KOFA 2004/123: Firmaattest hører ikke til tilbudsevaluering

2004/123 Vadsø kommune

Innklaget: Vadsø kommune

Klager: Polarplan AS

Avgjørelse: Brudd på regelverket

Type sak: Rådgivende sak

(cid:1)(cid:2)(cid:3)(cid:4)(cid:5)(cid:6)(cid:5)(cid:7)(cid:6)(cid:8)(cid:3)(cid:9)(cid:9) (cid:10)(cid:11)(cid:12)(cid:9)(cid:11)(cid:10)(cid:10)(cid:5)(cid:6)(cid:13)(cid:2)(cid:14)(cid:4)(cid:5)(cid:9)(cid:3)(cid:6)(cid:15)(cid:16)(cid:3)(cid:10)(cid:10)(cid:5)(cid:2)(cid:15)(cid:5)(cid:12) Innklagede gjennomførte en anbudskonkurranse for prosjektering av alle entrepriser i forbindelse med renovering av en svømmehall. Innklagede hadde ved tildelingen urettmessig lagt vekt på at klager hadde lagt frem en for gammel firmaattest. Innklagede hadde ikke brutt regelverket selv om referansepersoner ikke var blitt kontaktet. Klagenemndas avgjørelse 9. mai 2005 i sak 2004/123 Klager: Polarplan AS Innklaget: Vadsø kommune Klagenemndas medlemmer: Per Christiansen, Inger Roll-Matthiesen, Andreas Wahl Saken gjelder: Avvisning. Evaluering av tilbud. Referanser. Bakgrunn:

(1) Vadsø kommune (heretter kalt innklagede) kunngjorde 26. september 2003 en åpen anbudskonkurranse for prosjektering av rehabiliteringsarbeider ved en svømmehall. Ytelsen ble nærmere beskrevet som en detaljprosjektering innen alle fagdisipliner, i konkurransegrunnlaget presisert til alle planleggingstjenester og prosjekteringsledelse, men ikke prosjektledelse og byggeledelse.

(2) Tilbudet skulle omfatte utarbeidelse av grunnlag for anbudskonkurranse om utførelse og nødvendig oppfølgning frem til overtakelse. Prosjektet var inndelt i fem faser: prosjekteringsfase, anbudsfase, kontraheringsfase, byggefase og evaluering/sluttoppgjør.

(3) De totale kostnadene i forbindelse med oppgraderingen var anslått til 16 millioner kroner.

(4) Det var i kunngjøringen opplyst at innklagede ville inngå kontrakt med leverandøren med det økonomisk mest fordelaktige tilbudet. Konkurransegrunnlaget oppga tildelingskriteriene prosjektgjennomføring, referanser og pris, som var vektet med henholdsvis vekttall 20, 30 og 50. Tildelingskriteriene var utdypet slik: ”Prosjektgjennomføring: Gruppens tilbud skal bestå av opplysninger om arbeidsmetode, faglige forutsetninger, kapasitet og erfaringer fra problemområdet.

Kvalitetssikringssystem og håndtering av sykdom, oppsigelse eller andre uforutsette forhold innenfor gruppa samt økonomisk soliditet vil bli tillagt vekt. Beskrivelse av arbeidsform som dokumentasjon på problemforståelse og at helheten i prosjektet ivaretas, uten ”gråsoner” mellom fagdisiplinene. Basert på helheten i tilbud og dokumentasjon, herunder ryddighet og struktur i framstillingen, gjøres en samlet vurdering av hele gruppa Referanser: Referanseoppdrag innenfor tilsvarende byggtyper som det tilbudet gjelder, og referanser fra tidligere oppdragsgivere. Det skal oppgis referansepersonell hos tidligere oppdragsgivere. Vadsø kommune vil etter behov innhente uttalelser fra disse. Referanser skal være oppgitt slik at relevans i fht. det oppdaget gjelder kan vurderes (oppdragstype, størrelse, kostnader, årstall mv.) Basert på det samlede inntrykk fra innhentede referanser, gjøres en samlet vurdering av hele gruppen. Både personlige og faglige referanser vil bli vurdert. Pris: Gruppens totale tilbudssum vektes slik at laveste pris får høyeste poengsum. Pris vil bli korrigert for eventuelle feil eller forbehold før vekting foretas.”

(5) Om prissetting av tilbudet het det følgende i konkurransegrunnlagets punkt 6: ”Reisekostnader skal enten være inkludert i de angitte priser, eller spesifiseres særskilt. Reisekostnadene skal oppgis i tilbudsskjemaet som enhetspriser (pris pr. reise) for alle deltagende firmaer/funksjoner. Oppgitte enhetspriser skal omfatte alle kostnader tilknyttet reisen.”

(6) Innklagede hadde utarbeidet en prosjektadministrativ bok, kalt PA-boken, som utdypet konkurransegrunnlaget. I denne var det fastsatt møter og befaringer for alle leverandørene i prosjektet. For leverandøren av prosjekteringstjenester var det ført opp deltakelse på prosjektmøter, prosjekteringsmøter, arbeidsmøter og byggemøter.

(7) Ni leverandører innga tilbud, blant dem Polarplan AS (heretter kalt klager) og Multiconsult AS. Klagers oppgitte tilbudspris var kr 448.000, mens Multiconsult hadde oppgitt kr 495.000.

(8) I tilbudsskjemaet hadde Multiconsult oppført kr 10.000 per reise innen alle etterspurte fagdisipliner og i posten ”øvrig”. Klager hadde derimot bare priset reiser for RIE (rådgivende ingeniør elektronikk), med kr 7.500 per reise, mens reiser for de andre disiplinene var fylt ut med 0 og posten ”øvrig” stod åpen.

(9) Under posten ”Forbehold” i tilbudsskjemaet hadde Multiconsult skrevet ”ingen”.

(10) Multiconsult hadde oppgitt følgende under tilbudets punkt 2 ”Forbehold”: ”Vårt tilbud gjelder komplett detaljprosjektering og levering av tegninger frem til og med kontrahering av entreprenør(er). Ingen form for byggeledelse eller kontroll utover enkle avklaringer er medtatt. Dersom omfanget av møteaktiviteten med oppdragsgiver blir endret i forhold til de forutsetninger som er lagt inn i forespørselen, forutsettes reise- og oppholdskostnader dekket i hht virkelige kostnader og statens satser. Honorar i forbindelse med supplerende møteaktivitet forutsettes dekket etter medgått tid.”

(11) Under punkt 5 ”Presiseringer til tilbudet” het det blant annet følgende: ”I tilbudsgrunnlaget er det uklart hvilke oppgaver/ytelser konsulenten skal bidra med i byggefasen for prosjektet. Vi har derfor kun priset kostnader for komplettering av egne arbeider og enkle avklaringer i denne fasen, se for øvrig eget skriv om prosjektgjennomføring vedlagt tilbudsbrevet.”

(12) I skrivet om prosjektgjennomføring som det var henvist til, stod det blant annet: ”2. Anbud/kontrahering I tilbudet inngår anbudsutsendelse, anbudsåpning samt kontroll og evaluering av anbudene med innstilling. I det vi forutsetter at avklaringsmøter og kontraktsmøter vil finne sted i Vadsø legger vi til grunn at slike arbeider gjøres opp som reise, og er således ikke inkludert i fastprisen.”

(13) Under punkt 3 ”Byggefasen” var samme formulering om møter inntatt. I tillegg het det blant annet: ”Av organisasjonsplanen fremgår det at byggeledelse gjennomføres i eget oppdrag. Vi forutsetter å gi byggeleder telefonisk bistand i den grad dette er nødvendig for avklaring av mindre saker. Omfanget av andre ytelser er ikke forutsigbar, og vi forutsetter at slik bistand godtgjøres som regningsarbeid.”

(14) Om rensetekniske installasjoner hadde Multiconsult blant annet skrevet at ”vi har erfaring for, og anbefaler at, det rensetekniske anlegget sendes ut i en egen entreprise hvor totalansvaret for delprosjektering og utførelse av egen leveranse inngår.”

(15) Innklagede la til kr 27.900 for reisekostnader for klagers tilbud, mens Multiconsults tilbud fikk et påslag på kr 148.800 for reiser. Totalt hadde de to tilbyderne henholdsvis lavest og fjerde lavest pristilbud. Dette ga klager 50 poeng på kriteriet pris, mens Multiconsult fikk 35 poeng.

(16) På de to andre tildelingskriteriene ble klagers tilbud vurdert slik: GJENNOMFØRING Max poeng: 20 Faglige forutsetninger, erfaring fra Lokal godkj. RIE dårlig dokumentert. Bred problemområdet generell fagkompetanse, noe spesielt tilknyttet problemområdet Arbeidsmetode/-form, problemforståelse, Bra beskrivelse

Kapasitet, økonomisk soliditet PGL/RIB negativt årsresultat 2001 KS-system, håndtering av uforutsette forhold RIE ikke beskrevet håndtering av sykdom (sykdom mv) mv. Ryddighet/struktur tilbud Bra presentasjon. Levert med gamle firmaattester og sentr. godkj. (RIB/RIV) Poengsum: 15 REFERANSER AKTUELL BYGNINGSTYPE Max poeng: 30 Avveid mellom en vurdering fag mot fag og PGL/RIB Ingen referanser svømmehaller og prosjekteringsgruppe samlet, gis det tilbud lignende bygningstyper. RIE én referanse. som samlet sett har best referanser max poeng RIV bra, flere referanser Poengsum: 9

(17) Multconsults tilbud ble vurdert slik: GJENNOMFØRING Max poeng: 20 Faglige forutsetninger, erfaring fra Meget bra. PGL/RIB vært omfattende problemområdet erfaring fra tilstandsanalyser svømmehall. God beskrivelse. Arbeidsmetode/-form, problemforståelse, Meget bra. helhet Håndtering av uforutsette forhold ikke Kapasitet, økonomisk soliditet beskrevet. KS-system, håndtering av uforutsette forhold (sykdom mv) Strukturert og ryddig. Ryddighet/struktur tilbud Poengsum: 19 REFERANSER AKTUELL BYGNINGSTYPE Max poeng: 30 Avveid mellom en vurdering fag mot fag og prosjekteringsgruppe samlet, gis det tilbud som samlet sett har best referanser max poeng Poengsum: 3 0

(18) Med 84 poeng var Multiconsult best av alle tilbyderne, mens klager scoret nest høyest med 74 poeng.

(19) Når det gjaldt prosjektgjennomføring, ble Multiconsult trukket ett poeng for manglende beskrivelse av uforutsette forhold som sykdom m.m. Klager ble trukket fem poeng. Foruten ett poeng på samme grunnlag som Multiconsult, fikk klager to poeng trekk for manglende spesialkompetanse, ett poeng for gamle firmaattester og ett poeng for kapasitet/økonomisk soliditet.

(20) For referanser ble det foretatt en skjønnsmessig vekting på bakgrunn av oppgitte referanseoppdrag. Kommunen talte over prosjekteringsoppdrag for svømmehaller og badeland i de ulike fag (PGL, RIB, RIV og RIE). Antall referanser ble satt inn i en matrise for vurdering av fag mot fag og gruppe mot gruppe.

(21) Multiconsult hadde 31 referanseoppdrag, flest av tilbyderne, og fikk dermed maksimal score, mens klager med sine åtte referanser fikk ni poeng.

(22) I brev av 7. november 2003 ble leverandørene meddelt at Multiconsult var tildelt kontrakten. Det var i brevet inntatt en matrise som viste innklagedes utregning av tilbydernes priser og poenggivningen på hvert tildelingskriterium.

(23) Klager gikk til retten med krav om midlertidig forføyning for å stoppe kontraktinngåelse, men fikk ikke medhold. Anførsler: Klagers anførsler:

(24) Klager anfører at innklagede har brutt regelverket for offentlige anskaffelser.

(25) Multiconsults tilbud inneholdt slike forbehold at det skulle vært avvist. Forbeholdene gjelder arbeidets omfang og møtedeltakelse. De er ikke priset og fremkommer heller ikke klart av tilbudet, jf opplysningene i tilbudsskjemaet om at det ikke er tatt forbehold. Dette medfører at tilbudene ikke er sammenlignbare, og tilbudet fra Multiconsult skulle vært avvist i medhold av forskriftens § 15-10 (1) bokstav c, jf § 15-6 (1) og (3).

(26) Videre inneholder Multiconsults tilbud et avvik fra konkurransegrunnlaget ved at det var lagt opp til at prosjektering av renseanlegg skulle settes ut i egen entreprise. Avviket var av en slik art at det ikke kunne vurderes uten kontakt med leverandøren, jf det faktum at innklagede kontaktet Multiconsult for avklaring av dette spørsmålet. Tilbudet skulle også av denne grunn vært avvist, jf §15-10 (1) bokstav c.

(27) Uansett skulle tilbudet vært avvist som uklart, jf § 15-10 (1) bokstav d.

(28) For det tilfelle at klagenemnda skulle være uenig i at Multiconsults tilbud skulle vært avvist, har innklagede begått en rekke feil i tilbudsevalueringen.

(29) Når det gjelder tildelingskriteriet prosjektgjennomføring, var maksimal score 20 poeng. Innklagede har under saksgangen innrømmet feilaktig å ha trukket klager ett poeng for økonomisk soliditet. Videre ble klager trukket ett poeng for gamle firmaattester. Dette kan det ikke være adgang til. De to poengene som er trukket for manglende spesialkompetanse må skyldes en faktisk feilvurdering. Klager tilfredsstiller kriteriet prosjektgjennomføring slik det er beskrevet i konkurransegrunnlaget, og poengtrekket virker tilfeldig.

(30) Poenggivningen på kriteriet referanser er foretatt på bakgrunn av en rent matematisk opptelling av antallet referanser. Det er ikke foretatt en kvalitativ vurdering. Dette innebærer en vilkårlig evaluering, og kriteriet, slik det er vurdert, representerer ingen økonomisk verdi for innklagede. Det var uansett ikke forutberegnelig at kriteriet ville bli evaluert slik.

(31) Begge leverandørenes tilbudspriser er korrigert etter en beregning av møtekostnader. Møtekostnadene utgjør en stor del av den totale kontraktssummen, og et beregnet antall møter skulle derfor vært oppgitt i konkurransegrunnlaget, jf kravene til likebehandling, forutberegnelighet og etterprøvbarhet. Videre skulle Multiconsults forbehold om møter vært priset i medhold av kravet til likebehandling Innklagede har

lagt til grunn at 12 enkeltreiser er tilstrekkelig for Multiconsult. Basert på konkurransegrunnlagets forutsetninger om møteaktivitet er dette helt urealistisk.

(32) Meddelelsen om valg av tilbud tilfredsstilte ikke kravet til begrunnelse, jf forskriftens § 17-3. Klagen på tildelingsvedtaket ble aldri realitetsbehandlet, og klager ble ikke gitt en begrunnet beslutning vedrørende klagesaken. Innklagedes håndtering av klagen er i strid med reglene i forskriftens § 17-3.

(33) Klager ber klagenemnda uttale seg om erstatningsspørsmålet. Innklagedes anførsler:

(34) Innklagede bestrider å ha brutt regelverket for offentlige anskaffelser.

(35) Klagers begjæring om midlertidig forføyning har vært behandlet både av tingrett og lagmannsrett. Retten kom i begge instanser til at det ikke var sannsynliggjort at klager har et krav. Når klager ikke har fått medhold i realitetsspørsmålet, bør klagenemnda avvise saken, jf forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser §§ 6 og 9.

(36) Multiconsult har ikke tatt forbehold i sitt tilbud. De forholdene klager påpeker, er rene presiseringer, jf tilbudsbrevet der det heter at ”prosjekteringen omfatter detaljprosjektering innenfor samtlige fagdisipliner som er beskrevet i tilbudsgrunnlaget”. Videre er feltet ”Forbehold” i anbudsskjemaet er fylt ut med ”Ingen”. Det vises for øvrig til tingrettens kjennelse som lagmannsretten slutter seg til.

(37) Når det gjelder evalueringen av tilbudene, er klager blitt trukket ett poeng for gamle firmaattester. Levering av gammel firmaattest er i strid med klar instruks i konkurransegrunnlaget, og viser at en uryddighet i tilbudet som klager er trukket for ut fra en vurdering av at dette ville ha betydning også for prosjektgjennomføringen.

(38) Det faktum at klager ble trukket to poeng for manglende spesialkompetanse skyldes at klager ikke har spesialkompetanse innen bygging av badeanlegg. Multiconsult har derimot dokumentert slik erfaring.

(39) Det er ikke riktig at kriteriet referanser ble bedømt etter en ren opptelling av antallet referanser. Telling av referansene ble bare gjort som en kontroll av det utøvde skjønn hvor hensikten var å finne frem om tilbyderne hadde tilstrekkelig bred erfaring innenfor det aktuelle fagområdet fra de senere år. Antallet referanser ble bare vektlagt opp til et visst nivå idet innklagede vurderte det slik at ytterligere referanseprosjekter ikke ville påvirke kvaliteten av arbeidene. Innklagede kan ikke se at regelverket stiller som krav at de oppgitte referansepersonene kontaktes. Innklagede mener tvert imot at det er begrenset adgang til å kontakte referansepersonene. Kvaliteten på referansene ble vurdert ut fra de skriftlige opplysningene som ble gitt.

(40) Poengberegningen på kriteriet pris er korrekt. Klagenemndas vurdering:

(41) Klager har deltatt i konkurransen og har saklig klageinteresse, jf forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Anskaffelsen er etter sin verdi underlagt reglene i forskrift om offentlige anskaffelser del I og III.

(42) Klagenemnda har tidligere påpekt at rettskraftig kjennelse om midlertidig forføyning vedrørende brudd på anskaffelsesreglene ikke er til hinder for at Klagenemnda behandler saken, jf sak 2004/192 og § 6 i forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser.

(43) Klagenemnda finner videre ikke at det foreligger forhold som gjør saken uhensiktsmessig for behandling, og saken tas opp til realitetsbehandling. Klagenemnda behandler først spørsmålet om Multiconsults tilbud skulle vært avvist.

(44) Etter forskriftens § 15-10 (1) bokstav d skal et tilbud avvises dersom det på grunn av forbehold eller på grunn av feil, uklarheter, ufullstendigheter eller lignende i en åpen eller begrenset anbudskonkurranse kan medføre tvil om hvordan tilbudene skal bedømmes i forhold til hverandre.

(45) Multiconsult har lagt inn en forutsetning i sitt tilbud om at møtekostnader er basert på ”de forutsetninger som er lagt inn i forespørselen”. En forutseting om at prisen er beregnet ut fra det som følger av konkurransegrunnlaget, innebærer naturligvis ikke et forbehold. Selv om denne formuleringen er inntatt under overskriften ”forbehold”, må den vurderes etter sitt innhold, og klagenemnda kan ikke se at teksten er noe annet enn en presisering. Videre kan ikke klagenemnda se at Multiconsults tilbud inneholder forbehold mot reisekostnader andre steder i tilbudet.

(46) Klagenemnda kan ikke se at det er tatt forbehold mot arbeidsomfanget. Formuleringen ”omfanget av andre ytelser er ikke forutsigbar, og vi forutsetter at slik bistand godtgjøres som regningsarbeid” kan kanskje skape en viss tvil om hva som inngår i pristilbudet. Klagenemnda finner likevel ikke at det er grunnlag for å underkjenne innklagedes vurdering. Formuleringen fremstår ikke som en innskrenkning i leveringsplikten i forhold til konkurransegrunnlaget, men som en presisering. Dette inntrykket forsterkes ved at forholdet heller ikke er inntatt under pkt 2 ”forbehold” i tilbudet.

(47) Klagenemnda vurderer videre Multiconsults formulering omkring det rensetekniske anlegget som en ren anbefaling til oppdragsgiver om å gjennomføre dette som egen entreprise, slik at også disse prosjekteringsarbeidene er inkludert i tilbudet.

(48) Spørsmålet er så om innklagedes evaluering av tilbudene var riktig.

(49) Partene er enige om at klager urettmessig er blitt trukket ett poeng for økonomisk soliditet under kriteriet prosjektgjennomføring, og klagenemnda legger dette til grunn.

(50) Klager er også trukket ett poeng for å ha for gamle firmaattester. Til dette vil klagenemnda bemerke at firmaattest er ett av de etterspurte dokumentene som skal brukes til å vurdere leverandørenes kvalifikasjoner, jf konkurransegrunnlagets punkt 4.2. Resultatet av kvalifikasjonsvurderingen skal enten være avvisning eller aksept, og en manglende oppfyllelse av kvalifikasjonskrav kan ikke trekkes inn i

tilbudsevalueringen, jf forskriftens § 15-2. For det andre skal evaluering av tilbudene bare skje med grunnlag i tildelingskriteriene. Tildelingskriteriene må dessuten ha en saklig tilknytning til kontraktens gjenstand og representere en økonomisk verdi for oppdragsgiver. Klagenemnda er av den oppfatning at firmaattestenes alder ikke oppfyller noen av de nevnte krav. Innklagede handlet dermed i strid med § 17-2 ved at klager ble trukket ett poeng for å ha for gamle firmaattester.

(51) At innklagede vurderte tilbydernes spesialkompetanse, finner klagenemnda derimot relevant. Innklagede har begrunnet hvorfor klager ble trukket to poeng ved vurderingen av spesialkompetanse, og klagenemnda har ikke grunnlag for å overprøve innklagedes vurdering.

(52) Når det gjelder kriteriet referanser, legger klagenemnda til grunn innklagedes forklaring om at grunnlaget for poenggivningen var en kombinasjon av antallet referanseprosjekter og de oppgitte referanseprosjektenes relevans. Oppgitte referansepersoner ble imidlertid ikke kontaktet.

(53) Antallet referanseprosjekter sier etter klagenemndas vurdering noe om leverandørenes erfaring, og kan derfor også si noe om hvilken kvalitet oppdragsgiver kan forvente. Særlig gjelder dette når innklagede i evalueringen har etterspurt og tatt hensyn til de oppgitte referanseprosjektenes relevans.

(54) Slik klagenemnda ser det, er spørsmålet om innklagede i tillegg til den evalueringen som er gjengitt over, skulle kontaktet oppdragsgivere i de oppgitte referanseprosjektene for å få en uttalelse om hvordan leverandørene kvalitativt hadde utført arbeidene.

(55) I sak 2003/178 la klagenemnda til grunn at kriteriet referanser ikke kunne vurderes uten at oppdragsgiver kontaktet referansepersonene. Den foreliggende sak skiller seg imidlertid fra nevnte sak. Konkurransegrunnlaget i den foreliggende sak spør strengt tatt etter to ting, referanseoppdrag og referansepersoner, selv om konkurransegrunnlaget ikke er helt konsekvent i sin språkbruk. Nemnda finner at vurderingen av referanseoppdrag er egnet til å si noe om tilbydernes erfaring og kompetanse isolert sett, og vurderingen av disse forutsetter nødvendigvis ikke at innklagede tok kontakt med referansepersoner. Dette er da også kommet til uttrykk i konkurransegrunnlaget ved at innklagede skrev at referansepersoner ville bli kontaktet etter behov. Tilbyderne kunne på denne bakgrunn ikke ha noen ubetinget forventning om at referansepersonene skulle bli kontaktet. Når Multiconsult både hadde flere og mer relevante referanseprosjekter enn klager, kan klagenemnda ikke se at innklagedes beslutning om ikke å kontakte referansepersonene var usaklig eller vilkårlig. Klagenemnda er på denne bakgrunn kommet til at innklagedes ikke brøt regelverket ved å unnlate å kontakte referansepersonene.

(56) Det fremgår av tingrettens kjennelse i saken om midlertidig forføyning at innklagede har lagt til grunn at tolv møter er tilstrekklig for alle faggrupper. Klagenemnda har ikke grunnlag for å underkjenne denne vurderingen og kan ikke se at evalueringen av tilbydernes pris har vært i strid med regelverket.

(57) Meddelelsen om valg av tilbud innehold en oversikt over karaktersettingen på tildelingskriteriene. Etter klagenemndas vurdering tilfredsstiller dette kravene til begrunnelse etter forskriftens § 17-3 (2).

(58) Selv om klagenemnda har identifisert et brudd på regelverket, har ikke nemnda grunnlag for å vurdere hvordan dette vil påvirket utfallet av konkurransen. Nemnda finner på denne bakgrunn ikke at det er grunnlag for å uttales seg om erstatningsspørsmålet. Konklusjon: Vadsø kommune har brutt forskrift om offentlige anskaffelser § 17-2 ved å trekke klager ett poeng i tilbudsevaluering fordi klager hadde levert en for gammel firmaattest. For klagenemnda, 9. mai 2005 Andreas Wahl