenemndas avgiørelse 5. juni 2003 i sak 2003/88 Klager: ProBA AS Innklaget: Forsvarsbygg Klagenemndas medlemmer: Svein Dahl, Kai Krüger, Inger Roll-Matthiesen. Saken gielder: Begrunnelse. Oppdragsgivers skjønnsutøvelse ved valg av tilbud. Bakgrunn: Forsvarsbygg (heretter kalt "innklagede") kunngjorde i Norsk lysingsblads elektroniske database DOFFIN den1.3.2003 anskaffelse av rådgivningstjenester for eiendomsutvikling. Anskaffelsen ble kunngjort som en åpen anbudskonkurranse etter reglene i forskrift 15.6.2001 om offentlige anskaffelser del III. Det ble i kunngjøringen opplyst at tildelingskriteriene var leveringssikkerhet, pris og kvalitet. Det ble videre bedt om blant annet dokumentasjon på leverandørenes faglige og akademiske kvalifikasjoner og en liste over de viktigste tjenesteytelsene de siste tre år, med angivelse av verdi og tidspunkt, og om det var offentlige eller private oppdragsgivere' Innklagede kunngjorde også anskaffelsen i avisene Fædrelandsvennen, Stavanger Aftenblad og Bergens Tidende. Av disse kunngjøringene fremgikk det at: "Det forutsettes derfor inngående kjennskap til lokale forhold om planprosesser og byutvikling, og erfaring i àfølge størce utviklingsprosjekt i de respektive områder". I et eget konkurransegrunnlaget ble det opplyst at Forsvaret ikke lenger har bruk for flere eiendommer i Kristiansund, Stavanger og Bergen. Eiendommene skal derfor avhendes, og det ble opplyst at "Det skal derfor gjennomføres vurdering om arealbruk og utnyttelse i samspill med kommunale planmyndigheter og private utbyggere. Rådgiverne skal bistå Forsvarsbygg i disse vurderingene". Det ble opplyst at deltilbud aksepteres under følgende forutsetninger: "Innenfor rådgivning eiendomsutvikling kan det inngås separate avtaler for hvert av byområdene Kristiansand, Stavanger og Bergen. Man kan inngi tilbud på alle byområdene eller kun en eller to qv disse".

I konkurransegrunnlaget ble tildelingskriteriene endret. Det ble opplyst at det ville bli lagt vekt på, i prioritert rekkefølge: " f. I hvilken grad personene som skal utføre oppdraget innehar lokal kjennskap og erfaring i ar e alplanl e gging/eiendomsutvikling. 2. I hvilken grad personene som skal utþre oppdraget innehar kunnskap om strategiske grep iforhold til kommunal administrasjon og lokalpolitiske myndigheter. 3. Nettverk mot andre somfor eksempel entreprenørbransien, arkitekter oa 4. Pris. Reiseutgifterforbundet til oppdraget skal også angis." Det kom inn til sammen 21 tilbud på rådgivningstjenester for eiendom. ProBA AS (heretter kalt "klager") levert inn et tilbud med en timepris på kr. 420,- eks. mva. Arbeidet ville i hovedsak utføres av daglig leder, og det var vedlagt opplysninger om utdannelse som ingeniør,til sammen 33 ars praksis fra statlig og kommunal virksomhet og privat virksomhet. Scandiaconsult tilbød i hovedsak to sivilingeniører og en sivilarkitekt til oppdraget. Det tilbudte personell fremla CV, og det ble redegjort for organisasjonens generelle kompetanse, herunder tidligere oppdrag for Forsvaret. Tilbudt timepris var kr. 700,- eks. mva. Opus Bergen As leverte et tilbud i samarbeid med Link Arkitekter AS. Det var i tilbudet lagt ved CV på tre medarbeider i Opus Bergen AS, i tillegg til en generell redegiørelse for virksomheten til Link Arkitekter AS. Tilbudt pris var "mellom kr. 450,- og kr. 700,- pr time eks. mva med et snitt på kr. 600,-". Unico AS leverte inn et tilbud for regionene Kristiansand og Stavanger. Det ble opplyst at "Det forutsettes at man sammen med oppdragsgiver setter sammen det optimale prosjektteam basert på hva som tjener det enkelte delprosjekt best". Det ble lagt ved CV for de aktuelle syv medarbeiderne. Timepriser varierte fra l<r. 750,- eks. mva. til kr. 950,- eks. mva. for de ulike personene. I anskaffelsesprotokollen punkt I2.1. er det opplyst at tildelingskriterier var: "Inngående kjennskøp til loknle þrhold om planprosesser og byutvikling. Erfaring i äføtge større utviklingsprosjekter i de respektive områder Faglig bredde". Det ble innstilt på at Unica AS ble valgt som rådgivere for eiendomsutvikling Kristiansand og Stavanger og atOpus og Scandiaconsult AS ble valgt som rådgivere for eiendomsutvikling Bergen. I anskaffelsesprotokollen er det videre opplyst: "Begrunnelsenfor valg av leverandør er i begge tilfeller den lange erfarenheten som disse kontorene har til planprosesser og byutvikling både lokalt og regionalt. I tillegg har de haft tang erfarenhet med åfølge størr utviklingsprosiekter i de respektive regionene. Alle leverandørene representerer kontorer med stor faglig bredde som vil gjàre det lettere for oppdragsgivere til åfå en kontinuitet i de prosjektene som disse vil bli delta i. "

I brev 6.5.2003 ble klager orientert om valg av leverandører. Det opplyst at begrunnelsen for valget var "Deres inngående kjennskap til lokale forhold om planprosesser og byutvikling samt lang erfarenhet i äfølge større utviklingsprosjekt i de respektive områdene". Anførsler: Klagers anførsler: Klager anfører at pris ikke har vært tilstrekkelig vektlagt ved valg av leverandør, og at de valgte tilbudenes prisnivå skulle fremkommet i begrunnelsen for valg av tilbud. Klager anfører at innklagede har utøvet et usaklig eller vilkårlig skjønn ved vurderingen av klagers og de valgte leverandørenes kjennskap til lokale forhold og erfaring. Det har ikke vært vurdert om det skal inngås separate avtaler for hvert av byområdene Kristiansand, Stavanger og Bergen. Innkl age de s anfør s I er : Pris er angitt sist som ett av hre prioriterte tildelingskriterier. Pris skal derfor ikke være avgjørende for valg av tilbud. Det er ingen plikt til å umiddelbart oppgi timepris i begrunnelser. Timepriser kan, etter en konkret vurdering, måtte anses som forretningshemmeligheter. Angivelse av timepriser kan også ha en negativ innvirkning på fremtidige konkurranser. Begrunnelsen tok utgangspunkt kun i tildelingskriteriet som var prioritert som viktigst. Det erkjennes at begrunnelsen ikke var tilstrekkelig i forhold til å gi klager mulighet til å vurdere om tildelingen var korrekt. Klager har en viss erfaring med planarbeid. Det er imidlertid ikke dokumentert erfaring og kompetanse i forbindelse med utvikling av eiendom med tanke på salg. Det er nødvendig at rådgiverne dokumenterer at de har erfaring fra sammensatte og komplekse prosjekter. Klager har god kompetanse på prosjektledelse i forbindelse med bygging, noe som imidlertid ikke er ettspurt. Basert på dokumentasjon vedlagt tilbudene fremsto de valgte leverandørene som bedre egnet enn klager. Selv om klager har lavere timepris, mer enn oppveier leverandørenes dokumenterte oppdragspesifikke kompetanse den høyere timeprisen. Klagenemndas vurdering: jf' Klager har deltatt i den akiuelle konkunansen, og har derfor saklig klageinteresse, forskrift I5.1L2002 om klagenemnd for offentlige anskaffelser $ 6. Klagen er rettidig. lfølgeforskrift om offentlige anskaffelser g 17-2 (2) skal alle tildelingskriteriene som vil bli lagt iil grunn oppgis enten i kunngjøringen eller i konkurransegrunnlaget. Tildelingskriteriene skãl være formulert slik at det er mulig for alle rimelige opplyste og normalt påpasselige leverandører å tolke tildelingskriteriene på samme måte, jf. EF-domstolens dom C-19100 (SIAC Construction). Når tildelingskriteriene først er angitt uttrykkelig i kunngjøringen i Ñorsk lysingsblads elektroniske database (DOFFIN), er det ut fra hensynet til likebehandling av leverand Øreîe begrensede muligheter til å senere kriteriene. J

11- €-0:i;11;¿3 ;Jurrdrsk føkLrltet +4755589540 # 3/ ; 3 I den foreliggende sak har irrnklagede angitt ulike kritcrier for valg av tilbud i den offisielle kurtngjøringen i Norsk lysingsblads elektroniske database og i lokale kunngjøringer, i tillegg til at kritcriene senere ble endret i konkurranscgrunnÌaget, for deretter å cndres på nytt i an skaffel sesprotokollen. Forskriftens $ 12-4 (l) er til hinder for vesentligc cnclringer i konkuransegrunnlaget sen€re cnn tilbudsfristens ut16p. Endring av tildelingskriteriene omfattes av dotte. Det er cttet derte åpenbart at de k¡av som stilles til klarhet i angivolsen og opprcttholdelse av tildelingskriteriene etter forskriften ikkc er overholdt, jf også SIAC-saken nevnt ovenfor. I-evErandørcne ha¡ i den foreliggende sak hatt små eller ingon mulighet trl å danrle seg noe sikkert bilde av hvordan anskaffoÌsen rent faktisk ville bli håndtert av innklagde når de innlsverte tilbud skullc sammenlignes. Begrunnelsen for tilclelir¡gen bærer da også preg âv denne uklarhet. Den endelige begrunnclse for tildeling forholder seg bare clelvjs til de kritericr som er omhandlet i sakens tidlige täscr, og er også ufullstendig. Blant annet er "pris", som var nevnt som tildelingskriterium både i kunngløringen og i konkurransegrunnlaget, overhodet ikftc er be$rt.I tilsvaret fra irrrrkìagede under klagebehandlirrgen anføres det at pris er vektlagt, men ikke funnet tilstrekkelig tungtveiende til å oppveie forskjeìl i ìpverandØrenes crfaring og kornpetanse. AnfØrselen er imidlertid ikke nærrnere underbygget, og h¿u heller ikkc støtte i sakens frernl agte dokumenter. Det er ctter dette uklart hvilke tildelingskriterier som faktist g¡aìdt ved valg av tilbud. i den foreliggende sak, hcrunder om pris har vært et rnoment i vurdcringen. Det er således på det rene at heller ikkc den begrunnelse innklagedc har gitt for valg av tilbud, jf. forskrifton gg 3-B

(4) og 17-3 egentlig ikke vil kunne till'redsstille fullt ut dc krav som stilles for at forbigåue leverandører skal kunne anfekte prosessen. Kjenner man ikke anskaffelsesmyndighetens kritcrier og prioriteringer fordi d.isse som fplge av fortlgpende endringer er ukl¿trç, kan en begrunnelse ikkc gi holdepunkt for å kontrollere om tildelingen er foretatt på korrekt måte. Begrunnelsen som fremstår i anskal'felsosprotokollen cr dcrfor ikkc - og kan hcller ikke bli akseptabel. Klagenemnda finncr ctter dette at innklagedes saksbehandling ikke har vært i overensstemmelse med de lcrav som gjeldende regler stìller. Feilen lar seg vanskelig rette uten vcd cn avlysning av konkuuansen og gjenopptagelse av anskatïelscn, hvor rammebetingclser og tildelingskriterier fremgår kìart og tydelig. Konklusjon: Forsvarsbygg har brutt forskrift om offentlige anskaffelser $ 12-a (1) ved å ha foretatt endringer i konkurransegrunnìaget etter tilbudsfnstcns utl6p^ Forsvarsbygg har brutr forskriften ss l7-2 ved å i}ùc angi klare og enhotlige tildelingskriterier. Forsvarsbygg hat brutt $ 17-3 (2) om begrunnelse for valg av tilbyder. Forsvarsbygg har brurt kravet til likebehandling ved å cndre kriteriene angitt i kunngjpringen om valg av tilbud. For klagcnemnda, Oslo,5.6,2003