KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2007/35: Endring av konkurransegrunnlag – Larvik kommune
Faktum
Larvik kommune kunngjorde 29. november 2006 en åpen anbudskonkurranse om en 2+2-årig rammeavtale for multifunksjonsmaskiner, kopimaskiner, fakser og serviceavtaler. Anskaffelsen ble regulert av FOA 2001 del I og II. Tildelingsmodellen vektet pris 35 prosent, service og oppfølging 30 prosent, funksjonalitet og opplæring 15 prosent, produkter 10 prosent og miljø 10 prosent. Den opprinnelige prismatrisen manglet et segment for maskiner med 30–40 kopier per minutt. En korrigert matrise ble sendt ut per e-post til tilbyderne medio desember 2006. Åtte tilbydere leverte rettidige tilbud, men Ricoh Norge AS bestred tildelingen til Canon AS og hevdet å ikke ha mottatt den korrigerte matrisen. Innklagede erkjente at e-poster fra perioden var slettet og at utsendelsen ikke kunne dokumenteres.
KOFAs vurdering
1. Vesentlighet av endringen i konkurransegrunnlaget (FOA 2001 § 5-4)
Rettsregel: FOA 2001 § 5-4 åpner for at oppdragsgiver kan foreta endringer i konkurransegrunnlaget som ikke er vesentlige. KOFAs tolkning: Vurderingen av vesentlighet beror på om endringen er av en slik karakter at den griper inn i konkurransens grunnleggende premisser eller forrykker konkurransesituasjonen vesentlig. Avgjørende faktum: Konkurransegrunnlagets punkt 6.2 hadde allerede angitt at segmentet varierte fra ca. 20 til ca. 70 sider per minutt. Utelatelsen av segmentet 30–40 i prismatrisen ble ansett som en feil som oppdagedes og korrigeres innenfor rammene av de allerede kunngjorte produktkategorier. Delkonklusjon: Rettelsen var ikke en vesentlig endring av konkurransegrunnlaget; innklagede hadde adgang til å sende ut den korrigerte matrisen etter § 5-4.
2. Krav om samtidig utsendelse til alle tilbydere (FOA 2001 § 5-4 (2))
Rettsregel: FOA 2001 § 5-4 (2) krever at endringer og rettelser av konkurransegrunnlaget sendes samtidig til samtlige tilbydere. KOFAs tolkning: Kravet er absolutt – oppdragsgiver kan ikke avhjelpe manglende utsendelse ved å hypotetisk legge til grunn at tilbyderen ville ha fått de samme prisene som laveste konkurrenttilbud. Avgjørende faktum: Innklagede kunne ikke dokumentere at den korrigerte prismatrisen ble sendt til Ricoh Norge AS, idet relevante e-poster var slettet. KOFA la klagers fremstilling til grunn og konstaterte at Ricoh følgelig ikke hadde mottatt rettelsen, mens samtlige øvrige fem tilbydere hadde levert tilbud på segmentet 30–40. Delkonklusjon: Det forelå brudd på FOA 2001 § 5-4 (2) ved at rettelsen ikke ble sendt til alle tilbydere samtidig.
3. Øvrige anførsler – miljøevaluering og vektlegging av direkte teknikerkontakt
Rettsregel: Oppdragsgivers innkjøpsfaglige skjønn ved evaluering av tildelingskriterier overprøves av KOFA kun dersom skjønnet bygger på uriktig faktum, utenforliggende hensyn, fremstår som uforsvarlig, eller strider mot de alminnelige prinsippene i anskaffelsesloven § 5 (LOA 1999). KOFAs tolkning: Det ligger innenfor innkjøpers skjønn å vurdere at generelle beskrivelser uten tallmateriale er mindre presise enn spesifiserte data, og at mulighet for direkte teknikerkontakt er relevant for vurderingen av IT-kompetanse. Avgjørende faktum: Klagers besvarelser av miljøspørsmålene inneholdt kun generell omtale av elforbruk og støy uten oppgitte tallstørrelser. Klagers besvarelse av IT-kompetansepunktet opplyste om et supportsenteret med spesialister, men ikke om direkte tilgang til tekniker. Delkonklusjon: KOFA fant ikke grunnlag for å overprøve innklagedes skjønnsutøvelse på disse punktene.
Konklusjon
KOFA konkluderte med at Larvik kommune hadde brutt FOA 2001 § 5-4 (2) ved ikke å sende den korrigerte prismatrisen samtidig til alle tilbydere. Manglende dokumentasjon for utsendelsen utgjorde isolert sett også et brudd på anskaffelsesregelverkets protokollkrav. Anførslene om uriktig evaluering av miljø og IT-kompetanse førte ikke frem.
Praktisk betydning
Avgjørelsen illustrerer at selv mindre tekniske rettelser av konkurransegrunnlaget – her manglende prismatrisesegment – utløser et ubetinget krav om samtidig og dokumenterbar utsendelse til alle tilbydere etter FOA 2001 § 5-4 (2). Det er ikke tilstrekkelig å kompensere for manglende utsendelse ved å tilgodese den berørte tilbyderen i evalueringen. Avgjørelsen viser videre at oppdragsgivere må sikre sporbarhet for all kommunikasjon med tilbyderne gjennom hele konkurransen, herunder e-postutsendelser. Saken illustrerer også at innkjøpsfaglig skjønn ved evaluering av tildelingskriterier har vid margin og bare overprøves ved klare feil eller brudd på grunnleggende prinsipper.
Hele KOFA-avgjørelsen (klikk for å skjule)
2007/35 Larvik kommune
Innklaget: Larvik kommune
Klager: Ricoh Norge AS
Avgjørelse: Brudd på regelverket
Type sak: Rådgivende sak
Klagenemnda foroffentlige anskaffelser Innklagede gjennomfØrte enåpen anbudskonkurranse omen rammeavtalefor å dekke
Klagerstilbudble ikke antatt. Klagenemndafantat innkiagede hadde bruttkravene til samtidig utsendelse av endring avkonkurransegrunnlaget. Klagesak2007/41 omhandler andre sidervedsamme anskaffelse. Klagenemndas avgjØrelse11. juni 2007 isak 2007/35 Klager: Ricoh Norge AS Innkiaget: Larvik kommune Klagenemndasmedlemmer: Kai Kruger, MagniEisheim og Andreas Wahi Saken gjelder: Evaluering. Likebehandling. Protokollføring. Forutberegnelighet.
Bakgrunn
(1)Larvik kommune (heretter kalt innklagede) kunngjorde den 29. november 2006 en åpen anbudskonkurranse om en 2+2 års rammeavtale forå dekke kommunens behov
(2)Tildeling skulle i følge kunngjøringen skje til det Økonomisk mest fordelaktige tilbudet derpris var vektetmed 35 , service og oppfølging 30 , funksjonalitet og opplæring 15 , produkter 10 og miljø 10 . I konkurransegrunnlagets pkt 3.1 var det forutsatt at konkurransen skulle reguleres av forskrift om offentlige anskaffelser av 15. juni 2001 kapittel I og II, idet anskaffelsens verdi var over terskelverdien.
(3)Tilbudsfristvar 29. januar 2007. 13 leverandører mottok konkurransegrunnlagetog 8 av disse innleverte rettidige tilbud. To oppfylte ikke kvalifikasjonskravene. Vedståelsesfristvar 3 måneder fra tilbudsfristen. I den tilsendte prismatrisen manglet segmentet for maskiner med 30-40 kopier/min. Dette ble rettet opp ved at en oppdatert matrise ble sendt ut pr e-post til de aktuelle tilbyderne medio desember 2006.
(4)Ricoh Norge AS, (heretter kalt klager) ble 8. mars 2007 meddelt at Canon AS ville bli tilbudt kontrakt og at avtale ville bli inngått 19. mars 2007. Klager bestred
Postboks439 Sentrum OlavKyrresgate 8 postmottak@kofa.no
tildelingen overfor innkiagede under henvisning til at de ikke hadde fått den oppdaterte matrisen og klaget deretter til KOFA den 19. mars 2007. Innklagede har utsattinngåelse av avtale til uttalelse foreligger.
(5)I konkurransegrunnlaget pkt 6.0 Kravspesifikasjon var det angitt følgende om produkterog omfang av anskaffelsen: “6.1 Produkter Denne konkurransen inneholderfølgendeprodukter Kopimaskiner • Enkeitstående kopimaskiner • Multifunksjonsmaskiner
• Enkeltstående • Som delav multifunksjon Service • Serviceavtalefor maskinene 6.2 Omfang Det er selvsagt behovet som regulerer omfanget, men statistikken siste år viser at Larvikkommune haranskaffet • Ca20maskiner (multifunksjonsmaskiner)prår. • Av disse eroverhalvparten sort/hvitt +farge • Segmentetvariererfra ca 20sidertil ca 70sider”
(6)Fratilbudsmappe 2 pkt. 3.2 Service og opplæring, hitsettes: “Hervurderes: • LeverandØrens evne til å betjene oss Nr Krav Beskrives av tilbyder/vedlegg: _________________________________________________________ 5 Rutine vedstopp Beskrives En maskin i LKstopper, beskriv rutinen (fra maskinen stopper tildenfungerer) • Hvordan kontaktesfirmaet • Hvemblirkontaktet • Evt. “selvhjelp” • Osv. __________________ 6 Responstid Oppgi tid • Oppgi maksimal og gjennomsnittlig tidfra maskinstopp (Fra vikontakterfirmaet tilserviceteknikererpå stedet) — ___________________ 7 Behov formaskin Beskrives Deterikke alltid oppdragsgiverselv vet • Behovetfor stØrrelsepå maskinen • Maskinutstyr Tilbyderbes beskrivehvorledes dette løses. — ___________________ 8 Lånemaskin Beskrives
Det vil være slik i de fleste tilfellene at print og kopi er i en — maskin og derfor kandette være kritiskforproduksjonen. Oppgi hvis og nårdere stillermeden lånemaskin. — __________________ 9 Samarbeid Beskrives Hvilket samarbeid er etablert mellom serviceteknikere og salgsavdelingen ivårt område — __________________ 10 Serviceavtale Beskrives Iprismatrisen erklikkprisenoppgitt. Oppgi hvaden inneholder. — _________________ 11 Eksisterende maskiner Beskrives Vi har hatt en leverandØr i en periode. Dette innebærer at våre maskiner stort sett består av ett merke. Vi antar at samtlige tilbydereharerfart i hatt avtale og gjennom en konkurranse har mistet den 2 deltatti en konkurranse og vunneten kontrakt Tilbyderne bes svare på hvordan han forholder seg til “egne” maskiner ved alt. 1 over og “andres” maskiner ved vunnet konkurranse (alt.2) — __________________ Leverandøren skal ved behov gi utdypende informasjon mht hvordan kravene i tabellen ovenfortilfredsstilles.”
(7)Fratilbudsmappe 2 pkt. 3.3 Funksjonalitetog opplæring,hitsettes: ‘, Nr Krav Beskrives av tilbyderivedlegg: — _________________________________________________________ 13 IT-kompetanse Beskrives Beskriv rutinene ift samarbeid med oppdragsgivers IT-folk, samt tekn. Kompetanse og erfaring med Win 2003 server.(fra maskinen stoppertil denfungerer) • Hvordan kontaktesfirmaet • Hvemblirkontaktet • Evt. “selvhjelp” • Osv. ___________________ 14 Maskinveilednin~ Kommenteres Erprinsippenefor brukavmaskinen likfor alle modeller — _________________ 15 VeiledninR Kommenteres Er veiledningsspråket på maskinen norsk (både på brukerpaneletog iprosaform) _________________ 16 Nymaskin Kommenteres Ved installering av en ny maskin ved en avdeling, hvilken rutine hartilbyderfor at de ansatte lærermaskinen — _________________
(8)Fraklagerstilbud, Tilbudsmappe 2, hitsettessvaret påspørsmål 13: “iTkompetanse Våre teknikere harsertifisering på nettverk. MCSA sertifisering. Vi har i dag erfaringfra å drifte vårt utstyr i defleste kjente nettverksmiljØeri dag. Alle teknikere som skal arbeidemed
maskiner er sertifisertpå valgte modeller. Itillegg har vi teknikere som erproduktspesialist for farge i Norge. Vi har et support senter som i normal arbeidstid er betjent av tre spesialister som skal ringe kunderog avkiare eventuelle brukerfeil. Videre skal de supportere teknikerne med kompetanse. Alle teknikere må gjennomgå grundige kurser og sertifiseringer for åfå lov til å driveservicepå Ricohs maskiner.”
(9)Fratilbudsmappe2 pkt. 4.2.5Miljø, hitsettes: “Hervurderes: Tilpasningtil miljøet Nr Krav Beskrives av tilbyder/vedlegg: — _________________________________________________________ i9 Toner Kommenteres Ved behov for ny toner bestillingsrutine og kval.sikring av — riktig tonerkassett ____________________ — 20 Toner 2 Kommenteres Brukte tonere returog behandling — — _________________ 2i Elforbruk Kommenteres Veddriftogihvilemodus — _________________ 22 ~ Kommenteres Veddriftog i hvilemodus — _________________ 23 Maskinenesbestandeler Kommenteres Inneholder maskinene klor, bromholdige komponenter, PCB, bly, kvikksølv _________________
(10)Fraklagers tilbud, Tilbudsmappe 2, hitsettes svarenepå spørsmål 21 og 22: “21. Elforbruk Alle Ricohs nye maskiner bruker induksjonsvarme for å korte ned oppvarmingstider, og begrense strØmforbruket. På alle maskiner eroppvarmingstidmindre enn etminutt, ogmange maskiner harkun iOsekundersoppvarmingstid. 22. Støy AlleRicohs nyemaskiner slårav alle vifter i hvilemodus. Da er maskinenhelt uten støy. ifull produksjon kan vi i vanlig driftkomme opp i vanligprinterstøy.”
(11)Innklagede begrunnet sin evaluering i brev til klager av 8. mars 2007. Fra brevet hitsettes følgende oversikt: Kriterier Canon Deresfirma—poeng og begrunnelse Vår prosabegrunnelse tar utgangspunkt i de _________________________ spørsmålene dereikkefikkiOpoeng _________ Priser i094,3 593,25 Mask/utst* 2000 Har ikke gitt tilbud på 30-40 maskiner, men Vi la sammenalt akt. Utstyr i for sammenligningens skyld, la vi priserfor hvertsegment ogfantprispr dette segmentet, men det ville ikke endret segment. Deretteriftantall konklusjonen __________
maskinersomframkom i grunnlaget 960 _________ Serviceavtale* 1126,5 Ligger noe høyere enn den beste, men har Basertpå ant. Eks. i ikke gitt tilbudpå 30-40maskiner og dermed grunnlaget ikkemulig å sammenligne se over — __________________________ 765 __________ Serviceog oppfØlging—30 846 651 Noe lengreresponstid enn beste tubyder Behovformaskin: kostnadfor vurdering Lånemaskinkun etter 3. rep.forsØkav sammefeil Funksjonalitet og opplæring 225 150 15 IT: Tekn. kan ikke — kontaktes direkte. Hos vinner er tekn. Med på å drifte ogfår 1.h. kjennskap Ikke svart på om maskinveiledning er __________________________ likfor alle_maskinene __________ Produktene—10 100 100 Miljø 10 82,5 52,5 — Ikke spesifisertstrøm og lydnivå Forbehold Ingen Ingen basertpåpoeng ogførvekting” * =
(12)I notat til klager av 19. mars 2007 har innklagede utdypet begrunnelsen for tildelingen. Fra notatethitsettes: La oss ta utgangspunkt i hva vi skrev i vårtforrige svar. Vi konstaterer at samtlige andre tilbydere (5) har tatt medsegmentet om 30-40maskiner. Vi beklager selvsagtat dette ikke er gjort fra deres side. Vi kan pt ikke få dokumentert at dette er sendt ei heller at dere har mottattdenne e-posten. Imidlertidhar vii evalueringen lagt inn at dere “har sendt inn tilbudpå 30-40segment” som tilsvarerdet laveste tilbudfra annen tilbyder. Totalt vil det totalet tilbudet fra dere framkomme. Konklusjonen er som vi beskrev i vår tildeling. Når det konkret gjelder det siste brevet dere har sendt, er det helt korrekt det dere skriver/visertil om • Grunnleggende krav (3.1) • Rettelse, supplering (8.2)
• ProtokollfØring (3.2) Når dere skriver “vi aksepterer ikke begrunnelsen deres valg av leverandør basert på opplysningene vi i ettertid har fått om at det er gjort vesentlige endringer i konkurransegrunnlaget,” kan vi ikke se atdet ergjort vesentligeendringer. Vi haraltså tatt høydefor dette i vår evaluering, og kan ikke se at manglende tilbudville ha endretvårkonklusjon.
AnfØrsler
Klagers anfØrsler
Endring av konkurransegrunnlag
(13)Klager har anført at det er foretatt en vesentlig endring av konkurransegrunniaget som klagerikke er blitt gjort kjent med. Endringen medførte at klager ikke fikk gitt inn tilbud på maskiner i segmentet 30-40. Klager hevder at dette er i strid med prinsippet om likebehandling. Mangelfullprotokollføring
(14)Klager har anført at innklagede ikke kan dokumentere at de sendte klageren en endring av konkurransegrunnlaget, noe som er i stridmed anskaffelsesreglenes krav omprotokollføring. Miljø
(15)Klager haranført at de harbesvart spørsmålenei tilknytning til miljøkravene. Klager kan ikke skjønne hvorledes de kun oppnådde 52,5 mot foretrukket leverandørs 82,5. Dette utgjør 63 av vinners resultat. Klager viser til at de på en tilsvarende anskaffelse fra Fylkesmannen i Vest-Agder fikk 10 av 10. Det anføres at det er underlig at tooffentlige instanser kanha så forskjellig oppfatningav samme forhold. Klager stiller derforspørsmål vedinnklagedes vurdering av dette punktet. Kontaktmed tekniker
(16)Klager har anført at de ikke kan se av tilbudsmappe 1 Kvalifikasjonskrav eller — tilbudsmappe 2 Tildelingskriterier pkt 3.3 at det var noe krav eller ønske om at — tekniker skal kontaktes direkte og være med på ådrifte og få førstehånds kjennskap. Klager kan ikke akseptere å bli trukket mange poeng fordi dette er tillagt vekt ved evalueringen. InnkiagedesanfØrsler: Endring avkonkurransegrunnlag
(17)Innkiagede har anført at endringen av konkurransegrunnlaget ikke er vesentlig. Det anføres at konkurransen dekket følgende segmenter: 20-30, 30-40, 40-60 og 70. Uansett hevdes det at endringen ikke har medført noen skade for klager, idet det laveste tilbudet fra annen leverandør er lagt til grunn ved vurderingen av klagers tilbud. Klagers resultat ble totalt sett ikke skadelidende av at klagers tilbud var mangelfuilt. MangelfullprotokollfØring
(18)Klager erkjenner at de ikke kan dokumentere at de sendte klageren en endring av konkurransegrunnlaget, fordi e-poster førårsskiftet erblitt slettet.
(19)Innklagede anfører at klager ikke kan benytte en annen anskaffer som sannhetsvitne om i hvilken grad miljøkrav tilfredsstilles. Innklagede kjenner ikke vekting eller delvekting hos denne anskaffer og må forholde seg til egen anskaffelse. Under enhveromstendighettellerdette punktet 10 av dettotale. Direktekontaktmed tekniker
(20)Innklagede anfører at direkte kontakt med tekniker er avgjørende for samarbeid, forståelse og hurtighet i forbindelse med en supporttelefon, når det gjelder ITkompetansen. Isvaret fraklagerble det opplyst atman hadde et supportsenterbetjent av 3 spesialister som skal avkiare eventuelle brukerfeil. Videre skal de supportere teknikere med kompetanse. Innklagede harlagtvekt på denne forskjellen i forholdtil beste tilbyder somharteknikere med førstehånds kunnskap. Klagenemndasvurdering:
(21)Klager har deltatt i konkurransen og har saklig klageinteresse, jf forskrift om klagenemnd foroffentlige anskaffelser§ 6. Klagen er fremsatt rettidig. Anskaffelsen følger etter sin verdi forskrift om offentlige anskaffelser (2001) del I og II, jf. forskriftens § 2-2,jf § 2-1. Endring av konkurransegrunnlag
(22)Anskaffelsesforskriftens § 5-4 åpner for en adgang til å gjøre endringer i konkurransegrunnlaget somikke er vesentlige. Innklagede har anført at endringen av konkurransegrunniagetikke varvesentlig sidenkonkurransen dekket segmentene 2030, 30-40, 40-60 og 70. Nemnda legger til grunn at det her ikke er foretatt en vesentlig endnng av konkurransegrunnlaget. I kunngjøringen er det ikke spesifisert hvilke segmenter som omfattes, men i konkurransegrunnlaget punkt6.2 erdet sagt at segmentet varierer fra ca 20 sidertil ca 70. Nemnda anser at utelatelsen av segment 30-40 i prismatrisenvar en feil sominnklagede kunnerette etterforskriftens §5-4.
(23)Klager hevder imidlertid at de ikke mottok den korrigerte prismatrisen. Innklagede kan ikke dokumentere at den ble sendt til klager, og nemnda legger klagers fremstilling til grunn. Det foreligger dermedet bruddpå forskriftens § 5-4 (2), i det klagerikke harmottatt rettelsen. Mangelfullprotokollføring
(24)Klager erkjenner at de ikke kan dokumentere at de sendte ldageren en endring av konkurransegrunnlaget, fordi c-posterførårsskiftet er blitt slettet. Denne utsendelsen skullevært dokumentert, noesom isolert settogså eret bruddpå anskaffelsesreglene. Miljø
(25)Klagers tilbud inneholdt i besvarelsenav spørsmål 21 og 22 itilbudsmappe 2 kun en generell omtale av elforbruk og støy. Det er ikke oppgitt tallmateriale i det klagenemndaharfått segforelagt.
(26)Nemnda kan derfor ikke se at innkiagede har vurdert klagers tilbud uriktig på dette punktet. Den nærmere vurderingen av den innsendte dokumentasjonen er overlatt innklagedes innkjøpsfaglige skjønn. Nemnda overprøver dette bare i den grad skjønnet bygger på feil faktum, utenforliggende hensyn, skjønnsutøvelsen fremstår
som uforsvarlig eller strider mot de alminnelige prinsippenei anskaffelsesloven § 5. Nemnda finnerikke grunnlag for å overprøveinnklagedes vurderingher. Direktekontakt medtekniker
(27)Klager har imotsetning til valgte leverandør ikke oppgitt at det kan etableres kontakt direkte med tekniker. Av konkurransegrunnlaget, tilbudsmappe 2 pkt. 13, fremgår det hvorledes besvarelsenav punktet skal utdypes, men ikke hvordan svarene vil bli evaluert, herunder om det ville tette positivt om kontaktdirekte med tekniker kunne etableres. Nemndahar ikke noe å bemerketil dette, da det eropp til leverandørene å foreslå løsninger sOm innkjøper kan vurdere i etterkant. Nemnda viser til at innkjøper stårforholdsvis frittmed hensyn til hvordande mottatteløsningsforslagene kan vektlegges. Denne vurderingen hører under det innkjøpsfagtige skjønnet som nemndaherikke finner grunnlagforå overprøve.
Konklusjon
Larvikkommuneharbrutt kravene til samtidigutsendetse til alletilbydere av endring av konkurransegrunnlaget,jf anskaffetsesforskriftens § 5-4 (2) Forldagenemnda, .6.20
Refererte rettskilder
- FOA 2001 § 5-4 — Adgang til å foreta ikke-vesentlige endringer av konkurransegrunnlaget, samt krav om samtidig utsendelse til alle tilbydere – sentral bestemmelse i saken
- FOA 2001 § 2-2 — Terskelverdi – grunnlag for å fastslå at anskaffelsen følger FOA 2001 del I og II
- FOA 2001 § 2-1 — Virkeområde for FOA 2001 – fastleggelse av regelregime
- LOA 1999 § 5 — Alminnelige prinsipper om likebehandling og forutberegnelighet – referert ved overprøving av innkjøpsfaglig skjønn
- FOA 2001 § 6 — Klagenemndforskriften § 6 – saklig klageinteresse for Ricoh Norge AS som deltaker i konkurransen