KOFA 2006/152: Mangelfull kravspesifikasjon – maskiner

2006/152 Innkjøpssamarbeidet Østfold Nord - Vest

Innklaget: Innkjøpssamarbeidet Østfold Nord - Vest

Klager: Konica Minolta Business Solutions Norway AS

Avgjørelse: Brudd på regelverket

Type sak: Rådgivende sak

I Klagenemnda foroffentlige anskaffelser Innkiagede kunngjorde en åpen anbudskonkurranse vedrørende anskaffelse av en rammeavtalefor kjøp, alternativtleasing, avmult~funksjonsmaskiner,inklusive § service/drUtsavtaler. Klagenemndakom tilat detforelå bruddforskr~ftens 5-1 (1) a) ved ikkeå angi tilstrekkeligpresist hvilkenytelse som skulle anskaffes. Klagers øvrige anførsler førte ikkefrem. Klagenemndas avgjørelse 12. februar 2007 isak2006/152 — Klager: KonicaMinoltaBusiness SolutionsNorway AS Innkiaget: Innkjøpssamarbeidet Østfold Nord Vest~ Klagenemndas medlemmer: Jens Bugge, Morten Goller, Jakob Wahi. Saken gjelder: Konkurransegrunniag. Tildelingskriterier. Tildelingsevaluering. Bakgrunn:

(1) \Tale~k3nrnic-’e k~ingjcrJ~20 ~urn2flfl6 pc~ vegne ~ JTInkiøpssamarbeidet Østfold Nord Vest (heretter kalt innkiagede) en åpen anbudskonkurranse vedrørende anskaffelse av en rammeavtale for kjøp, alternativt leasing, av multifunksjonsmaskiner,inklusive service/driftsavtaler.

(2) Av konkurransegrunniaget fremgildc følgendeunderpkt. 3. “Omfang”: “Tilbudet gjelder rammeavtale for kjøp alternativt operasjonell leasing av mult~funksjonsmaskiner,inklusive service/dr~ftsavtaletil de respektive kommuners brukersteder. Tilbudet gjelder for de produkter som fremgår av kravspes~fIkasjon/prisskjemaogbeslektedeprodukter. For at oppdragsgiverne ikke skal få for mange modeller å forholde seg til, er prisskjemaet oppdelti tre volumgrupper/segmenter. Segment 1: 15-25 utskr~fter/kopierprminutt Segment2: 26-45 utskr~fter/kopierprminutt Segment3: 46-75 utskr~fter/kopierprminutt Det ønskes tilbud både på kjøp og 100 finansiering som en operasjonell leasing overenperiodepå 5 år. 1... Postadresse Besøksadresse TIf.: 5559 7500 E-post:

Antall maskiner i tabellen nedenfor er et anslag over de maskiner somskal byttes ut iperioden. Det gis ingen garantifor at tallene er korrekte, men er en indikasjonpå antall maskiner. Segmenter Antallmaskiner Hobøl Våler Moss Rygge Råde Sum _________ 15—25 14 4 30 31 4 83 26—45 0 4 130 6 4 144 46—75 6 3 40 0 4 53 Sum 20 11 200 37 12 280

(3) Underpkt. 5 “Kriterierfor tildeling” i konkurransegrunniagethet det: “Oppdragsgiverne velger blant de ikke avviste tilbud, på basis av de angitte tildelingskriterier, detøkonomiskmestfordelaktige tilbudet. Detøkonomiskmestfordelaktige tilbudetvurdertfra: • Pris/anskaffelseskost/andre kostnadskomponenter • Kvalitet/funksjonalitet • Service • Miljø Tildelingskriterienefor kontrakt er ikke opplistet iprioritertrekkefølge.”

(4) Av oversikt over kravspesifikasjoner i vedlegg til konkurransegrunniaget fremgikk det at følgende spørsmål skulle besvares underkrit~iet“Miljø~’: Miljø Er maskinen Svanemerket/evt. annenmerkingsom ergodkjent InngårPCB inoen av maskinens bestanddeler Lydnivå ibrukDb LydnivåihvilemodusDb

(5) Videre skulle blantannet disse opplysninger gis om “Tekniskefunksjoner”: Tekniskefunksjoner 1... Effektforbrukidr~fl Effektforbrukihvilemodus

(6) Innen tilbudsfristen var det inngitt 5 tilbud. Blant tilbyderne var Konica Minolta Business SolutionsNorway AS (heretterkaltklager).

(7) Det hitsettesfrakiagers tilbudpkt. 6.6 “Kvalitet/funksjonalitet”: “Detsiteresfra konkurransegrunniaget:

“Alle maskinene skal oppJj~’llekrav i henhold tilForskrifi om elektriskutstyr av 15. august 1995, som sikrer gjennomføringen av de direktiver som omfattes av EØSavtalen ogsomgjelder elektriskutstyr.” Lestogakseptert Bekreftes. Detvises til ITECOskjemaer underskilleark3.5.”

(8) ITECO skjemaetvedlagt kiagers tilbudinneholdt følgende opplysninger om en av de tilbudteprodukter, “Bizhub 250”: P8 Energy consumption P8.1 Maxiumumpower 1139 W Operation 570 W 1... Sleep mode 4.6W

(9) Effektforbruk for klagers tilbudte produkter var oppført slik i vedlegg “Kravspes~flkasjoner”til kiagerstilbud: Tekniskefunksjoner I i... I Ejjektforbrukidi//i 1050w 1,3-1,4KW 1,3-1,4kw 1,3-1,4kw 1,5kw 1,5kw L~ffektforbrukihvilemodus 12,3w 4,6w 4,6w 4,6w 2,8w 24w

(10) I e-post til innkiagede av 17. august 2006, forut for tilbudsinngivelsen 10. september 2006, stilte klager spørsmål vedrørende forståelsen av konkurransegrunniaget. Innkiagede svarte slik i e-post av 18. august 2006, som ble sendt ut til samtlige som hadde bedt om konkurransegruimlaget: “Spørsmål: 1. Hvilken fordeling mellom antall s/h og kombi farge maskiner i hvert av segmentene ville dere legge tilgrunn vedberegningene? 2. Hvordan vil dere iberegningenefordele kopivolumet mellom s/hv. og kombifarge maskinene i hvertav segmentene? 3. Hvordan vil derepå kombifargemaskinenefordele kopivolumet mellom s/hv. og farge? 4. Hvordan vekter dere de fire kriteriene, teller de like mye eller er detforskjell mellom dem (i såfallhva er den -vise fordeling)?” 1... Svar: 1,2 og3. Opplyses ikke. Leverandørene oppfordres tilå bruke sin bransjekunnskap. 4. Kriteriene er ikke vektet.”

(11) Klager fikk i e-post av 15. oktober 2006 en meddelelse om tildeling, hvor det fremgikk atRicohNorge AS (herétter kaltvalgte tilbyder) villebli tildeltkontrakten: “Tilbudetfra Ricoh Norge AS er vurdert som det økonomisk mestfordelaktige, og deter vårhensiktågjøre kontraktmeddenne tilbyderen. 1... I konkurransegrunnlaget er det valgte tildelingskriteriet “det økonomisk mest fordelaktige tilbudet”satt opp medfølgendepunkter i ikke-prioritertrekkefølge: • pris/anskaffelseskost/andrekostnadskomponenter • kvalitet/funksjonalitet • service • miljø Defirepunktene er tillagtlikvekt i evalueringen. Pris/anskaffelseskost/andre kostnadskomponenter. Ved evalueringen har vi sammenholdt anskaffelsespriser og servicepriser på de oppgitte maskinene. Kjøp og leie er gitt lik vekt. Halvparten av maskinene i hvert segment er definert som kombifarge maskiner. Etter en vurderingpå brukavfarge på eksisterende maskiner og en villet restriktivpolitikk har vi lagt tilgrunn at 10 °/~ avkopi/printpå kombifargemaskinene er medfarge. Det valgte tilbudet er rangert som nr 2 etter dette kriteriet. Anskaffelsesprisene er laveste tilbud i segment i og 2, ogfjerde lavestIsegment3. Serviceprisen er i sum laveste tilbud. Kvalitet/funks/onalitet. De tilbudte maskinene er sammenlignet som angitt i konkurransegrunnlaget med score utover “måkravene” i skjemaet. Detvalgte tilbudeterrangertsom nr2 etter dette kriteriet. Service. Med bakgrunn i konkurransegrunnlagethar vi ikke klart å skille adekvat mellom de innleverte tilbudene. Detvalgte tilbudeter derfor rangertpå delti.plass etterdette kriteriet. Mil/ti. De tilbudte maskinene er sammenlignet etter miljøparameter i skjemaet; miljømerking, PCB, lydnivåogeffektforbruk Defireergitt likvekt. Detvalgtetilbudeter rangertpå delt 1plass etter dette kriteriet.”

(12) Samme dato mottok klager også en e-post med opplysninger om den enkelte tilbyders rangering forhvert tildelingskriterium.

(13) I brev av 23. oktober 2006 ba klager om nærmere begrunnelse for valg av leverandør.

(14) Innkiagedes svar av 27. oktober 2006 inneholdt en gjentakelse av begrunnelsen gitt i meddelelse om tildeling av 15. oktober 2006, samt en ytterligere utdypning av evalueringen av de enkelte tildelingskriterier: “Pris/anskaffelseskost/andrekostnadskomponenter. 1... Segment 1. KonicaMinolta er rangertsom nr 5. Segment2. KonicaMinolta er rangertsomnr 4. Segment 3. KonicaMinolta er rangertsom nr 3. I sum er KonicaMinolta rangert som nr 4 på kjøp/service og nr 5 på leie/service. Totalt sett er rangeringen etterdette kriteriet nr 5. (Innstilt leverandør er rangert som nr2.) KonicaMinoltagjørdet bedrepå servicepriser ennpå maskinpriser. Kvalitet/funks/onalitet. De tilbudte maskinene er sammenlignet som opplyst i konkurransegrunnlaget hvorfra siteres: “Prisskjema/kravspes~fikasjoner bestemmende for kvalitet og maskinens funksjonalitet. Modellene må oppfylle “må kravene” i kravspesifikasjonen, ogfår deretter en scoreforfunksjonalitet som er beskrevetfor tilbudtmaskintype.” KonicaMinolta er rangertslik: Nr i ~segment i. Nri (delt) isegment 2. Nri isegment3. Totalt sett er rangeringen etter dette kriteriet nr i. (Innstilt leverandør er rangert somnr 2.) Service. 1... Totalt sett er rangeringen etter dette kriteriet nr i (delt). (Innstilt leverandor er rangertsom nr i (delt)). Miljø. 1...

Leverandørene har tilbudt samtlige maskiner med Svanemerking eller annen godkjent merking. Det er videre opplyst at ingen maskiner har bestanddeler hvor PCB inngår. Etter dette kriteriet er det således oppgitt lydnivå og effektforbrukpå de tilbudte maskinene somskillerleverandørene. Totalt sett er rangeringen etter dette kriteriet nr i (delt). (Innstilt leverandør er rangert somnr i (delt)). Konklusjon. Totalt sett er anbudet rangert som nummer 2. Det er den svake rangeringen på priskriterietsomgjørat KonicaMinoltadenne gangen ikke heltnår opp.”

(15) Klager klaget på tildelingen i brev av 30. oktober 2006, som innkiagede svarte på i brev av 1. november 2006. Vedrørende vurderingen av effektforbruk under tildelingskriterium “Miljø” svarte innkiagedefølgende: “Effektforbruk. Leverandørene errangert ettermaskinenes effektforbruki brukoghvilemodus (147). Ibruk. Etter dette kriterieterKonicaMinoltarangertsom nr5. Innstilt leverandør errangertsom nr i. Ihvilemodus. Etterdette kriterieterKonicaMinolta rangertsom nr i. Innstiltleverandør er rangertsom nr 2. Effektforbruket i bruk er svært mye større på de tilbudte maskinene fra Konica Minolta ennfra den innstilte leverandøren. Dettegjeldersærlig i segment i og2. Effektforbruket i hvilemodus er betydelig mindre på de tilbudte maskinene fra KonicaMinolta ennfra den innstilte leverandøren. Vi har likebehandlet effektforbruki brukogi hvilemodus. Totalt sett er Konica Minolta rangert likt med innstilt leverandør etter miljøkriteriet.” Anforsier: Klagers anførsler:

(16) Klager anfører at konkurransegrunnlaget var mangelfulit. Det ble ikke opplyst om fordeling mellom antall maskiner med svart/hvitt og kombinasjon per segment, fordeling av printvolum mellom svart/hvitt og kombimaskinene, og fordeling av svart/hvitt og fargeprintpå kombimaskinene. Det er svært forskjellige priser både på svart/hvitt,kombimaskiner ogper trykkpåfarge og svart-hvitt. Denne informasjoner således av stor betydning for resultatet av konkurransen. Oppdragsgiver består av 5 kommunerog innkjøpene foretas av et stort antall personer, noe som tilsier at det er helt umulig for tilbyderne å forutsi hva slags type maskiner som blir valgt og hvor myeav henholdsvisfargeutskrifler og svart/hvitt somvil blibenyttet.

(17) Klager stilte spørsmål om dette i e-post av 17. august 2006. Innklagede svarte 18. august 2006 at leverandørene ble oppfordret til å bruke sin bransjekunnskap. I tildelingsbrevet av 15. oktober 2006 opplyste innkiagede imidlertid at de hadde til hensikt å praktisere en restriktiv politikk på bruk av farge, og derfor hadde lagt til grunn at 10 av volumet på kombimaskinene ville være farge. Dette er forutsetninger som oppdragsgiver selv har satt, og som de kunne ha opplyst i konkurransegrunnlaget eller ha avklart før konkurransen ble avlyst. For tilbyderne er det helt umulig å vite hvilke forutsetninger oppdragsgiverlegger til grunn. Kravet til forutsigbarheter derfor brutt.

(18) Klager anfører videre at det er i strid med regelverket at tildelingskriteriene ikke var opplistet i prioritert rekkefølge. Etter kiagers oppfatning tilsier kravet til åpenhet, forutsigbarhet og rettferdig konkurranse at oppdragsgiver i forkant gjør tilbyderne kjent med at kriteriene skal vektiegges likt. Ved at oppdragsgiver velger å holde denne informasjonen for seg selv til tilbudene er innlevert, hindres tilbyderne i å gi det mest økonomisk fordelaktigetilbud ut i fraoppdragsgivers faktiske prioriteringer og ønsker.

(19) Klager anfører at innklagede har brukt feil metode for å finne det økonomisk mest fordelaktige tilbud. Innklagede har benyttet rangering/plassiffer innenfor hvert av tildelingskriteriene. En slik fremgangsmåte girkun en plassmessig rangering mellom tilbyderne, og ikke en rangering basert på de faktiske økonomiske verdier av det enkeltetilbud.

(20) Klager anfører at innkiagede har brukt feil informasjon i evalueringen av kriteriet t “vui’jo” i kiage~stilbud Oppardg~g’~es 1 xrl\ei ‘ ~t ii’~aa~~effekfforbraket’ b~i.’k på kiagers maskiner er mye større enn fra den innstilte leverandøren. Denne konklusjonen må bygge på en misforståelse og en feiltolking av oversendt informasjon. Artikkel 6.6 i anbudsbesvarelsen henviser til ITECO skjemaer som finnes i skilleark 3.5 for samtlige tilbudte modeller. Her står alle verdiene både for høye og gjennomsnittlige forbruk. Det er fra dette dokumentet dataene bør innhentes. Det synes her som om forskjellige verdierer benyttet. Den store forskjellen mellom våreprodukter og innstilteleverandør er lite trolig korrekt. Innkiagedesanførsler:

(21) Innklagede anfører at tilstrekkelig forhåndsinformasjon er gitt. Oppdragsgiver har behandlet forholdet mellom svart-hvitt og kombifargemaskiner nøytralt. Dette gjelder både anskaffelse og print/volum. Innkiagede har for øvrig tro på, men slett ingen viten om, at både markedet og innkiagedes behov kan ligge på en fordeling 50/50 i dag. Nårsituasjonen vil endre seghar innkiagedeingen oppfatning om.

(22) Innkiagede har meget liten erfaring med stipulering av kopivolumet mellom svart/hvitt og farge på kombimaskiner. Kommunene har per i dag svært få kombifargemaskiner. Prisene for kopier med farge er per i dag om lag 10 ganger høyere enn svart/hvitt kopier. Med en villet restriktiv politikk lainnkiagede derfortil grunn at 10 av kopi/print på kombifargemaskinene er med farge. Forskjellene i pris på svart/hvitt og fargekopier vil sannsynligvis minske fremover. Medmindre forskjell i priser viltrolig andelenkopier med farge øke i fremtiden. En slikutvikling vil nokogsåsmitte overpåkommunene iinnkjøpssamarbeidet. Nåroghvorfortslike endringer, vil mnntre har oppdragsgiver ikke forutsetninger for å vurdere.

Leverandørene med sin bransjekunnskap har betydelig større forutsetninger for å ta stillingtildette.

(23) Det vises også til at problemstillingen er behandlet via spørsmål og svar tidlig i prosessen uten at det avstedkom reaksjoner fra noen av tilbyderne. For øvrig ville ikke oppdragsgivers fordeling av svart/hvitt og farge ha påvirket prisrelasjonen mellom klager og innstilt leverandør, og således utfallet av konkurransen. Når det gjelder anskaffelse og service, er innstilt leverandør betydelig billigere enn klager. For serviceprisene har innkiagede gjort beregninger som viser at avstanden mellom innstilt leverandør ogklager blirytterlige større med øktandel fargekopier.

(24) Vedrørende kiagers anførsel knyttet til manglende forhåndsinformasjon om vekting av tildelingskriteriene, viser innkiagede til at vekting er ikke omtalt i konkurransegrunniaget, men at de fire tildelingskriteriene ikke er opplistet i prioritert rekkefølge. Når innkiagede i konkurransegrunniaget ikke har angitt tildelingskriteriene i prioritert rekkefølge, innebærer ikke dette nødvendigvis at samtlige kriterier måtelle likt. Fastsettelsen av tildelingskriterienes relative verdi vil til enviss grad være overlatt til oppdragsgivers skjønn. Imidlertid har spørsmåletom vekting av kriteriene blitt avklart gjennom spørsmål og svar i prosessen. Det er således ikke riktig som kiagerenhevder at tilbyderne ikkevar kjent med at kriteriene skulle vektes likt.

(25) Innkiagede mener at metoden som er benyttet har ikke vært til hinder for å identifisere det økonomiskmest fordelaktigetilbudet.

(26) Vedr~,rendeevaluering a~~ “LIt~j.~e~de~oppg at ctet var i~dn1\a , 1~~ og effektforbrukpå de tilbudte maskinene som skilte leverandørene. Effektforbruket i bruk er svært mye større på de tilbudte maskinene fra klager enn fra den innstilte leverandøren. Effektforbruket i hvilemodus er imidlertid mindre på de tilbudte maskinene fra klager enn fra deninnstilte leverandøren. Innkiagede harlikebehandlet effektforbruk i bruk og i hvilemodus. Totalt sett er klager rangert bak innstilt leverandør etter miljøkriteriet. Det er kiagers høye strømforbruk som blir utslagsgivende. Det høyere strømforbruket innebærer en ikke uvesentlig merkostnad for oppdragsgiver. Klagenemndasvurdering:

(27) Klager har deltatt i konkurransen og har saklig kiageinteresse, jf forskrifl om § klagenemnd for offentlige anskaffelser 6. Klagen er rettidig. Anskaffelsen følger forskrift om offentlige anskaffelser av 15.juni 2001 nr. 616 del I og II. Mangelfulltkonkurransegrunnlag

(28) Klager anfører at det var gitt manglende informasjon om fordeling av maskiner og printvolum i konkurransegrunniaget, og at dette utgjør et brudd på kravet til forutberegnelighet i regelverket. §

(29) Detfølger av forskriftens 5-1 (1) a) atkonkurransegrunnlaget skal opplyse om “hvilkenytelse som skal anskaffes”, og atanskaffelsen bør spesifiseres ved en behovsspesifikasjon eller angivelse av funksjonskrav. Detfølger avdette at leverandørene ut fra konkurransegrunnlagetklartskal kunnevurdere hva

oppdragsgiver ønskeranskaffet, slikat detkan utarbeides ettilbud som harreell mulighettil ånå opp i konkurransen.

(30) Det er ikke bestridt at det mangler opplysninger om fordeling mellom antall maskiner med svart/hvitt og kombinasjon per segment, fordeling av printvolum mellom svart/hvitt og kombimaskinene, og fordeling av svart/hvitt og fargeprint på kombimaskinene. Innkiagede anfører at denne informasjonen ikke kunne oppgis i konkurransegrunnlaget da innklagede ikke var i besittelse av denne, og at tilbyderne selv hadde bedre forutsetninger for å finne frem til denne informasjonen. Evalueringenviser imidlertid at mnnkiagede la til grunn en forholdsmessig fordeling mellom type maskiner og antatt bruk av svart/hvitt og farge. Klagenemnda finner ikke å kunne bortse fra kiagers anførsel om at dette ville ha betydning for utformingen av leverandørenes tilbud. Innklagede hadde mulighet til å foretadenne vurderingen ved utarbeidelsen av konkurransegrunnlaget, da den ble bestemt ut fra en villetrestriktiv politikk, slik innklagede selv har opplyst. Innkiagede burde derfor i konkurransegrunnlagetha opplyst om forholdet. §

(31) Klagenemnda finnerpå dette grunnlag atdet utgjør etbrudd påforskriftens 5-1 (1) § a),jf lovens 5 3. ledd, at det ikketilstrekkelig presist varangitt hvilkenytelse som skulle anskaffes. Prioriteringogvektingav tildelingskriteriene

(32) Klager anfører at deter i stridmedkravet til åpenhet, forutsigbarhetog rettferdig konkurranse ikke aopplyse tilbyderne om atkriteriene ville bli vektlagt likt

(33) Narkonkurrarcegruinnirget oppi~eiatt ldel rgsvrlteriene ikkeer angitt prioritep 1 i rekkefølge, innebærer detat oppdragsgiver vedvalg av tilbud haret skjønnmed hensyn til denkonkrete vektingen avkriteriene. Oppdragsgiverkan imidlertid ikke § leggetil grunn enheltuventetvekting, jfkravet til forutberegneligheti lovens 5 3. ledd.

(34) I den foreliggendesak har innkiagede lagttil grunn i konkurransegrunniagetog i svar på spørsmål av 18. august 2006 attildelingskriteriene ikke varprioriterte, og det fremgår avmeddelelse om tildeling av 15. oktober 2006at kriteriene er blitt vektlagt likti vurderingen. Klagenemnda kanikke se atdet varuventet fortilbyderne at kriterieneville blivektetpå denne måten.

(35) Videre anfører klager at innkiagede harbruktfeil metode for å finnedet økonomisk mest fordelaktige tilbud ved årangeretilbyderne innenforhvert tildelingskriterium.

(36) Dethører underoppdragsgivers skjønnhvordandenne konkretvekter kriteriene. Klagenemndakanderfor ikke se at innklagede harhandleti strid medregelverket vedårangere tilbyderne innenforhverttildelingskriterium. Tildelingsevalueringen

(37) Klager anfører atinnkiagede har lagt feil faktumtil grunnved evalueringen av kiagers tilbudundertildelingskriteriet “Miljø”.

(38) Detfremgår av sakensdokumenter atklager harinngitt noe avvikende opplysinger vedrørendeeffektforbruk forde tilbudteprodukter. Klagers tilbud inneholdt et

skjemafor utfylling av kravspesifikasjoner, hvoreffektforbruk i kW i brukogi hvilemodusvar angittfor tilbudte produkter. Videre viserklager i tilbudsbesvarelsen til ITECOskjemaer,hvordetfremgår andre opplysninger knyttettil effektforbruk for ettav klagers tilbudteprodukt. Deter klagers egenrisiko hvordantilbudetutformes, ogklagenemndakan derfor ikke se at innklagede harhandlet i stridmed regelverket ved ålegge til grunn opplysningerfremlagt av klager i tilbudets kravspesifikasjonsskjema. Konklusjon: § Innkjøpssamarbeidet Østfold Nord Vesthar brutt anskaffelsesforskriftens 5-1 (1) a) ved — ikke åangitilstrekkelig presisthvilkenytelse som skal anskaffes. Klagers øvrige anførsler har ikkeført frem. For klage~f7fiT7Ith—.—..~ ~februar / ens Bugge