KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2004/277: Skjulte tildelingskriterier – RTG-utstyr
Faktum
Sykehuset Buskerud HF kunngjorde 2. april 2004 en åpen anbudskonkurranse for anskaffelse og oppdatering av RTG-utstyr, nærmere bestemt to digitale mammografer med tilhørende arbeidsstasjoner og en stereotaksienhet. Kunngjøringen opplyste at kontrakt ville tildeles det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, med tildelingskriterier angitt i konkurransegrunnlaget. I kravsspesifikasjonen (vedlegg C) fremgikk det at «brukervennlighet, høy oppløsning (5K) og god bildekvalitet vil bli vektlagt» for granskningsstasjonene, men øvrige kriterier ble ikke omtalt som tildelingskriterier. Sju leverandører leverte tilbud, deriblant Medima AS. Under klagenemndas behandling fremla innklagede en evalueringsmatrise som viste at tilbudene faktisk var rangert langs fire separate kriterier: «Pris», «Teknisk vurdering», «Brukers vurdering» og «Service/vedlikehold». Ingen av disse var tilstrekkelig synliggjort som tildelingskriterier i konkurransegrunnlaget. Kontrakt ble tildelt Siemens AS. Innklagede avventet kontraktsinngåelse i påvente av klagenemndas behandling.
KOFAs vurdering
1. Klageadgang og regelverkets anvendelsesområde. Rettsregelen: klager må ha saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6 (FOA 2001-regimet). Anskaffelsens art og verdi medfører at FOA 2001 del III kommer til anvendelse, jf. FOA 2001 § 2-2. KOFAs tolkning: Medima AS hadde deltatt i konkurransen og var forbigått, noe som gir tilstrekkelig klageinteresse. Avgjørende faktum: syv tilbud ble inngitt; Medima fikk ikke kontrakt. Delkonklusjon: klagen er realitetsbehandlet.
2. Plikt til å oppgi alle tildelingskriterier. Rettsregelen: FOA 2001 § 17-2 (2) bestemmer at «alle kriterier som vil bli lagt til grunn» for valg av det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, «skal oppgis enten i konkurransegrunnlaget eller i kunngjøringen». KOFAs tolkning: bestemmelsen er absolutt – oppdragsgiver er «avskåret fra å vektlegge forhold som ikke er synliggjort gjennom tildelingskriteriene». Det er «uten betydning at det i bransjen er velkjent at også andre forhold kan være relevante». Avgjørende faktum: konkurransegrunnlagets kravsspesifikasjon nevnte kun brukervennlighet, oppløsning (5K) og bildekvalitet for granskningsstasjonene, og dette kun i tilknytning til én del av anskaffelsen. Ingen øvrige kriterier var angitt. Delkonklusjon: den begrensede omtalen i kravsspesifikasjonen utgjorde ikke tilstrekkelig synliggjøring av alle tildelingskriteriene.
3. Faktisk vektlegging i evalueringen. Rettsregelen: samme absolutte regel i FOA 2001 § 17-2 (2). KOFAs tolkning: det avgjørende er hva som «rent faktisk ble vektlagt», dokumentert gjennom evalueringsmatrisen. Avgjørende faktum: den fremlagte matrisen viste fire distinkte rangeringskriterier – «Pris», «Teknisk vurdering», «Brukers vurdering» og «Service/vedlikehold» – som hadde styrt tilbudsrangeringen. Dette gikk «under enhver omstendighet» utover det som var kommunisert. Innklagedes anførsel om at kriteriene er «velkjente i bransjen» ble avvist som irrelevant. Delkonklusjon: evalueringen var i strid med FOA 2001 § 17-2, og bruddet var konstatert.
Konklusjon
Klagenemnda konkluderte med at Sykehuset Buskerud HF hadde brutt FOA 2001 § 17-2 ved å legge vekt på tildelingskriterier som ikke var synliggjort i konkurransegrunnlaget. Kontraktsinngåelse var på avgjørelsestidspunktet ennå ikke gjennomført, ettersom innklagede hadde avventet klagenemndas behandling.
Praktisk betydning
Avgjørelsen fastslår at plikten til å oppgi tildelingskriterier i FOA 2001 § 17-2 (2) er absolutt. En evalueringsmatrise som avdekker faktisk bruk av kriterier utover det oppgitte, vil i seg selv være tilstrekkelig bevis for brudd, uavhengig av om oppdragsgiver hevder at kriteriene er bransjemessig selvfølgelige. Avgjørelsen illustrerer videre at et skille mellom kravsspesifikasjoner og tildelingskriterier er påkrevet: det er ikke tilstrekkelig å nevne vurderingstemaer i en kravsspesifikasjon dersom de ikke fremstår eksplisitt som tildelingskriterier. Avgjørelsen er avsagt under FOA 2001 og gjelder et regelregime som er opphevet, men den prinsipielle linjen om åpenhet rundt tildelingskriterier videreføres i later regelverk.
Hele KOFA-avgjørelsen (klikk for å skjule)
2004/277 Sykehuset Buskerud HF
Innklaget: Sykehuset Buskerud HF
Klager: Medima AS
Avgjørelse: Brudd på regelverket
Type sak: Rådgivende sak
Klagenemndas avgjørelse i sak 20041277 mot Sykehuset Buskerud HF Saken gjaldt åpen anbudskonkurranse vedrørende anskaffelse og oppdatering av RTG-utstyr. Klagenemnda kom til at innklagede i evalueringen av de innkomne tilbudene hadde lagt veh på þrhold som ikke var synliggjort gjennom tildelingslcriterier. Valg av tilbud var følgelig skjedd i strid medforslcrft om offentlige anskaffelser f l7-2. Klagenemndas avgiørelse 10. januar 2005 i sak20041277 Klager: Medima AS Innklagede: Sykehuset Buskerud HF Klagenemndas medlemmer: Svein Dahl, Inger Roll-Matthiesen, Siri Teigum Saken gielder: Evaluering av tildelingskriteriene Sakens bakgrunn:
(1)Sykehuset Buskerud HF (heretter kalt innklagede) kunngjorde 2. april2004 en åpen anbudskonkurranse for anskaffelse og oppdatering av RTG-utstyr. Anskaffelsen besto nærrnere bestemt av to digitale mammomater med tilhørende arbeidsstasjoner og en stereotaksienhet. Kunngjøringen opplyste at det ble konkurrert om å levere det økonomisk mest fordelaktige tilbudet basert på tildelingskriterier oppgitt i konkurransegrunnlaget.
(2)I konkunansegrunnlagets vedlegg C - Kravsspesifikasjoner - var det opplyst følgende "På grunn av Flytting av DRI (Drammen Røntgen Institutt) inn i SB-HFs lokaler vil vi lyse utfølgende utstyr på mammografi siden: I : En stk direkte digitalt mammo apparat. Utstyr fra forstørrelsesbilder og konbilder må medfølge/prises. (3 3 I 2 42 00) 2: Oppgradering av eksisterende analogt RTG apparat, med stereotaksi enhet til digitalt bildeþrmat. Alternativer med innbytte av eksisterende analogt apparat til direkte digitalt apparat med stereotaksienhet er ønskelig (33124200). 3: Tre stk dedikerte granslcningstasjoner tiltenkt brukt ptr brystdiagnostisk senter. Brukervennlighet, høy oppløsning (5K) og god bildekvalitet vil bli vektlagt. Mulighet for CAD er enfordel og skal bemerkes. En granskiningsstasjon skal kunne tilkobles en video projektor. Generelt: Utstyret skal kunne kobles til vårt RIS/PACS system, det skal derfor leveres Dicom comfiremens statement for alle enheter. Det er enfordel om utstyret kan kobles inn i sentralt lcreftregisters RIS system, eller at en slik løsning skisseres. DRIs 2 eksisterende mammo apparater ønskes det innbytte pris pðr. "
(3)Sju leverandører leverte tilbud i konkurransen, blant annet Medima AS (heretter kalt klager).
(4)Under saksbehandlingen for klagenemnda har innklagede fremlagt følgende "rangering av de ulike leverandørene med hensyn på pris, teknisk kvalitet, brukervennlighet, samt service og vedlikehold":
Klagenemndas avgjørelse i sak 2004/277 mot Sykehuset Buskerud HF Page 2 of 4 "A. Pris B. Telcnisk vurdering C. Brukers vurdering D. Service/ve dlikehold E. Kommentar ABCDESum Mammo 4s33 Mebi l3 1644 Medima 15
Sectra 3121 Siemens 7 2212 GE 7
(5)Innklagede har i sin redegjørelse for klagenemnda opplyst at vurderingen av tilbudt pris ble giort på bakgrunn av innkjøpspris, levetidskostnader på utstyret og kostnader for nedetid ved driftsavbrudd. I tillegg har innklagede opplyst at tilbudt serviceavtale og leverandørens kunnskap og erfaring ble vektlagt i evalueringen.
(6)I innklagedes meddelelse om tildeling av kontrakt er følgende begrunnelse gitt for valg av tilbud: "Sykehuset Buskerud HF vektla bl.a. følgende: Økonomisk mest fordelaktig, driftsßervicegarantier, brukernes totalvurdering. Utfra en helhetsvurderingfalt valget på Siemens AS".
(7)Innklagede har awentet kontraktsinngåelse for å se resultatet av klagenemndas behandling Klager har i det vesentligste anført:
(8)Innklagede har brutt regelverket for offentlige anskaffelser. (e) I konkurransegrunnlaget er det ikke oppgitt noen tildelingskriterier. Innklagedes valg av tilbud skulle derfor vært foretatt på grunnlag av en vurdering av tilbudt pris. Det følger av forskrift om offentlige anskaffelser $ 12-1 at det må skilles mellom kravsspesifikasjoner og tildelingskriterier. Enkelte av forholdene innklagede har trukket fram, viser at funksjonskrav er behandlet som tildelingskriterier.
(10)Konkurransegrunnlaget opplyser ikke om at de forhold som skal "vektlegges", er tildelingskriterier.
(11)Brukervennlighet og god bildekvalitet relaterer seg under enhver omstendighet bare til en del av anskaffelsen. Innklagedes begrunnelse viser videre at disse forholdene er vurdert som funksj onskrav og ikke tildelingskriterier. (I2) Innklagedes anførsler og utdypninger av protokollen viser at det er lagt vekt på flere andre forhold som ikke er fremmet gjennom tildelingskriteriene. Innklagede har i det vesentligste anført: (1 3) Innklagede bestrider å ha brutt regelverket for offentlige anskaffelser.
(14)Denne Íypehøyteknologisk utstyr krever enhøy grad av kompetanse både når det gjelder tilbud og utvelgelse. Det sier seg selv at man ikke kan velge utelukkende på grunnlag av
Klagenemndas avgjørelse i sak 20041277 mot Sykehuset Buskerud HF Page 3 of4 pris. Dette er alle leverandører innforstått med.
(15)Det er ikke riktig at tildelingskriterier ikke er oppgitt. I kravsspesifikasjonen spesifiseres det at brukervennlighet høy oppløsning og god bildekvalitet ville vektlegges i evalueringen av tilbudene. I vurderingen av pris var innkjøpspris, levetidskostnader på utstyr og kostnader for nedetid relevante momenter. De øwige tildelingskriteriene som er benyttet, er velkjente i bransjen og kan ikke ha kommet overraskende på leverandørene.
(16)Krav til oppløsning er ikke alene tilstrekkelig til å sikre tilfredsstillende skjermer. Det måtte derfor stilles ytterligere krav til billedkvalitet. Klager burde være kjent med at skjermer på 5K ikke nødvendigvis har saÍtme spesifikasjoner. (I7) Klager trakk uten varsel tilbake deler av tilbudet og informerte at ny underleverandør ville være det aktuelle. Dette kan ikke være i tråd med regelverket.
Klagenemndas vurdering
(18)Klager har deltatt i konkurransen og har saklig klageinteresse, jf forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser $ 6. Klagen er rettidig. Anskaffelsenfølger etter sin art og verdi reglene i forskrift om offentlige anskaffelser del III, jf ç 2-2.
(19)I forskrift om offentlige anskaffelser g 17-2 (2) gis følgende regel for valg av det økonomisk mest fordelaktige tilbud: "Dersom tildeling av kontrakten skal skje på grunnlag av det økonomisk mest fordelaktige tilbud, skal alle lcriterier som vil bli lagt til grunn oppgis enten i konkurransegrunnlaget eller i kunngj øringen. "
(20)Klagenemnda har i flere saker fastslått at denne bestemmelsen skal forstås slik at oppdragsgiver er avskåret fra å vektlegge forhold som ikke er synliggjort gjennom tildelingskriteriene, i evalueringen av tilbudene. Forskriftens regel er absolutt, og det er derfor uten betydning at det i bransjen er velkjent at også andre forhoid kan være reievante for bedømmelsen av det tilbudte produkt. (2I) Når det gjelder de etterspurte granskningsstasjonene, opplyses det i konkurransegrunnlaget under kravsspesifikasjonen at brukervennlighet, høy oppløsning (5K) og god bildekvalitet vil bli vektlagt". Selv om konkurransegrunnlaget kunne vært klarere på dette punkt, har innklagede dermed gitt leverandørene beskjed om at tilbudte granskningsstasjoner vil bli vurdert i henhold til disse tildelingskriteriene.
(22)Innklagede har i sin redegjørelse opplyst om en rekke forhold som skal ha hatt betydning for tildelingen. Den fremlagte dokumentasjonen gir imidlertid ikke noe entydig svar på om disse forholdene rent faktisk ble vektlagt i evalueringen av tilbudene. Den fremlagte matrisen viser likevel at følgende kriterier under enhver omstendighet har hatt beiydning i vurderingen: "Pris", "Telcniskvurdering", "Brukers vurdering" og "Service/vedlikehold". Det er dermed på det rene at innklagede har lagt vekt på hensyn som ikke er gitt tilkjenne gjennom tildelingskriteriene, og tilbudene er følgelig evaluert i strid med forskrift om offentlige anskaffelser $ 17-2.
Konklusjon
Sykehuset Buskerud HF har brutt forskrift om offentlige anskaffelser $ 17-2 ved å legge vekt på utenforliggende hensyn i valg av det økonomisk mest fordelaktige tilbud. For klagenemnda,
Klagenemndas avgiørelse i sak 20041277 mot Sykehuset Buskerud HF Page 4 of 4 10. januar 2005 Siri Teigum
Refererte rettskilder
- FOA 2001 § 17-2 — Krav om at alle tildelingskriterier for det økonomisk mest fordelaktige tilbudet skal oppgis i konkurransegrunnlaget eller kunngjøringen – hovedbestemmelsen brudd ble konstatert etter
- FOA 2001 § 12-1 — Skillet mellom kravsspesifikasjoner og tildelingskriterier – anført av klager som grunnlag for at kravsspesifikasjonen ikke kunne erstatte tildelingskriterier
- FOA 2001 § 2-2 — Terskelverdi og anvendelsesområde – grunnlag for at FOA del III kom til anvendelse
- FOA 2001 § 6 — Forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6 – saklig klageinteresse