KOFA 2005/35: Ugyldig evaluering og møte med tilbyder

2005/35 Kommunene Narvik, Tromsø, Bodø og Rana

Innklaget: Kommunene Narvik, Tromsø, Bodø og Rana

Klager: Elektro Bodø AS

Avgjørelse: Brudd på regelverket

Type sak: Rådgivende sak

Sammendrag Page 1 of 6 Innklagede gjennomførte en konkurranse med forhandling for levering av teknisk utstyr til nødmeldesentraler for brann. Under anskaffelsen deltok innklagede på et todagers møte med eksisterende leverandør, som også var tilbyder i konkurransen, uten at det er fremlagt noen dokumentasjon fra møtet. Klagenemnda fant at dette brøt med kravene til god forretnings- og anbudsskikk, jf lovens § 5 og forskriftens § 3-1. Videre fant klagenemnda at evalueringen av tilbudene hadde vært uforsvarlig og vilkårlig og i strid med kravet til etterprøvbarhet. Innklagede hadde heller ikke gitt begrunnelse ved meddelelse om valg av tilbud. Klagenemndas avgjørelse 18. april 2005 i sak 2005/35 Klager: Elektro Bodø AS Innklaget: Kommunene Narvik, Tromsø, Bodø og Rana Klagenemndas medlemmer: Inger Marie Dons Jensen, Inger Roll-Mattiesen, Andreas Wahl Saken gjelder: God anbudsskikk og forretningsskikk. Etterprøvbarhet. Evaluering av tilbud. Begrunnelse.

Bakgrunn

(1)Høsten 2003 opprettet Narvik kommune kontakt med Oddstøl Elektronikk AS (heretter kalt Oddstøl) for å få oppgradert nødmeldesentralene for brann, også kalt 110-sentraler, i Tromsø, Bodø, Rana og Narvik kommuner, som hver har én slik sentral. De fire kommunene er i det følgende kalt innklagede. Oddstøl hadde levert sentralene, og hadde oppfølgnings- og serviceavtaler knyttet til dem. I et møte mellom Oddstøl og innklagede 5.7. desember 2003 ble det besluttet at Oddstøl skulle gjennomføre prosjektet for oppgradering av det eksisterende systemet til en ”ny plattform, COM 4500”. Eksisterende sentral er av typen COM-4000 og er produsert av Mortensen Telecom AS (heretter kalt Mortensen).

(2)Som en del av prosjektet med å oppgradere sentralene arrangerte Oddstøl visningstur til Østerrike, der to alarmsentraler ble besøkt. Innklagede har forklart at hensikten med turen var å gjøre seg kjent med en Zenitels ZIF-sentral, og to representanter for Zenitel deltok på turen. Reisen ble betalt av innklagede, mens Frequentis, som er delprodusent til Zenitels sentral, bestilte og betalte oppholdet. Ifølge innklagede var avtalen at kostnadene for oppholdet skulle faktureres innklagede i ettertid, men dette har ikke skjedd.

(3)I etterkant av turen ble det gjennomført et møte med Mortensen, og i løpet av 2004 gjennomførte innklagede et besøk ved en COM 4500-sentral fra Mortensen og et besøk ved en FAS-sentral fra Telenor.

(4)Høsten 2004 ble innklagede oppmerksom på at kostnadene med å oppgradere anleggene ville bli så høye at det måtte kunngjøres en konkurranse. Den 1. oktober 2004 ble det derfor kunngjort en åpen anbudskonkurranse for levering av utstyr til de fire nødmeldesentralene. Tilbudsfrist var 23. november 2004.

(5)I henhold til innklagedes forklaring ble samarbeidet med Oddstøl om oppgradering lagt dødt da innklagede bestemte seg for å kunngjøre en konkurranse. Innklagede gjennomførte file://G:\KOFA-saker\Narvik%20komune%20m.fl.%202005%20-%2035\2005%20-%... 22.04.2005

Sammendrag Page 2 of 6 likevel et møte med Oddstøl 2.-3. desember 2004. Ifølge innklagede var dette et brukermøte for eksisterende sentraler.

(6)Kontrakt skulle tildeles på bakgrunn av det økonomisk mest fordelaktige tilbud. I konkurransegrunnlaget var følgende tildelingskriterier oppført: ” • funksjonalitet • brukervennlighet • pris • support, drift og servicekostnader • teknologi, tekniske løsninger og utbyggingsmuligheter • leveringsbetingelser • opplæring • garanti (tid) • leverandørens erfaring med nødmeldesentraler • referanser • brukervennlig dokumentasjon”

(7)Videre het det: ”Vi oppfordrer samtidig leverandørene til å komme med kreative forslag til samarbeidsformer og løsninger som et tillegg til de nevnte krav, dersom dette er ønskelig.”

(8)Det var stilt krav om at leverandørene skulle legge ved dokumentasjon over deres viktigste leveranser de siste tre årene.

(9)Fire leverandører innga tilbud, blant dem Elektro Bodø AS (heretter kalt klager) og Oddstøl. Oddstøl leverte tre tilbud, henholdsvis på Zenitel-sentral, Mortensen-sentral og Telenor-sentral. Klager tilbød en sentral fra Mortensen.

(10)I konkurransegrunnlagets punkt 2.1 ”Pris og betingelser” var det spurt om kostnader forbundet med forsikring av leveransen under transport til avtalt leveringssted var inkludert i prisen. Leverandørene skulle krysse av for ”ja” eller ”nei” og oppgi betingelser hvis ”nei”. I klagers tilbud var det krysset av for ”nei”. Videre hadde klager endret teksten til: ”hvis ja, redegjør for deres betingelser”.

(11)Under punktet levering het det i klagers tilbud: ”Dokumentasjon vil bli levert på dansk i henhold til bestilling. Dokumentasjonen vil bli oversatt til norsk hvis dette blir spesifisert i bestillingen. Aksepteres som beskrevet.”

(12)Klagers tilbudspris var lavest med kr 530.377. Inkludert i denne summen var en post på kr 50.000 som innklagede hadde lagt til fordi innklagede mente at den tilbudte opplæringen var utilstrekkelig. I tillegg kom kr 44.000 for serviceavtale.

(13)Oddstøls laveste tilbud var på kr 567.500, med tillegg på kr 60.000 for service.

(14)I notatene fra møtet i innklagedes brukergruppe står følgende om klagers tilbud: ” Tilbudet fra Bodø Elektro inneholdt formelle feil og punkter som gruppen ikke fant realistisk og troverdig. Dette gikk på punkter som endring av tekst i anbudsbeskrivelsen/kravspesifikasjonen, tidsforbruk på installasjon, opplæring og reisekostnader. I prismatrisen har gruppen endret prisen i BEs tilbud på punktet opplæring ut fra et file://G:\KOFA-saker\Narvik%20komune%20m.fl.%202005%20-%2035\2005%20-%... 22.04.2005

Sammendrag Page 3 of 6 gjennomsnitt på de øvrige tilbudene. BE hadde kun tilbudt en dags opplæring av alle ansatte på alarmsentralen. Dette er ikke realistisk.”

(15)Tilbudene ble evaluert i henhold til en poengskala fra 1-11. Vurdering av de to nevnte tilbudene var slik: ” Oddstøl Elektro Bodø FAS COM4500 funksjonalitet 8 3 brukervennlighet 8 9 pris 6 7 support, drift og servicekostnader 6 7 teknologi, tekniske løsninger og utbyggingsmuligheter 7 5 leveringsbetingelser 7 6 opplæring 11 1 garanti (tid) 5 5 leverandørens erfaring med nødmeldesentraler 11 3 referanser 5 5 brukervennlig dokumentasjon 11 3 SUM: 85 54”

(16)I brev av 20. desember 2004 ble klager meddelt at Oddstøl var tildelt kontrakten for tilbudet på FAS-sentral fra Telenor. Innklagede skrev at ”Utslagsgivende for valg av leverandør, er en totalvurdering av det mest økonomiske tilbudet for disse kommunene”.

(17)Innklagede har avventet inngåelse av kontrakt i påvente av klagenemndas vurdering.

Anførsler

Klagers anførsler

(18)Klager anfører at innklagede har brutt regelverket for offentlige anskaffelser.

(19)Innklagedes kontakt med Oddstøl i forkant av og under konkurransen strider mot kravene til likebehandling av leverandørene og god forretningskikk. Det ble avholdt flere befaringer, og klager har ikke deltatt på noen av disse.

(20)Det er ikke riktig når innklagede hevder at klager skal ha endret anbudsbeskrivelsen under punktet pris og betingelser for så vidt gjelder forsikringskostnader.

(21)Anskaffelsesprotokollen er ikke i henhold til forskriftens krav, da det ut fra denne ikke er mulig å avgjøre hvordan tilbudene er vurdert i forhold til hverandre. Så lenge oppdragsgiver ikke har redegjort for grunnlaget for poenggivningen, er en tabell som viser hvordan tilbudene har scoret på de forskjellige kriteriene, uegnet til å belyse evalueringen. Dette strider mot kravet til etterprøvbarhet.

(22)Når det gjelder tildelingskriteriene, er det påfallende at COM4500-sentralen gis 3 poeng for funksjonalitet og 9 poeng for brukervennlighet. Disse kriteriene henger normalt nært sammen. Det stilles uansett spørsmål ved at klagers tilbud gis så lav score som 3 poeng på funksjonalitet.

(23)Poenggivningen for pris er ulogisk. Det foretrukne tilbudet fra Oddstøl, som er 6,99% høyere enn klagers tilbud, er gitt 1 poeng lavere score. Tredje laveste tilbud, fra Telenor er 11,78% høyere enn laveste tilbud, men scorer hele 3 poeng lavere. At poenggivningen er ulogisk, fremkommer særlig tydelig når det 4. billigste tilbudet (Oddstøl, COM4500) og det file://G:\KOFA-saker\Narvik%20komune%20m.fl.%202005%20-%2035\2005%20-%... 22.04.2005

Sammendrag Page 4 of 6 3. billigste (Telenor, FAS) sammenlignes, da det dyreste av disse to får 1 poeng bedre uttelling.

(24)Når det gjelder tildelingskriteriet teknologi, tekniske løsninger og utbyggingsmuligheter, er det overraskende at FAS-sentralen gis høyere score enn COM4500-sentralen. Sistnevnte sentraler er nyutviklet. Videre fremgår det at FAS-sentralen ikke takler konkurransegrunnlagets krav om ISDN uten at den utstyres med en tilleggskonverter.

(25)På kriteriet opplæring er det gitt full poengscore til samtlige tilbud med unntak av tilbudene fra klager og Zenitel. Klager er gitt laveste poengscore, til tross for at innklagede har valgt å øke prisen for klagers tilbud for å skape mer rom for opplæring. Klagers tilbudte opplæring gir derfor både uttelling på kriteriet opplæring og på kriteriet pris. Uansett er konkurransegrunnlaget uklart på dette punkt, da det ikke er opplyst hvor mange personer som skal ha opplæring for hver sentral. Klager har tilbudt 1 dags opplæring på bakgrunn av erfaring fra tidligere leveranser. Det var dessuten slik at personellet hadde erfaring med COM4000-sentralen, som var forløperen til den sentralen klager tilbød.

(26)Det er uklart hva innklagede har vurdert under punktet ”leverandørenes erfaring med nødmeldesentraler”. Dersom det er erfaringen med levering av nødmeldesentraler generelt, er det ulogisk at Oddstøl har fått 11 poeng i forhold til to av sine tilbud, men bare 5 poeng på det tredje tilbudet. Er det levering av de tilbudte sentralene som har vært vurdert, rimer det ikke at Oddstøl har fått 11 poeng for tilbudet av COM4500-sentralen, som er ny av 2004, mens klager har fått 3 poeng for samme sentral. Klager har over ti års erfaring med levering av nødmeldesentraler og skulle uansett fått bedre uttelling enn 3.

(27)Under kriteriet ”brukervennlig dokumentasjon” har FAS-sentralene fra Telenor fått maksimal poengscore, mens de øvrige tilbudene er gitt tre poeng, uten at dette er begrunnet.

(28)Meddelelsen som ble gitt om valg av tilbud, tilfredsstiller ikke forskriftens krav.

Innklagedes anførsler

(29)Innklagede bestrider å ha brutt regelverket for offentlige anskaffelser.

(30)Innklagedes kontakt med Oddstøl og de respektive produsentene av nødmeldesentraler i forkant av anskaffelsesprosessen har ikke brutt med likebehandlingskravet. Møtet med Oddstøl i desember 2004 var et brukermøte i forbindelse med den eksisterende kontrakten.

(31)Klagers tilbud avviker fra konkurransegrunnlaget under punktet forsikringskostnader. Klager har krysset av for at kostnader for forsikring ikke er inkludert, uten at det er oppført betingelser for dette. Dette er i strid med konkurransegrunnlaget.

(32)Vurdering av tilbudene ved bruk av en poengskala er tilstrekkelig til å differensiere tilbudene ut fra de kriteriene som er oppgitt. For de fleste tildelingskriteriene er det grunnlag for å bruke et subjektivt skjønn for poengtildeling. Anskaffelsesprotokollen er dermed i henhold til regelverket.

(33)Det er ingen direkte tilknytning mellom tildelingskriteriene funksjonalitet og brukervennlighet. Med funksjonalitet menes hvor godt systemet funksjonerer og de mulighetene som finnes, mens brukervennlighet er hvor lett det oppleves for brukeren å benytte seg av disse funksjonene. Innklagede mener at COM4500 er et system med god brukervennlighet innen de funksjonene systemet har. Funksjonaliteten er derimot ikke like god; det er bare gitt antydninger om når et callsenter vil være tilgjengelig, om ADBfunksjonalitet og om AKU-B-funksjonalitet.

(34)Når det gjelder vurderingen av pris, har klager ikke oppnådd høyeste poengscore, da tilbudet ikke er ekstremt lavt. file://G:\KOFA-saker\Narvik%20komune%20m.fl.%202005%20-%2035\2005%20-%... 22.04.2005

Sammendrag Page 5 of 6

(35)Når det gjelder kriteriet teknologi, tekniske løsninger og utbyggingsmuligheter, er FASsystemet siden 1997 blitt oppdatert med en ISDN-modul. Med en analogadapter vil systemet håndtere ISDN og tilfredsstille innklagedes behov. Det har også skjedd andre oppdateringer siden 1997.

(36)Selv om innklagede i dag har COM4000-sentraler, vil det være behov for langt mer enn én dags opplæring for å gå over til et nytt system.

(37)Oddstøl har levert sentraler fra både Telenor og Mortensen til brannvesenet tidligere. Oddstøl har ikke levert noen sentraler fra ZIF, men har erfaring fra den teknologien som skal tilknyttes en sentral uavhengig av produsent. Erfaringen med levering og drifting av nødsentraler for brann er tillagt stor vekt.

(38)Under kriteriet brukervennlig dokumentasjon er det vektlagt hvor god brukerveiledning som gis. Klager tilbød brukerveiledning på dansk, som kan bli oversatt hvis dette er spesifisert i bestillingen. Det er ikke gitt eventuelle kostnader for oversettelse. Fra Telenor (FAS) har innklagede fått levert dokumentasjon som er meget brukervennlig og på norsk.

Klagenemndas vurdering

(39)Klager har deltatt i konkurransen og har saklig klageinteresse, jf forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Anskaffelsen reguleres etter sin verdi av forskrift om offentlige anskaffelser del I og III, jf § 2-2.

(40)Innklagede valgte ett av tilbudene fra sin eksisterende leverandør, Oddstøl. Det faktum at innklagede etter tilbudsfristens utløp avholdt et todagers møte med Oddstøl, uten at det er gitt noe møtereferat, er etter klagenemnda vurdering svært uheldig. Når de andre tilbyderne i konkurransen ikke engang har fått et referat fra møtet, finner klagenemnda at innklagede har handlet i strid med kravet til god forretnings- og anbudsskikk, jf lovens § 5 og forskriftens § 3-1.

(41)Det er på det rene at klagers tilbud ikke var utfylt i henhold til konkurransegrunnlagets krav, da forsikring ikke var inkludert i prisen, uten at klager hadde oppgitt betingelser for å inkludere dette. Så lenge innklagede ikke har funnet at dette medfører tvil om hvordan tilbudet skal rangeres i forhold til de øvrige, jf § 15-10 (1) bokstav d, er imidlertid ikke innklagede forpliktet til å avvise tilbudet. At dette forholdet etter omstendighetene kunne gitt innklagede rett til å avvise klagers tilbud, har ingen betydning så lenge dette faktisk ikke ble gjort.

(42)Etter forskrift om offentlige anskaffelser § 15-1 skal oppdragsgiver føre protokoll fra konkurransen. Denne skal blant annet inneholde en begrunnelse for valg av tilbud med angivelse av tilbudets verdi og relative fordeler og egenskaper i forhold til de andre tilbudene, jf annet ledd bokstav c. Klagenemnda kan ikke se at innklagedes protokoll inneholder noen begrunnelse for valg av tilbud ut over formuleringen ”tilbud fra valgt leverandør anses å være bedre”. Dette tilfredsstiller ikke kravene til begrunnelse etter § 151 (2) bokstav c.

(43)Det er for klagenemnda fremlagt en poengmatrise, men ingen forklaring på poenggivningen. I medhold av lovens krav til etterprøvbarhet, jf § 5, må det kreves at oppdragsgiver kan dokumentere evalueringen. Innklagede har brutt kravet til etterprøvbarhet i lovens § 5 ettersom det ikke kan påvises hvordan og hvorfor innklagede kom frem til de karakterene som ble gitt.

(44)Det fremgår at innklagede har lagt kr 50.000 til klagers tilbudspris for å få opplæring på et timenivå som tilsvarer gjennomsnittet fra de andre tilbudene. Når klager til tross for dette file://G:\KOFA-saker\Narvik%20komune%20m.fl.%202005%20-%2035\2005%20-%... 22.04.2005

Sammendrag Page 6 of 6 har fått karakteren 1 på kriteriet opplæring, uten at innklagede kan gi noen forklaring på dette, må klagenemnda konkludere med at klagers tilbudte opplæring har gitt seg utslag både ved evalueringen av kriteriet pris, nemlig beløpspåslaget, og ved evalueringen av kriteriet opplæring. Evalueringen av tilbudene har på dette punkt vært vilkårlig.

(45)Det faktum at ett av Oddstøls tilbud fikk bedre uttelling på kriteriet pris enn tilbudet fra Telenor, indikerer at karaktersettingen også har vært vilkårlig på dette punkt. Klagenemnda har imidlertid ikke grunnlag for å fastslå at dette har hatt betydning for karaktersettingen av klagers tilbud på kriteriet pris.

(46)Innklagedes forklaring for klagenemnda tyder på at det ved evalueringen av kriteriet ”leverandørens erfaring med nødmeldesentraler” både er sett hen til erfaringen fra den tilbudte typen nødmeldesentral og erfaring med nødmeldesentraler generelt. Klagenemnda kan ikke se at dette har vært en uventet evaluering. Til tross for fyldige referanselister har klager imidlertid bare fått 3 poengs uttelling på dette kriteriet. Når innklagede har gitt klager så dårlig uttelling på kriteriet uten i ettertid å kunne redegjøre for denne vurderingen, må klagenemnda konkludere med at tildelingskriteriet ”leverandørens erfaringer med nødmeldesentraler” ikke er evaluert forsvarlig.

(47)I henhold til klagers tilbud kunne bruksanvisning oversettes til norsk. Det var ikke oppført noen merkostnad for oversettelse. Når innklagede ikke kan redegjøre for den store forskjellen i poenguttelling, finner klagenemnda å måtte konkludere med at tildelingskriteriet ”brukervennlig dokumentasjon” ikke var evaluert forsvarlig.

(48)Etter forskriftens § 17-3 (2) skal oppdragsgivers meddelelse til tilbyderne om hvem som skal tildeles kontrakt, inneholde en begrunnelse for valget. En angivelse av at en totalvurdering har vært utslagsgivende, er ingen begrunnelse. Innklagede brøt med dette § 17-3 (2).

Konklusjon

Kommunene Narvik, Tromsø, Bodø og Rana har brutt kravet til god forretnings- og anbudsskikk, jf lov om offentlige anskaffelser § 5 og forskrift om offentlige anskaffelser § 3-1, ved å ha deltatt på et møte med en tilbyder under konkurransen, uten at det foreligger noe møtereferat. Kommunene Narvik, Tromsø, Bodø og Rana har brutt forskrift om offentlige anskaffelser § 15-1 (2) bokstav c ved at protokollen ikke inneholder noen begrunnelse for valg av tilbud. Kommunene Narvik, Tromsø, Bodø og Rana har brutt kravet til etterprøvbarhet i lov om offentlige anskaffelser § 5 ved at det ikke fremgår hva innklagede har bygget karaktersettingen av tilbudene på. Kommunene Narvik, Tromsø, Bodø og Rana har brutt lov om offentlige anskaffelser § 5 ved at evalueringen av kriteriene opplæring, pris, ”leverandørenes erfaring med nødmeldesentraler” og ”brukervennlig dokumentasjon” har vært vilkårlig og uforsvarlig. Kommunene Narvik, Tromsø, Bodø og Rana har brutt forskrift om offentlige anskaffelser § 17-3 (2) ved at det ikke ble gitt noen begrunnelse for valg av tilbud. For klagenemnda, 18. april 2005 Inger Marie Dons Jensen file://G:\KOFA-saker\Narvik%20komune%20m.fl.%202005%20-%2035\2005%20-%... 22.04.2005