KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2005/191: Evaluering av kompetanse og erfaring – Ørsta
Faktum
Ørsta kommune kunngjorde 21. april 2005 en åpen anbudskonkurranse om elektroarbeider i forbindelse med rehabilitering av Ørsta Ungdomsskule. Kontraktsverdien var samlet under EØS-terskelverdien. Konkurransen ble gjennomført etter FOA 2001 del I og III. Tildelingskriteriene var pris (70 %), kompetanse og erfaring (10 %), service og teknisk bistand (10 %), økonomi og leveringssikkerhet (5 %) og andre forhold (5 %). Tre tilbud ble mottatt. Klager hadde nest laveste pris. Etter første evaluering fremkom det at valgte leverandør hadde levert regnskap for 2002 og 2003, mens klager og den tredje tilbyderen hadde levert regnskap for 2003 og 2004. Avviket ble ikke oppdaget ved mottakskontrollen. Innklagede ba valgte leverandør ettersende foreløpig regnskap for 2004. Etter vekting endte klager og valgte leverandør på identisk totalsum (7,58 poeng), og innklagede valgte leverandøren med lavere timepriser på tilleggsarbeider og lavere påslag på materiell. Klager anførte å burde ha fått 10 poeng på kompetanse og erfaring, noe som ville gitt seier.
KOFAs vurdering
1. Klageinteresse og regelregime. Rettsregelen er at klager må ha saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnda for offentlige anskaffelser § 6, og at anskaffelsen reguleres av FOA 2001 del I og III ettersom verdien var under EØS-terskelverdien, jf. FOA 2001 § 2-2. KOFA tolket dette slik at de grunnleggende kravene i FOA 2001 § 3-1, herunder forutberegnelighet, gjennomsiktighet og likebehandling, kom til anvendelse. Klager hadde deltatt i konkurransen og hadde saklig klageinteresse. Delkonklusjon: Saken fremmes til realitetsbehandling.
2. Adgangen til å innhente supplerende regnskapsdokumentasjon. Rettsregelen er at oppdragsgiver skal avvise leverandører som ikke tilfredsstiller krav til deltakelse i konkurransen, jf. FOA 2001 § 15-12 (1) a, men at oppdragsgiver med hjemmel i FOA 2001 § 16-2 jf. § 12-5 kan be tilbyder om å supplere opplysninger. KOFA tolket dette slik at en plikt til avvisning ikke inntrer når avviket i grunnlagsmaterialet skyldes uklarhet i konkurransegrunnlaget om hva som menes med «de siste 2 års regnskap», all den tid alle tilbydere tolket kravet som siste to godkjente regnskap. De avgjørende faktiske forhold var at avviket ikke ble oppdaget ved mottakskontrollen, at innklagede handlet straks feilen ble kjent, og at konkurransegrunnlaget ikke uttrykkelig sa at foreløpig regnskap kunne innleveres. Delkonklusjon: Innklagede hadde ikke plikt til å avvise valgte leverandør, og hadde hjemmel til å be om supplerende regnskapsopplysninger.
3. Evalueringen av tildelingskriteriet kompetanse og erfaring. Rettsregelen er at oppdragsgiver har et skjønn ved tilbudsevaluering som bare i begrenset grad kan overprøves rettslig; KOFA kan prøve om evalueringen er «saklig og forsvarlig» og ikke i strid med grunnleggende krav. KOFA tolket konkurransegrunnlaget slik at kravet i pkt. 3.0 om «referanser fra tilsvarende oppdrag» ga føring for evalueringsskjemaets poengskala, og at det dermed ikke var unaturlig eller upåregnelig å legge avgjørende vekt på «erfaring fra tilsvarende oppdrag». Det avgjørende faktum var at alle tre tilbydere hadde dokumentert erfaring fra tilsvarende oppdrag, og at rådgiver konsekvent vurderte dem som «likeverdige» uten at erfaring fra vesentlig større prosjekter ble tillagt selvstendig vekt. KOFA fant «ikke grunnlag for å anta at innklagede eller rådgiver på dette punkt har bygget på et uriktig faktum» eller at skjønnet var uforsvarlig. Delkonklusjon: Evalueringen av kompetanse og erfaring var saklig og forsvarlig.
Konklusjon
Klagenemnda konkluderte med at Ørsta kommune ikke hadde brutt regelverket for offentlige anskaffelser. Innklagede hadde lovlig hjemmel til å innhente supplerende regnskapsdokumentasjon, og evalueringen av tildelingskriteriet kompetanse og erfaring var basert på et tilstrekkelig saklig og forsvarlig grunnlag.
Praktisk betydning
Avgjørelsen illustrerer to sentrale poenger for gjennomføring av konkurranser etter FOA 2001. For det første åpner FOA 2001 § 16-2 jf. § 12-5 for at oppdragsgiver kan be om supplering av mangelfullt grunnlagsmateriale der uklarhet i konkurransegrunnlaget har skapt ulike tolkninger blant tilbyderne. For det andre understreker KOFA at evalueringen av tildelingskriterier er undergitt begrenset rettslig prøving: kravene i konkurransegrunnlagets øvrige bestemmelser kan avgrense og presisere rekkevidden av en poengskala, slik at ekstra erfaring utover minstekravet ikke nødvendigvis utløser høyere poengsum.
Hele KOFA-avgjørelsen (klikk for å skjule)
2005/191 Ørsta kommune
Innklaget: Ørsta kommune
Klager: Ose og Aarseth AS
Avgjørelse: Ikke brudd på regelverket
Type sak: Rådgivende sak
I Klagenemnda for offentligeanskaffelser Innkiagede gjennomførte en åpen anbudskonkurransefor rehabiliteringav en ungdomsskole, herunder elektroarbeider. Klagenemndafantatevalueringen avkompetanse ogerfaringhos tilbyderne varbasertpå et tilstrekkeligsakligogforsvarliggrunnlag. Klagenemndas avgjørelse 13. november 2006 i sak2005/191— ~ Klager: Use & AarsethAS Innkiaget: ørsta kommune v/Anders Digernes AS Klagenemndasmedlemmer: Sin Teigum, Inger Marie Dons Jensen ogJens Bugge. Saken gjelder: Tildelingskriterier. Evaluering.
Bakgrunn
(1)Ørsta kommune (heretter kalt innkiagede) kunngjorde 21. april 2005 en åpen anbudskonkurranse i DOFFIN-databasenlNorsk Lysningsblad og lokaipressen, om byggearbeider i forbindelse med rehabilitering av deler av ørsta Ungdomsskule, med påmeldingsfrist 9. mai 2005. Prosjektet var delt i byggfag som hovedentreprise med rør-, ventilasjon- og elektroarbeider som administrerte sideentrepriser. Kontraktene ville samlet være under EØS terskelverdien. Konkurransegrunniag ble sendt ut til en rekke leverandører, og tilbudsfrist var 31. mai 2005.
(2)Use & Aarseth AS (heretter kalt kiageren) leverte tilbud på elektroarbeidene, men ble ikke valgt. Entreprenermed lavest pris ble valgt. Klagerhadde nestlaveste pris av de tre tilbudene. Klager påklaget evalueringen og innstillingen av 3.juni 2005, men oppnådde kun mindre endringer som ikke medførte endring av valgt elektroentreprenør.
(3)I følge konkurransegrunniaget skulle kontrakt tildeles på grunnlag av pris, kompetanse ogerfaring, service og tekniskbistand, økonomi og andre forhold.
(4)Fra konkurransegrunniagethitsettes frapkt. 2.0 “Tilbudsregler “: Ved valg avtilbud vil detbli tatt hensyn tilfølgende momenter med tilhørende vekting, iprioritert rekkefølge: Postadresse Besøksadresse TIf.: 5559 7500 E-post:
• Pris7O • Kompetanse ogerfaring 10 • Service ogtekniske bistandetter levering10 • Økonomi og leveringssikkerhet5 °/~ • Andreforhold5 (Kvalitetssikring)
(5)Vedrørende kravom hva som skulle leveresmed tilbudet konkurransegrunnlagets pkt. 3.0 hitsettes: “Følgende skalleveressammen medtilbudsbrevet: • Referanserfra tilsvarende oppdrag (minst2 referanser) • Regnskapfor de siste 2 år (kunsammendrag) Ved mottak av tilbudene vil det bli foretatt en mottakskontroll av vedleggene. I tilfeller der vedlegg mangler, eller er mangelfulle, vil byggherren be om å få dem ti/sendt innen en gittfrist. Dersom dokumentasjon ikke foreligger innenfastsatt fristviltilbudet bliforkastet.
(6)Valgte leverander leverte sine to siste godkjente regnskap for 2002 og 2003, mens klager og den tredjetilbyderen leverte godkjente regnskap for 2003 og 2004. Dette avviket ble ikke sett i mottakskontrollen. Valgte leverandør ble først etter utsending av den første evalueringen bedt om å sende sitt foreløpige regnskap inn for 2004.
(7)Rådgiver utarbeidet et skjema med poengskala for de forskjellige evalueringskriterier. Poengskalaen ble vedlagt rådgivers innstilling. Det var detaljertbeskrevet hva som skulle til for åtildeles poeng. Fra evalueningskriteriene til punktetomkompetanse og erfaringhitsettes utdrag frapoengskalaen: “a Kompetanse ogerfaring. Det vert lagt vekt på om firmaet har ført opp bygg av tilsvarande kategori, referanseprosjekt. Vidare vert erfaringa til tilbydt prosjektorganisasjon vurdert samtfirmaets kapasitettil å utførejobben. Karakter Lite erfaringfrå tilsvarande prosjekt 5,0 Mindre enn 2 referanseprosjekt, P.K 30 mill. Anleggleiar erfaring 5 år 6,0 Mindre enn 2 referanseprosjekt,FK. 30 mill. Anleggleiar erfaring 5 år 7~0 Mindre enn 2 referanseprosjekt, P.K 30 mill. Anleggleiar erfaring5-15 år 7,0 Mindreenn 2 referanseprosjekt,P.K 30 miii. Anleggleiar erfaring5-15 år 8,0 Mindre enn 2 referanseprosjekt, FK. 30 miii. Anleggleiar erfaring 15 år 8,0 Mindre enn 2 referanseprosjekt, P.K 30 miii. Anleggleiar erfaring 15 år 9,0 Meir enn 2 referanseprosjekt, F.K 30 miii. Anieggleiar erfaring 5 år 7~0 Meir enn 2 referanseprosjekt, P.K 30 mill. Anleggleiar erfaring 5 år 8,0 Meir enn 2 referanseprosjekt, FK. 30 mill. Anleggieiar erfaring5-15 år 8,0 Meir enn 2 referanseprosjekt, P.K 30 mill. Anieggleiar erfaring5-15 år 9,0 Meir enn 2 referanseprosjekt, P.K. 30 miii. Anleggleiar erfaring 15 år 9,0 Meir enn 2 referanseprosjekt, P.K. 30 mill. Anleggleiar erfaring 15 år 10,0”
(8)Både klager og valgte leverandør fikk 9 på kompetanse og erfaring. Under økonomi og leveringssikkerhet fikkklager 10 og valgtleverandør 8.
(9)Resultatetnår poengene for alle tildelingskritenier blevektet og lagtsammen, ble at klager og valgt leverander begge fikk 7,58 poeng. Innklagede la da til grunn at klager hadde levert høyere timepriser på tilleggsarbeider og høyere påslag på materiell og utstyrenndenvalgte leverandør. Anforsier: Kiagers anførsler:
(10)Klager anfører i sin klage av 27. juni 2005, at innklagede hanbrutt regelverketfor offentligeanskaffelser.
(11)Klager hevder at det ble gjort en feil ved evalueringen av økonomi og leveringssikkerhetved at valgte leverandør hadde fått en for høy vurdering basert på innieverte regnskap for2002 og 2003, mensklager varvurdert forlavt i forhold til sine regnskaper for 2003 og 2004. Valgte leverandør ble, etter at tilbudsprotokoll med evaluering/foreløpig innstilling var sendt tilbyderne, bedtom å levere et foreløpig regnskap for 2004. Dette hevder klager at innklagede ikke hadde adgangtil.
(12)Videre hevder klager at han skulle fått full uttelling på 10 poeng under punktet kompetanse og erfaring og ikke 9 poeng og dermed likt med valgte leverandør. Klager anfører at hans innsendte referanser dokumenterte at han hadde flere prosjektansvarlige med mer enn 15 års erfaring, og at de hadde dokumentert ett prosjekt på 62 miii. kroner og ett på 240 mill, kroner, hvilket skulle gi 10 poeng i henholdtil de utsendte kriterierfor karaktersetting. Jnnklagedesanfarsier:
(13)Innkiagede bestrider åhabrutt regelverketfor offentligeanskaffelser.
(14)Innkiagede hevder å ha evaluert tildelingskriteriene i samsvar med de krav som følger av lov om offentlige anskaffelser § 5 og forskriftens § 3-1. Tildelingen skjedde basert på hvilket tilbud som var økonomisk mest fordelaktig, der tilbudsprisenvarvektet 70 ogandre forhold til sammen 30 .
(15)Innkiagede anfører at oppdragsgiver måtte ha adgang til å innhente foreløpig regnskap for 2004 fra valgte tilbyder, slik at alle tilbyderekunne vurderes likt. Det hevdes at det ikke kan lastes valgte tilbyder at han sendte inn de to siste års godkjente regnskap. I pkt. 3.0 het det at Regnskap for de siste 2 år (kun “ sammendrag)” skulle legges ved. Irmklagede erkjenner at dette kan være uklart, særlig fordi ikke alle bedrifter har endelige og godkjente regnskap før i juni året etter regnskapsåret. Denne forskjell i grunnlagsmaterialet som oppstod mellom de tretilbyderne, ble ikke oppdaget vedmottakskontrollen. Avviket kan derfori følge innklagedeikke benyttes som avvisningsgrunn.
(16)Innklagede hevetetter dette kiagers poeng fra 8 til 10, mens valgte leverander ble stående på 8 poengunder økonomiog leveringssikkerhet.
(17)Vedrørende anførselen om fastsetting av poeng forkompetanse og erfaring, hevder mnnklagede at de to leveranderene stod likt da begge hadde levert referanser. I konkurransegrunnlaget pkt. 3.0 var det bedt om “Referanser fra tilsvarende oppdrag (minst 2 referanser)”. Meddette hevder innklagede at det vesentlige varå klarlegge om tilbyderne hadde kompetanse fra tilsvarende oppdrag. Innklagede hevder at om det itillegg kan dokumenteres erfaring m.v. fra større prosjekter, vil ikke det påvirke poenggivningen. Det er anført at kravet gitt i konkurransegrunniaget pkt. 3.0 gjelder foran den retningsgivende poengskalaen i evalueringsskjemaet.
Klagenemndas vurdering
(18)Klager har deltatt i konkurransen og har saklig klageinteresse, jf forskrift om klage~iemndfor offentlige anskaffelser§ 6. Klagen er rettidig. Anskaffelsensverdi er oppgitt å være under EøS-terskelverdien, og anskaffelsen følger derfor forskrift om offentlige anskaffelser del I og III, jf forskriftens § 2-2. Kontrakt ble inngått ved atarbeidene blebestilthos valgte tilbyder den 17. juni2005.
(19)Vedtilbudsevalueringen haren oppdragsgiver et skjønn som bare i begrenset grad kan overpreves rettslig. Klagenemnda kan prøve om evalueringen er saklig og forsvarlig og i samsvar med de grunnleggende krav til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og likebehandling.
(20)Innkiagede ble først etter første evaluering av tilbudene Oppmerksom på at en av tilbyderne hadde sendt inn regnskap for andre år enn de to andre tilbyderne. Etter klagenemndas vurdering må det aksepteres at innklagede ba om innsending av sammenlignbare regnskap, straks imiklagede ble klar over at det var en uoverensstemmelse i grunnlagsmaterialet som ble vurdert. Alle tilbydere tolket regnskapskravet til å være siste to års godkjente regnskap. Det var ikke uttalt i konkurransegrunniaget at foreløpig regnskap kunne mnnleveres. Det faktum at én tilbyder ennå ikke hadde et endelig regnskap for foregående regnskapsår, må kunne rettes opp slik innklagedegjorde. I følge forskrift om offentlige anskaffelser § 15-12 (1) a skal oppdragsgiver avvise leveranderer som ikke tilfredsstiller krav som er satt til leverandørenes deltakelse i konkurransen. Det må etter nemndas vurdering være klartat innklagede underde rådende forhold ikke hadde noen plikt til å avvise leverandøren. Derimot må det legges til grunn at innklagede med hjemmel i forskriftens § 16-2 j.f § 12-5 kunne be tilbyder om å supplere regnskapsopplysningene.
(21)Innkiagede har lagt til grunn at kontraktspris vektes 70 , og at kriteriene kompetanse og erfaring, service og teknisk bistand, økonomi og leveringssikkerhet og andre forhold (i prioritert rekkefølge) vektes 30 ved vurderingenav hvilket tilbud som er detøkonomisk mest fordelaktige.
(22)Innklagede har vurdert de fire kriteriene utenom pris skjønnsmessig, men har benyttet en skala forpoenggivningen som snevrer inn skjøimet. Klager har reagert fordi valgte leverandør og klager begge er gitt 9 poeng under kompetanse og erfaring. Klager har oppgitt å ha flere prosjektansvarlige med mer enn 15 års erfaring, samt at de har oppgitt to prosjekt påhhv. 62 mill. og 240 mill, kroner, og skulle derfor etter hans oppfatning gis 10 poeng. Han ville i så fall ha vunnet konkurransen.
(23)I konkurransegrunnlagets pkt. 2.0 var dette tildelingskriteriet angitt å være “kompetanse og erfaring”, mens det i pkt. 3.0 ble krevd bl.a. “Referanser fra tilsvarende oppdrag (minst 2 referanser)”. Umiddelbart fremstår det ikke her som klart at det ved evalueringen i forhold til “kompetanse og erfaring” ville bli lagt vekt på erfaring bare fra “tilsvarende oppdrag”. Imidlertid er det på det rene at evalueringen hos innkiagede har vært foretatt på dette grunnlag, kfr. rådgivers foran i premiss (7) refererte poengskalahvor det presiseres at det “vertlagt vektpå om firmaet har ført opp bygg av tilsvarande kategori, referanseprosjekt”. I brev av 17.06.2005 til klager anfører rådgiver forøvrig om dette: “A. Kompetanse ogerfaring. I Bok 0 kap. 3.0 er det sagt at det skal leverast med referanserfrå tilsvarande oppdrag. Alle firma har dokumentert at dei har utført arbeid på tiisvarande oppdrag. Om det i tillegg kan dokumenterastat dei enkeltefirma har erfaringfrå størreprosjekt, vilikkje detpåverkapoenggjevingafor detteprosjektet. Kravetgitt iBok0 gjeidfor den retningsgjevandepoengskalaen ievaiueringsskjemaet. Aiie firma vert vurdert som iikeverdige for dette prosjektet og er gitt same poengsum.”
(24)Etter klagenemndas vurdering kan det ikke betegnes som unaturlig eller upåregnelig for klageren at innklagede ved evalueringen av tildelingskriteriet “kompetanse og erfaring”, når konkurransegrunnlaget leses i sammenheng, slik ville legge avgjørende vekt på erfaring fra “tilsvarende oppdrag”. Alle de tre tilbyderne er her blitt vurdert som likeverdige. Klagenemnda finner ikke grunnlag for å anta at innkiagede eller rådgiver på dette punkt har bygget på et uriktig faktum eller at skjønneter uforsvarlig eller for øvrigi strid med de gruimleggende krav i regelverket.
Konklusjon
ørstakommunehar ikkebrutt regelverk t om offen lige anskaffelser. Jens Bugge
Refererte rettskilder
- LOA 1999 § 5 — Grunnleggende krav til offentlige anskaffelser
- FOA 2001 § 2-2 — Terskelverdi og valg av forskriftsdel; anskaffelsen følger del I og III
- FOA 2001 § 3-1 — Grunnleggende krav: forutberegnelighet, gjennomsiktighet og likebehandling
- FOA 2001 § 15-12 — Plikt til avvisning av leverandør som ikke tilfredsstiller krav til deltakelse
- FOA 2001 § 16-2 — Adgang til å be tilbyder supplere regnskapsopplysninger, jf. § 12-5
- FOA 2001 § 12-5 — Dokumentasjonskrav; hjemmel for supplering av innlevert dokumentasjon
- Forskrift om klagenemnda for offentlige anskaffelser § 6 — Saklig klageinteresse som prosessuell forutsetning