KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2004/81: HMS-egenerklæring og forutberegnelighet – Bærum
Faktum
Bærum kommune kunngjorde 21. januar 2004 en begrenset anbudskonkurranse med forhandling etter OPS-modellen (Offentlig Privat Samarbeid) om planlegging, prosjektering, bygging, finansiering, forvaltning, drift og vedlikehold av en ny ungdomsskole på Vøyenenga. Åtte leverandører leverte forespørsel om deltakelse, herunder AF Ragnar Evensen AS. Klagers søknad inneholdt HMS-egenerklæring for AF Ragnar Evensen AS (den ansvarlige part) og for CF Møller, men ikke for Hammersborg Næringsforvaltning, som også var del av klagers OPS-konsortium. Kommunen avviste klager som ikke-kvalifisert med denne begrunnelsen. Konkurransegrunnlaget krevde under vedlegg E «en egen HMS-egenerklæring», uten å presisere eksplisitt om kravet gjaldt alle «OPS-aktørene» eller kun «OPS-operatørens ansvarlige part». Fire av åtte søkere manglet HMS-egenerklæring fra én eller flere OPS-aktører.
KOFAs vurdering
1. Klageinteresse og prosessuell ramme. Rettsregelen er at klager må ha saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. KOFA la til grunn at AF Ragnar Evensen AS, som deltaker i konkurransen, hadde slik interesse. Klagen ble funnet rettidig.
2. Forutberegnelighet — klarhet i kravet om HMS-egenerklæring. Rettsregelen følger av lov om offentlige anskaffelser av 1999 § 5, som stiller krav om forutberegnelighet i anskaffelsesprosessen, og av FOA 2001 § 5-16 (1), som pålegger oppdragsgiver å kreve HMS-egenerklæring på en så tydelig måte at «en vanlig leverandør forstår hva som kreves». KOFAs tolkning var at kravet om HMS-egenerklæring i utgangspunktet skal fremgå allerede av kunngjøringen, og at det — når kravet i stedet er inntatt i konkurransegrunnlaget — må fremgå klart hvem erklæringen skal dekke. Avgjørende faktum var at konkurransegrunnlaget brukte formuleringen «en egen HMS-egenerklæring» uten å presisere om «en» var ubestemt artikkel (som innklagede hevdet) eller et tallord som begrenset kravet til én enkelt aktør (som klager tolket det). Det faktum at fire av åtte søkere manglet erklæring fra én eller flere OPS-aktører, ble av KOFA ansett som en sterk indikasjon på at konkurransegrunnlaget var uklart. Delkonklusjon: Innklagede hadde skapt tvil om hvem som skulle levere HMS-egenerklæring, og dermed brutt kravet til forutberegnelighet i LOA 1999 § 5.
3. God anbuds- og forretningsskikk — plikt til tilleggsfrist. Rettsregelen er at oppdragsgiver etter FOA 2001 § 5-16 (3) har anledning til å gi leverandører en kort tilleggsfrist for ettersendelse av HMS-egenerklæring, og at kravet til god anbuds- og forretningsskikk i FOA 2001 § 3-1 (2) kan gjøre dette til en plikt. KOFAs tolkning var at der uklarheten er skapt av oppdragsgiver selv, og klagers tolkningsalternativ fremstår som forsvarlig, vil avvisning uten tilleggsfrist fremstå som «urimelig». Avgjørende faktum var at innklagede på avsvisningstidspunktet ennå ikke hadde vurdert noen tilbud, slik at ettersendelse ikke ville forrykke konkurransen. Delkonklusjon: Innklagede pliktet under disse omstendighetene å gi klager en kort tilleggsfrist for ettersendelse av HMS-egenerklæring fra Hammersborg Næringsforvaltning, og hadde brutt FOA 2001 § 3-1 (2) ved å la være.
Konklusjon
KOFA konkluderte med brudd på to punkter: (1) Bærum kommune brøt kravet til forutberegnelighet i LOA 1999 § 5 ved å ha skapt tvil i konkurransegrunnlaget om hvem som var pålagt å levere HMS-egenerklæring. (2) Kommunen brøt kravet til god anbuds- og forretningsskikk i FOA 2001 § 3-1 (2) ved å avvise klager uten å gi en kort tilleggsfrist for ettersendelse av den manglende erklæringen.
Praktisk betydning
Avgjørelsen illustrerer at oppdragsgiver bærer risikoen for uklarhet i konkurransegrunnlaget. Dersom dokumentasjonskravene ikke er formulert slik at en ordinær leverandør utvetydig forstår hvem og hva de gjelder, kan oppdragsgiver ikke uten videre avvise tilbydere som har valgt en forsvarlig, men alternativ forståelse. Avgjørelsen klargjør videre at adgangen til å gi tilleggsfrist for ettersendelse etter FOA 2001 § 5-16 (3) under visse omstendigheter — særlig der uklarheten er selvforskyldt og ingen tilbud ennå er vurdert — kan skjerpe seg til en plikt forankret i god anbudsskikk.
Hele KOFA-avgjørelsen (klikk for å skjule)
2004/81 Bærum kommune
Innklaget: Bærum kommune
Klager: AF Ragnar Evensen AS
Avgjørelse: Brudd på regelverket
Type sak: Rådgivende sak
Vecilui,i I ijn^k JooY Klagenemnda for offentlige anskaffelset Klager hlc avt,ist som ikke-kvali/isert pga manglende H\tIS-egenerklæring.fi(t ('n (lv "OI',9' rtlcrørcne". ("OPS" stàrþr Offentlig Privat Samarbeid). Klagenemttcla kont til ot innklugede hadtle skapt tvil otn det skulle leveres HMS-egenerklæringfor alle "OPS-uklorene" og såletles hrutt lot¡ om offentlige an,skaffelser $ 5 omforutberegneligher. Viclere hudcle innk|ugerle brutt kravet til god anbuds- og.þrretningsskikk i.forsh'i/ierzs $ 3-l (2) ved ìr cn,vi,çc klager nten å gi en kort tilleggsfrist.for eltersendel:;e av HMS-eganarlclærÌng Klagencmndas avgiørelse 19.05.2004 i sak 2004/81 Klager: AIr Ragnar Evensen AS lrrnl<laget: Bærum kommune l(lagenernndas medlemmer: .Tens Bugge, Inger Marie f)ons Jensen, Andteas Wahl Sakerr gi elde r: Forutberegneli ghet, god anbudsski kk. Sakens bakgrunn:
(1)Rærum kommune (heretter"innklagede") kunngjorde2l.01.2004 en "Regrenset anbLrdskonkurranse Offentlig Privat samarbeide" der leverandørene sktllle gi tilbuct på planlegging, prosjektering, bygging, finansiering, forvaltning, drift og vediikeholci av en ny rrngdomsskole på Vøyenenga.
(2)I alt20leverandører ba om å få tilsendt irrvitasjon til prekvalifiseling (hereLter' "konkurransegrunnlaget"), herunder AF Ragnar Evensen AS (herertter "l<[ager"). Av lionkurransegrunnlaget fremgikk det at det var tale om en konkuranse mect f-orhand ling. Det fi'emgikk videre: " 3 Krov lil besvarelse ( ..) 3.2 Tilbudsbrevprekvalifisering I e t s øknads b r ev opp s umme r e s pr e lcv al ifi s er in gs s ø knad e ns ln t' a clry mkt e r Rrcvet skal være signert av OPS-operatørens ansvorliSe Porl. 3.3 L'edlegg () Vedlegg E: Sikkerhet tii e r f o r ho I d : S e I s kap sfo r m o g e ier s tr ukt u r .þ r O P S - akt tt r e n e.
Økonomi: Kopi av si,çte års regnskap samt siste tre års ovarsikt ovcr lr¡lctl ontsetningfor den enkelte OPS-aktørenfor den typen tienester sont gic'lder Jbr denne avtalen. þ-inansiering; Betrreftelse på selskapenes etahlerte.finansierirtgsorclningu' vedlegges. KvaIiteIssilcing; Kvalitetsystem og metoderfor kvulitets,s'ilvi.ng heskrivcs. AlÍester: Det sknl leveres to skatleattester: Attest utsendt av kemner/kontmunekasserer der OIt,S-aktorene httr ,sitl hovedkontor (sløtt, forskuddstrekk, paleggstrekk, arbeiclsgivercn,S¡ili) A t t e s t fr a s kat t efo gde n i v e dkomm e nde .fylke ( m ent e r cl i crt g ifi) llegge attester skal være av typen RF-1244, fastsatt av skctltedirekl¡¡rotel. tltte,slene ,çkal ikke være eldre enn 6 mnd. " Del skul også vedlegges en egen HMS-egenerklæring.
(3),Ätte leverandører leverte inn forespørsel om deltakelse i konkunansen. hcrunclcr klager. Fire forespørsler manglet imidlertid ulike attester som det va¡' stilt krav orn i konkurransegrunnlaget. I klagers søknad ble det lagt ved FIMS-egenerklæring for Alr l{agnar Evensen AS, som sto som den ansvarlige parl overfor oppdragsgivel'. F'or dc: erurige selskapene som var del av klagers tilbud, ble HMS-egenerklæring lcvcfl lbr CIì Møller, men ikke for Hammersborg Næringsforvaltning.
(4)lnnklagede avviste klager som ikke kvalifisert og begrunnet awistlingen nrer.l m an glende FI MS -e generklæring fra l{ammersborg Nærin gsfolvaltnin g. Klugers anforsler:
(5)Kravet til FlMS-egenerklæring fremkommer som siste punkt i konkurr¿ulsegritnnlagels kapittel 3 "krav til. hesvarelsene". Det er ikke sagt noe uttrykkelig i kotrkttrranscgrumlaget om at "hver enkelt deltaker i samarbeidet" skal levere ìttu attester og erklælinger. (ó) Det er iklçe en unaturlig forståelse at kravet om HMS-egenerklæring bare gjaldt OPSoperatørens ansvarlige part. Etter klagers syn gir det ikke god rnening at "eIì egeil" skulle imrebære et krav om fremleggelse av flere HMS-egenerklæringer.
(7)Ut fia sammenhengen forsto klager det slik at kravet om HMS-egerietkla;ring kun gjaldt OPS-operatørens ansvarlige part, dvs i dette tilfellet AF Ragnar Ïìveuserr AS sonr har signelt søknadsbrevet. Det forhold at det ved søknaden også ligger [tMSegerrerklær'ing fia CF Møller, skaper i seg selv ikke plikt til å legge fiain tiisvarende erklæring fra andre OPS-aktører.
(8)Av $ 5-1 6 følger riktignok en plikt for entreprenøren ved bygge og anleggskerntrakter til å kreve llMS-erklæring fra sine underentreprenører. Det er irnidlertid il<ke noe kral' orn at slike erklæringer skal vedlegges entreprenørens søknad om prekvalifiseting cller tilbudet.
(e) Det cr for øvrig ikke sagt noe i konkurransegrunnlaget om at nranglendc IltvJSjf cgenerklæring automatisk skal medfbre avvisning, forskrift om olÏ'cntligc anskaffblser $ 8-12 (2) bokstav g. I et tilfelle som dette, hvor innklagedes ktav r.il tIMS-egenerklæringen ikke er kommet til uttrykk på en klar måte, er clet klagers oppfatning at det heller ikke er adgang til avvisning, men at oppdragsgiver plikter å þelytte seg av muligheten til å be om ettersendelse, jf f'orskriftens $ 5- I 6 (.ì). Noc a6et ville virke vilkårlig og være i strid med anskaffelsesregelverl<ets krav til konkurransegrunnlaget, herunder krav om forutberegnelighet og gjcnnomsiktighet sanrt kravet om god anbudsskikk.
(10)Konkun'ansegrunnlaget var uklart formuleft. Risikoen ftrr slike uklarheler ligger på ilnklagede, slik at en awisning uten å gi klager tilleggslrist er uriltrelig og i stlitl rlled anskaffèlsesre gelverket o g klagenemndas praksis. ( I I ) Innklagede har ikke satt noen tilbudsfrist. Dette er i strid med anskaffèlsesrcgcivcrket" jf forskriftens $ 5- I (1) bokstav b nr 2. [nn kl o gecle s anførsler :
(12)Innklagede bestrider å ha brutt regelverket om offentlige anskal'felser (i3) Med "OPS -operatØr" har innklagede ment det selskap eller finna sonr tionter saken pir levemncløtsiclen. Mecl "OPS -al<tør" er merrt det enkelte metlvirketrde selskap eller hrma på sarnrne side.
(14)Konkunansegrunnlagets punkt 3.3 "vedlegg E; Sikkerhel" sett i saLnmenhenSl kan ikke fbrstås på annen måte enn at kravet til HMS-egenerklæring gi¡aldt ¿rllc "OPSaktØrene". Ordet "en" i siste setning kan ut fra vanlig språkforståelse ikke oppfatl"es som et tallord, men derimot som en ubestemt artikkel. ( I 5) Ved evaluering av de imkomne søknader ble besvarelsene kontrollefi rnot l<i'avene i punkt 3.3. De fìre ikke-prekvalifiserle leverandørene levefie FlMS-cgencrklædng fìrr noen av sine "OPS-aktØrer". Det er naturlig å tolke dette slik at mau làktisk opplàttet al kravet ikke bare gialdt hovedaktøren (operatøren). På bakgrunn ¿tv ovenllcvirle" og i henhold til forskriftens $8-12, ble det derfor besluttet at bare de søkernc soln lcverte kornplett dokumentasj on, skulle anses som prekvalifiserte. (l(:) Forskriftens g 5-15 (5) og $ 5-16 (4) kommer bare til anvendelse i entrepLisefbrhold, og ikke i OPS-kontrakter, slik at det er første ledd i begge paragralèr s<-.m gielclcl i clenne saken.
(17)Innklagede har hele tiden ment at avvisningsplikten vecl mangleircle Fll\4Serklteling, eventuelt etter tilleggsfrist - er absolutt. Kan-adgangen etter $ B- l2(2) giclcle r nä" IIMS-erklæring i og for seg er fremlagt, men uten at den inneholder alle uçrclvcndigc opplysninger. Klagencmndas vurdering: ( I 8) Klager har cleltatt i anbudskonkurransen, og har saklig klageinteressc^ j f-. ftirskrilt on'r klagenemnd om offentlige anskaffelser $ 6. Klagen er rettidig. f
(19)Det følger av forskriftens $ 5-16 (1) at det er innklagede som skal lseve leverandørene for HMS-egenerklærirtg. Innklagede må gjøre dette på en så tydelig måte at en vanlig leverandør forstår hva som kreves.
(20)Utgangspunktet er at lsavet til HMS-egencrklæring skal fremgå allerede av kunngjøringen, gjerurom avkrysning i rubrikk for dette i Norsk lysingsblads standardiserte skjemaer. Dette har innklagede ikke gjort. fnnklagede har istedet valgt å opplyse om kravet til HMS-egvnerklæring i konkurransegrunnlaget, men da uten å presisere om kravet retter seg mot det innklagede selv har betegnet som -OPSoperatør", eller også mot "OPS-aktørene". Det forhold ¿t fire av åtte "OpSoperatører" manglet attester f¡a en oller flçre "OPS-aktører", illustrerer at konkurransegrunnlaget var uklart på dette punktet.
(21)Den uklarheten innklagede har skapt, medfører et brudd pfr kravet tiì forutberegneligheti lovens g 5.
(22)På awisningstidspunktet haddç innklagede ennå iklce vurdort noen tilbud i derr aktuelle a¡skaffelsen. Innklagedç hadde da anledning etter forskriftens g 5-16 (3) til å gi de ìevera¡døte,r som ili¡ke haddc lçvert irrn HMS-egenerklæring, en kort tilleggsfrist fo¡ ettersendelse.
(23)Når uklarheten or skapt av irrnklagedc selv, og klagers tolkning av konkunansegrunnlaget for klageneuu:da frernstår som forsvarlig, blir innklagedes beslutring om ikke å gi klager en tilleggsfrist urimelig. Irrrrklaged.e må i et stikt tilfelle antas å ha en plìkt til å gi tilleggsfrist ut fra k¡avet til god anbuds- og fbrretningsskikk i forskrifrens g 3-1. Q4) Irtnkiagede har opplyst at tilbudsfbist nå er satt til 2 august klokkcn 12. Klagençmrrda gär dcrfor ikke inn på klagers anførsel om at det ikke Er satt tilbudsfrist.
Konklusjon
Bærum kommu¡rc har brutt kravet til forutborognelighet i lov om offentlþe anskaffelser $ 5 ved å skape tvil onr hvem som skulle levere inn HMS-egenerklæring. Bærum kommune har brutt kravet til god anbuds- og forretningsskilk i fbrskriftens 3-I (Z) $ ved ikke å gr klager tilleggsfrist for ettersendolsc av HMS-erklæring for er av "OPS: aktøre[e". For klagenemnd4 Oslo 19 mai Åø'tr,r, Ðwo Marie Dons Jensen
Refererte rettskilder
- LOA 1999 § 5 — Krav til forutberegnelighet — brutt ved uklar formulering av HMS-egenerklæringskravet
- FOA 2001 § 3-1 — Krav til god anbuds- og forretningsskikk — plikt til å gi tilleggsfrist ved selvforskyldt uklarhet
- FOA 2001 § 5-16 — Oppdragsgivers plikt til å kreve HMS-egenerklæring, og adgang/plikt til tilleggsfrist for ettersendelse
- FOA 2001 § 5-15 — Bestemmelse påberopt av innklagede vedrørende HMS-krav i entrepriseforhold
- FOA 2001 § 8-12 — Avvisningsplikten ved manglende HMS-egenerklæring, herunder kan-regelen ved ufullstendige erklæringer
- FOA 2001 § 5-1 — Krav til tilbudsfrister i konkurransegrunnlaget, påberopt av klager