KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2004/302: Mangelfull tilbudsevaluering ambulansetransport
Faktum
Sykehuset Telemark HF kunngjorde 9. juli 2004 en konkurranse med forhandling om beredskapsavtale for ambulansetransport med båt i Kragerø-skjærgården. Kontrakten hadde ett års varighet med opsjon på forlengelse i inntil to ytterligere år. Det ble mottatt tre tilbud. Tjenesten er klassifisert som uprioritert tjeneste (kategori 19) etter FOA 2001 § 2-5. Konkurransegrunnlaget krevde at tilbyderne oppga båttype og årsmodell, og at tilbudet skulle evalueres etter fem kriterier opplistet i uprioritert rekkefølge, herunder «kvalitet og hensiktsmessig utstyrt båt» og «båtresponstid». Kragerø Fjordbåtselskap, som ble tildelt kontrakten, opplyste kun at selskapet ville anskaffe «en båt tilpasset båreinntak og syketransport», uten å angi type eller modell. Klager Jacky Thorsen, én av tre lokale taxibåtførere som innga et felles tilbud, anførte at det valgte tilbudet skulle vært avvist og at prosedyrevalget var ugyldig. Klagers beregnede tilbudspris var kr 1 297 000 per år mot vinnerens kr 850 000.
KOFAs vurdering
1. Prosedyrevalg — adgangen til konkurranse med forhandling for uprioriterte tjenester.
Rettsregel: Etter FOA 2001 § 2-1 (3) følger kontrakter om uprioriterte tjenester forskriftens del III, som gir oppdragsgiver valgfrihet mellom konkurranse med forhandling og anbudskonkurranse, jf. § 11-1. KOFAs tolkning: Klassifiseringen av tjenesten som uprioritert etter § 2-5 kategori 19 er avgjørende; EØS-terskelreglene for prioriterte tjenester kommer ikke til anvendelse. Avgjørende faktum: Anskaffelsen gjaldt sjøtransport, som er opplistet i kategori 19. Delkonklusjon: Innklagede handlet i overensstemmelse med regelverket ved å benytte konkurranse med forhandling.
2. Spørsmålet om avvisning av det valgte tilbudet.
Rettsregel: FOA 2001 § 15-10 (2) bokstav a angir at tilbud som ikke oppfyller krav i konkurransegrunnlaget, kan avvises. KOFAs tolkning: Innklagede hadde ikke stilt bestemte krav til båttype som kvalifikasjonskrav, og det er derfor ikke påkrevd at tilbyder besitter båten på tidspunktet for konkurransen. Konkurransegrunnlagets krav om oppgave av «båttype og årsmodell» var derimot et krav med sikte på å muliggjøre evaluering etter tildelingskriteriene. Avgjørende faktum: De to isbryterne Kragerø Fjordbåtselskap eide, ble etter det klagenemnda forstod, ikke tilbudt til oppdraget. Det reviderte tilbudet inneholdt bare at selskapet ville anskaffe «en båt tilpasset båreinntak og syketransport» — opplysninger som var «ikke tilstrekkelige til å foreta en evaluering av tilbudet i henhold til tildelingskriteriene». Delkonklusjon: Tilbudet var mangelfullt, men avvisning var ikke plikt; innklagede sto imidlertid fritt til å avvise etter § 15-10 (2) bokstav a.
3. Plikt til avklaring under forhandlingene og krav til forsvarlig tilbudsevaluering, jf. FOA 2001 § 17-2.
Rettsregel: § 17-2 krever at tilbudsevalueringen gjennomføres i samsvar med de oppgitte tildelingskriteriene. KOFAs tolkning: Dersom innklagede valgte å la være å avvise det mangelfulle tilbudet, oppstod en plikt til å avklare det manglende gjennom forhandlingene slik at evalueringen faktisk lot seg gjennomføre. Avgjørende faktum: Innklagede krevde under forhandlingsmøtet 21. september 2004 at Kragerø Fjordbåtselskap anskaffet «en hensiktsmessig båttype», men avklarte aldri konkret hvilken båt som ville bli brukt. Dette gjorde det umulig å evaluere kriteriene «kvalitet og hensiktsmessig utstyrt båt» og «båtresponstid» på et forsvarlig grunnlag. Delkonklusjon: Evalueringen var i strid med § 17-2. KOFA bemerket likevel at den betydelige prisforskjellen mellom tilbudene medførte at en korrekt evaluering ikke ville ha ført til at klager fikk kontrakten.
Konklusjon
KOFA konkluderte med at Sykehuset Telemark HF hadde brutt forskrift om offentlige anskaffelser (FOA 2001) § 17-2 ved å gjennomføre en mangelfull tilbudsevaluering. Bruken av konkurranse med forhandling var derimot lovlig. KOFA fant ikke grunnlag for å konkludere med at klager ville ha fått kontrakten ved en korrekt evaluering, grunnet den store prisforskjellen.
Praktisk betydning
Avgjørelsen presiserer samspillet mellom informasjonskrav i konkurransegrunnlaget og gjennomføringen av tilbudsevalueringen. Dersom et tilbud mangler opplysninger som er nødvendige for å evaluere ett eller flere tildelingskriterier, og oppdragsgiver velger å ikke avvise tilbudet etter FOA 2001 § 15-10 (2) bokstav a, oppstår en plikt til å skaffe de manglende opplysningene gjennom forhandlingene. Unnlatelse av å gjøre dette gjør selve evalueringen ugyldig etter § 17-2. Avgjørelsen illustrerer også at brudd på evalueringsreglene ikke automatisk fører til at klager vinner frem med krav om erstatning eller ny konkurranse, dersom en rettmessig evaluering uansett ville gitt samme utfall.
Hele KOFA-avgj\u00f8relsen (klikk for \u00e5 skjule)
2004/302 Sykehuset Telemark HF
Innklaget: Sykehuset Telemark HF
Klager: Jacky Thorsen
Avgjørelse: Brudd på regelverket
Type sak: Rådgivende sak
Klagenemnda for offentlige anskaffelser Innklagede gjennomførte en konkurranse med forhandling for ambulansetransport til sjøs. Det valgte tilbudet var mangelfullt hva angår opplysninger om utstyr, noe som må ha medført at det ikke lot seg gjøre å evaluere tildelingskriteriene ”kvalitet og hensiktsmessig utstyrt båt” og ”båtresponstid”. Ettersom innklagede ikke avklarte dette under forhandlingene, har evalueringen vært i strid med § 17-2. Klagenemndas avgjørelse 19. desember 2005 i sak 2004/302 Klager: Jacky Thorsen Innklaget: Sykehuset Telemark HF Klagenemndas medlemmer: Inger Marie Dons Jensen, Kai Krüger, Bjørg Ven Saken gjelder: Tilbudsevaluering. Forhandlinger. Bakgrunn:
(1) Sykehuset Telemark HF (heretter kalt innklagede) kunngjorde 9. juli 2004 en konkurranse med forhandling for inngåelse av en beredskapsavtale for transport av ambulansetjenestens personell med båt i Kragerø-skjærgården. Kontraktens varighet var ett år med opsjon på forlengelse for ett år av gangen i maksimalt to år.
(2) I henhold til konkurransegrunnlaget skulle innklagede velge det økonomisk mest fordelaktige tilbudet ut fra kriteriene ”båtresponstid”, ”pris”, ”kvalitet og hensiktsmessig utstyrt båt”, ”kjentmannskunnskap i området” og ”referanser”. Kriteriene var opplistet i uprioritert rekkefølge.
(3) Videre var følgende dokumentasjon etterspurt: ” • Eventuelle firmaopplysninger/regnskap for siste år • Navn på båtfører/båtførere • Båttype(r) og årsmodell • Referanser/attester/CV”
(4) Innklagede mottok tre tilbud, blant dem et tilbud fra Kragerø Fjordbåtselskap, som senere ble tildelt kontrakten, og et tilbud som ble inngitt av tre lokale taxibåtførere. En av disse båtførerne var Jacky Thorsen (heretter kalt klager). Kragerø Fjordbåtselskap driver fergetrafikk og skolekjøring i Kragerø-skjærgården.
(5) Klager opplyste i sitt tilbud at de tre båtførerne disponerte hver sin båt, og det ble opplyst om modell og størrelse.
(6) Kragerø Fjordbåtselskap opplyste i sitt tilbud om at firmaet eier to isbryterferger som trafikkerer Kragerø-skjærgården. Det ble ikke gitt andre opplysninger i tilbudet, utover en tilbudspris, men årsberetning og årsregnskap for 2003 var vedlagt. I årsberetningen var det redegjort for ruteproduksjon for 2002 og 2003, og det ble oppgitt navn på underleverandører selskapet hadde benyttet for rutetrafikken.
(7) Det ble avholdt forhandlinger med alle tilbyderne. I henhold til innklagedes forklaring stilte innklagede i forhandlingsmøte 21. september 2004 krav om at Kragerø Fjordbåtselskap anskaffet ”en hensiktsmessig båttype” for utførelse av oppdraget. I revidert tilbud av 28. september 2004 skrev Kragerø Fjordbåtselskap at ”selskapet vil anskaffe en båt tilpasset båreinntak og syketransport”.
(8) Etter forhandlingene hadde Kragerø Fjordbåtselskap priset sitt tilbud til kr 750.000 for beredskap per år og kr 2.000 per utrykning. Innklagede la til grunn at det ville bli 50 utrykninger i året, slik at Kragerø Fjordbåtselskaps pris ble beregnet til kr 850.000, som var rimeligst blant de tre leverandørene. Klagers pris ble beregnet til kr 1.297.000 årlig.
(9) I brev av 15. oktober 2004 meddelte innklagede at Kragerø Fjordbåtselskap var tildelt kontrakten ”som den mest økonomisk fordelaktige leverandør basert på tildelingskriteriene som fremkommer i konkurransegrunnlaget”. Anførsler: Klagers anførsler:
(10) Klager anfører at innklagede har brutt regelverket for offentlige anskaffelser.
(11) Det fremgår av konkurransegrunnlaget at tilbud som ikke er i samsvar med forespørselen, vil bli forkastet. Ettersom Kragerø Fjordbåtselskap verken hadde båt eller båtfører, var tilbudet ufullstendig, og tilbudet skulle derfor vært avvist.
(12) Kontrakten har videre en verdi på over 1,6 millioner, og innklagede kunne derfor ikke benytte prosedyren konkurranse med forhandling. Innklagedes anførsler:
(13) Innklagede bestrider å ha brutt regelverket for offentlige anskaffelser.
(14) Kragerø Fjordbåtselskap er et trafikkselskap som betjener Kragerø-skjærgården gjennom hele året med to ferger og isbryterkapasitet. Disse fergene har tidligere vært benyttet til oppdrag for innklagede. I tilbudet fra Kragerø Fjordbåtselskap er det lagt opp til anskaffelse av en annen båt for å kunne tilby kortere responstid og hurtigere utrykninger. Innklagede hadde ikke fastsatt konkrete krav til responstid, men tilbudt responstid ville bli vurdert som én av flere faktorer. Klagenemndas vurdering:
(15) Klager har deltatt i konkurransen og har saklig klageinteresse, jf forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig.
(16) Klagenemnda behandler først spørsmålet om konkurransen er omfattet av forskrift om offentlige anskaffelser del II eller del III.
(17) Klagen gjelder kjøp av transporttjenester på sjøen. Dette er en uprioritert tjeneste, jf § 2-5 kategori 19. I henhold til § 2-1 (3) følger alle kontrakter som gjelder uprioriterte tjenester, forskriftens del III, der oppdragsgiver fritt kan velge mellom prosedyreformene konkurranse med forhandling og anbudskonkurranse. Innklagede handlet dermed i overensstemmelse med regelverket ved å benytte konkurranse med forhandling, jf § 11-1.
(18) Spørsmålet er så om det valgte tilbudet skulle vært avvist. Når det gjelder båtførere, oppfatter klagenemnda at Kragerø Fjordbåtselskap har tilbudt seg å stille med det personell som firmaet har benyttet som underleverandører i rutetrafikken. Spørsmålet er derfor utelukkende om Kragerø Fjordbåtselskaps tilbud var tilfredsstillende med hensyn til båt.
(19) Innklagede har ikke stilt bestemte krav til båt som kvalifikasjonskrav, og det er derfor ikke nødvendig at tilbyderne besitter båten på tidspunktet for gjennomføringen av konkurransen eller ved kontraktsundertegning.
(20) Det var derimot krevd at tilbyderne oppga hva slags båt eller båter som ville bli benyttet under utførelsen, slik at innklagede kunne vurdere tildelingskriteriene ”kvalitet og hensiktsmessig utstyrt båt” og ”båtresponstid”. De to isbryterne Kragerø Fjordbåtselskap eier, var etter det klagenemnda forstår, ikke tilbudt til dette oppdraget. Selv om Kragerø Fjordbåtselskap ikke har gitt slike opplysninger om båttype og modell som konkurransegrunnlaget etterspurte, kan innklagede forholde seg til at selskapet vil utføre ytelsen med ”en båt tilpasset båreinntak og syketransport”. Dette var imidlertid ikke tilstrekkelige opplysninger til at innklagede kunne foreta en evaluering av tilbudet i henhold til tildelingskriteriene. Når innklagede valgte å la være å avvise tilbudet, jf forskriftens § 15-10 (2) bokstav a, skulle imidlertid innklagede avklart under forhandlingene hvilken båttype Kragerø Fjordbåtselskap ville bruke under utførelsen.
(21) Klagenemnda må etter dette konkludere med at innklagedes tilbudsevaluering har vært i strid med forskrift om offentlige anskaffelser § 17-2. På bakgrunn av den store prisforskjellen mellom tilbudene kan klagenemnda imidlertid ikke se at en korrekt tilbudsevaluering ville medført at klager hadde fått kontrakten. Konklusjon: Sykehuset Telemark HF har brutt regelverket for offentlige anskaffelser § 17-2 ved at tilbudsevalueringen var mangelfull. For klagenemnda, 19. desember 2005 Kai Krüger
Refererte rettskilder
- FOA 2001 § 2-5 — Kategori 19 — uprioriterte tjenester; sjøtransport
- FOA 2001 § 2-1 — Del III gjelder for kontrakter om uprioriterte tjenester
- FOA 2001 § 11-1 — Adgang til konkurranse med forhandling under del III
- FOA 2001 § 15-10 — Avvisning av tilbud som ikke oppfyller krav i konkurransegrunnlaget
- FOA 2001 § 17-2 — Tilbudsevaluering — krav om evaluering i samsvar med oppgitte tildelingskriterier
- FOA 2001 § 6 — Forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser — klageinteresse