KOFA 2006/157: Avlysning av kai-anbud – saklig grunn, men brudd

2006/157 Røst kommune

Innklaget: Røst kommune

Klager: Øksnes Entreprenør AS

Avgjørelse: Brudd på regelverket

Type sak: Rådgivende sak

Klagenemnda foroffentlige anskaffelser Innklagede gjennomførteen åpen anbudskonkurranse vedrørende byggingaven industrikai. Klagenemndafantat detforelå “sakliggrunn” i henhold tilforskr~ften§ 17-1for å avlyse anbudskonkurransenpå grunnlag avmanglendefinansiering. Klagenemndakom tilat innklagede brøt kravettilgodforretningsskikki anskaffelseslovens §5 1.leddvedå kunngjøre en konkurranse med enfor korttidsfristforgjennomføring, ogvedatfinansieringsgrunnlaget ikke vartilstrekkelig sikret. Klagenemndas avgjørelse 26. februar 2007 isak 2006/157 — Klager: øksnes EntreprenørAS Innklaget: Røstkommune Klagenemndas medlemmer: Morten Goller, Kai Kruger, Jakob Wahi. Saken gjelder: Avlysing av anbudskonkurranse.

Bakgrunn

(1)Røst kommune (heretter kalt innklagede) kunngjorde 11. juli 2006 i Doffin en åpen anbudskonkurranse vedrørendebyggingav enindustrikai.

(2)Bakgrunnen for anskaffelsen var at firmaet Røst Saitfisk Compagnie AS (heretter kalt RSC) kjøpte en tomt av innklagede for å etablere et industribygg for saltfiskproduksjon. Det het i avtalenav 14.juni 2006 mellom innklagede og RSC: “Røst kommune stiller disponibel tomt til Røst Saltfisk Compagnie AS (RSC) på industriområdet mellom Glea og Lilleglea, gnr. 2, bnr. 70 i henhold til vedlagte skisse. 1... B. Selskapet harfortrinnsrett tilkaifront og anlegging av dypvannskai i samarbeid med Røst kommune. Røst kommune forplikter seg til å stå som utbygger av dypvannskai, herunder å søkefylkeskommunal støttefor anlegging av kai. RSCpå sin sideforplikter segtil åforskotterekommunens andel mot en rettighet til å overta kaianlegget etter bindingstidfor tilskudd, mot å ettergiforskuddet. Vilkårenefor tilskuddet må innlemmes ibindingstiden.”

(3)RSC engasjerte firmaet BetongPartner AS til å forestå byggingen av industribygget, og rådgiver Dr. Ing. Steinar Trygstad AS til å prosjektere bygget. Innklagede Postadresse Besoksadresse TIf.: 5559 7500 E-post:

engasjerte samme rådgiver til å prosjektere kaien. Rådgiveren bistod også i innklagedes anskaffelsesprosess.

(4)Det fremgikk omkontraktensgjenstand i kunngjøringens pkt. 11.1.6): “Byggingav en 102 meter industrikai iRøst havn. Prosjektetskalgjennomføres med forbehold omRøstkommunes godkjenning.”

(5)Pkt. 11.3 inneholdt angivelse av “Varighet avkontrakt ellerfristfor utførelse”: “Periode i måneder 6 Og/eller dager Fra kontraktstildeling”

(6)Konkurransegrunnlaget “ANBUD TOTALENTREPRISE INDUSTRIKAI RØST — HAVN” datert 20.juli 2006, latil grunn følgende i anbudsinnbydelsen: “Røst kommune innbyr herved til totalanbudskonkurranse på levering/utførelse av alletjenesterfor: Prosjekteringogbyggingav industrikaiiRest havn. ... Oppdragsgiver gjør spesielt oppmerksom på at gjennomføringen av prosjektet avhenger av: • Prosjektetfår tilfredsstillendefinansiering. • Godkjenningfrapolitisk hold. Skjer ikke dette avlyses det videre arbeid. Det vises til pkt. 6.1 i konkurransegrunnlaget.”

(7)Dethet videre i pkt. 4.5 “Forbehold”: “Det tasforbeholdomendeliggodkjenningavprosjektet”.

(8)Detfremgikk av konkurransegrurmlaget pkt. 6 “Avgjørelse av konkurransen”: “6.1 Avlysingavkonkurransen ogtotalforkastelse Oppdragsgiver forbeholder seg retten til å avlyse konkurransen dersom det foreligger sakliggrunn, som: • Bortfall avplanlagtfinansiering. • Manglendegodkjenningfrapolitiskhold. Oppdragsgiver kan forkaste alle anbudene dersom resultatet av konkurransen gir sakliggrunnfor det.”

(9)Tildelingskriteriene fremgikk av konkurransegrunnlaget pkt. 6.2: “Tildeling skjer på grunnlag av hvilket anbud som er det økonomisk mest fordelaktige basertpåfølgende:

• Pris. • Kvalitet. • Funksjonalitet. • Ferdigstillelsestidspunkt. • Oppdragsforståelse.”

(10)Innen tilbudsfristen 7. august 2006 var det inngitt 2 tilbud, Disse var inngitt av øksnes Entreprenør AS (heretter kalt klager) og BetongPartner AS (heretter kalt valgte tilbyder). Det fremgikk av protokollen fra anbudsåpningen at kiagers tilbud var på kr. 14 928 339,-, mens valgte tilbyders var på kr. 15 575 725,-. Klager var oppført med en byggetid på 8 måneder, mens valgte tilbyder hadde anført en byggetid på4 måneder.

(11)I innstilling på valg av tilbyder fra innklagedes rådgiver datert 16. august 2006 ble følgende tilbyder foreslåttvalgt: “Begge entreprenørene er ettervår meining kompetente til å utføre oppdraget. Det er valgt noe ulik metode for utførelse, uten at dette vil gå ut over kvaliteten på sluttproduktet, Når det gjelder variasjoner mellom entreprenørene anser vi ovennevntepunktsom mestvesentlige. Her har begge entreprenørene medtattpunkt som den andre har utelatt, samtat når detgjelderimpregnering ogfendringer dette vesentlige kvalitetsforskjeller. For begge parter er disse summene ca 800 000,-. Anbudene har en d~fferansepå 645 386, ifavør Øksnes. Men her vil det bli ekstra kostnaderfor tilfylling bak kaien (antatt kostnad 50 000,-). Ved gjennomgang av anbudene registrerte vi at Betong Partner har tatt med post for kran 2 ganger. Betong Partner har meddelt oss at dette er gjort ved en feiltakelse og bekreftet reduksjon på anbud med 350 000,- kroner. Den reelle d~fferansenmellom anbudene eretter vårvurderingpå ca 250 000,-ifavør Øksnes. Medbakgrunn i ovennevnte d~fferanseog byggetider anbefaler vi byggherre å gå i forhandlingermedBetongPartnerASforgjennomføring avprosjektet.”

(12)I vedtak av innklagede 11. september 2006 ble valgte tilbyder avvist på grunnlag av forskriften § 15-12 (1) c), og klager ble innstilt til kontrakten. Det hitsettes følgende fra vedtaket: “Etterdet somfremgår overhar Øksnes Entreprenør levert etformelt riktiganbud. Betongpartnersanbud har en rekke mangler. Selv ommanglene ikke er vesentligfor kvalitet, er en del krav iforskr~fienufravikelige. Dette gjelder blant annet HMSerklæring. Den HMS-erklæringen som er innlevert oppfyller ikke kravet i§ 8-8hvor det kreves at representantfor de ansatte underskrivererklæringen. Dette erforhold som gjøratanbudetskalavvisesetter § 11-11pkt 1 b). ... Dr. Inj~S’teinarT,~stadsvurdering: Teknisksjeferkritisk tilDr.ingSteinar TiygstadAS håndteringav anbudsprosessen. Dettebegrunnes utfrafølgende:

1. En representantfra Betongpartner har værtpå Røst en rekke gangersammen med Trygstad og planlagt utbyggingen av kaia, både før og etter anbudsutlysing. Mye tyder på at Betongpartner allerede harfått oppdraget, uten at dette kan dokumenteresskr~filig.Sermanpå byggeplassen erdet i alle fall mye som tyder på at kaibyggingen har startet. Dette til trossfor at Røst kommune som byggherre ikke har gitt klarsignal. Det at Betongpartner tidlig kom inn iprosessen kan ha innvirketpå tilbudt byggetid, og dermedgitt de et konkurransefortrinn. 2. Trygstad har i mail til Betongpartner av 11.08.O6forespurt om mobilkran er medtatt to ganger ianbudet. Til dette svarerBetongpartner at det med enfeil er oppført to gangerog dermedkan anbudet reduseres med kr. 350.000. Etter Trygstads vurdering erdette en åpenbarfeilsom er rettet. Ser manpå anbudet finner man kun mobilkran oppført en gang. Detteerderfor ingen åpenbarfeil. Betongpartner har fått muligheten til å redusere sitt anbud etter at konkurrentens tilbudssum erblitt kjent. Detteer direkte istrid medforskr~ftens § 12-1. 1... 3. De sammenligninger som Trygstad har gjort av de to firmaene i sin anbudsinnstilling virker lite balansert. Blant annet gis det et inntrykk av at Betongpartner har medtatt kai over et større areal enn hva Øksnes har gjort.

Ser man på anbudene er det motsatt, Øksnes har et arealpå i770m , mens

Betongpartner kun har 1525m . Ser man på fremgangsmåten til Trygstad i denne sak vil det være grunnlagfor å stille spørsmålom dette eren habilvurdering. 1... Byggetid RSC ønsker å få bygget kaien ferdig innen årsskiftet 2006/2007. Dette har stor betydningfor selskapet ettersom manplanleggeroppstart ijanuar. Begge tilbyderne har i sine anbudangitt byggetidutfra en 126 meter langkai. Ifølgeformannskapets vedtak29/06skalkommunen iførste omgangbygge 50meterkai. Betongpartnerhar angitt en byggetid på 4 måneder, mens Øksnes entreprenør hadde 8 måneder. Reduseres omfanget avprosjektet er det grunn til å tro atprosjektet kan realiseres på kortere tid. Før konkurransen er avgjort ligger det etforhandlingsforbud,jfr. § 12-1. Det vil derfor ikke være anledning til å gå iforhandlinger om byggetidfør konkurransen eravgjort. 1... VEDTAK Detinngås kontraktmed øksnes entreprenorASfor byggingav50 meter industrikaipå Mellomglea industriområde. Dettasforbehold om endelig finansieringavprosjektet. AnbudfraBetongPartner avvises medden begrunnelsesom er inntatti saksutredningen.”

(13)Det ble holdt et avklaringsmøte mellom klager og innklagede 12. september 2006. 13. september2006 oversendteklager innkiagedeet utkast til kontrakt.

(14)Det ble avholdt et møte mellom klager, innklagede, valgte tilbyder og RSC 15. september2006 hvordet ble drøftetmuligheten åtransporterekontrakten forbygging avkaientil valgtetilbyder. Dette førte ikkefrem.

(15)I brev datert 18. september 2006 varslet RSC innklagede om at de ville trekke sitt tilsagnom forskuttering avkaia: 1. “Etter avklaringermed entreprenøren BetongpartnerAS, som skal bygge våre produksjonslokalerpå Røst, synes det nå klarlagt at lokalene ikke kan bygges innenfor den tidligere avtalte byggetid (ferdigstillelse innen utgangen av år 2006), dersom kommunens valg av entreprenørfor bygging av industrikaien blir opprettholdt. Vi legger tilgrunn at den tilbudte byggetid er 8 måneder og at det er høyst uklart om Røst kommune har adgang til å redusere kontraktsomfanget. Dette kan ikke skje uten at det gir entreprenøren kravpå erstatning, hvilket klart ikke inngår i våre forutsetninger for tilsagn om finansiering ogforskuttering. 2. Som tidligere opplyst- og avklartmedDem, harferdigstillelse av både kai og produksjonslokalerforut for sesongstart ultimojanuar 2007, vært en sentral forutsetningfor RøstSaltfisk Compagniesin lovnad om delvisforskuttering og finansiering avkaien. 3. Når nå vilkåret omferdigstillelse ikke kan opprettholdes, meddeles kommunen herved at våre tidligere finansieringstilsagn for kaien og vår lovnad om forskuttering avkostnadenefor kaien bortfaller. 4. En annen forutsetning for vårt tilsagn omfinansiering var at Røst kommune skullefå Fylkeskommunalstøtte tilkaianlegget. Iog medat detteheller ikkepå plass innen det aktuelle tidspunktfor tildeling av kontrakt, mener vi oss også berettiget tilå gåfrå avtalen.”

(16)I et vedtak av 26. september2006 fattet innklagede følgendebeslutning: “44/06 Avlysingavanbudindustrikai Rådmannensinnstilling: 1. På bakgrunn av bortfall av finansiering avlyses anbudskonkurransen for bygging av ny industrikaipå Røst. Det vises til anbudsgrunnlagets pkt. 6.1 hvordet ble tattforbehold om endeligfinansiering av kaia. Kontraktstildeling til Øksnes Entreprenører AS annulleres med bakgrunn i dette. F-sak 36/06 oppheves.”

(17)I brev til innkiagede av4. oktober 2006 og9. oktober 2006 anførte klager atdet ikke forelå grunnlagfor å avlysekonkurransen. Anforsler:

Klagers anførsler

(18)Klager anfører at innklagede ikke hadde saklig grunn til å avlyse anbudskonkurransen, jf forskriftens § 17-1. Innklagede har som grunnlag for avlysning påberopt segfinansieringsforbeholdet i anbudsgrunnlaget. I dette tilfelleer

det ikke manglende finansiering som er problemet. Den egentlige årsaken er at kontraktenble tildelt klager, og at dette skaptevanskeligheter for RSC sin entreprise. Dette fremgår av RSC sitt brev av 18. september2006, og av iimklagedes vedtak av 29. september 2006. Dersom kontrakten hadde blitt tildelt valgte tilbyder ville finansiering ha blitt gitt og prosjektet utført som planlagt. Det faktum at kai nå er blitt bygget og finansiert av RSC, viser nettopp at det ikke er finansieringen det har stått på. Når grunnlaget for forbeholdet er falt bort vil en avlysning være usaklig. Innklagede kan ikke fritas for ansvar selv om innklagedes kontraktsparter velger å bryte sine avtaler. Finansiering kan ikke gjøres avhengig av hvem som tildeles kontrakten. Dette erdiskriminerende.

(19)Avlysningen strider også mot likebehandlingsprinsippet i anskaffelseslovens § 5. Slik prosessen harvært kjørt hardet kun vært én entreprenør somhar værtaktuell for jobben, nemligvalgte tilbyder. Dette synspunkt støttes opp ved at klager i tidlig fase fikk opplyst fra kommunen at man sannsynligvis hadde en entreprenør til jobben. Videre ble valgte tilbyder innstilt til jobben til tross for at anbudet var mangelfullt, slik atdet skullehablitt avvist, og til tross for atklager klartvarbilligst.

(20)Det anføres at kommunen har opptrådt i strid med god forretningsskikk, jf anskaffelseslovens § 5. Hele prosessen har vært uryddig og innklagede har latt seg styre av RSC sine interesseri saken.

(21)Klager anfører at det er grunnlag for å kreve erstatning for den positive kontraktsinteresse. Avlysningen er usaklig, da finansieringsforbeholdet ikke er reelt. I tillegg foreligger det bruddpå likebehandlingsprinsippet i anskaffelseslovens § 5. Kommunen har også opptrådt i strid med god forretningsskikk. Samlet er det ikke tvil om at det foreligger vesentlig brudd på regelverket. Dersom kommunen hadde opptrådt i tråd med regelverket, er det ikke tvilsomt at kiagers tilbud ville ha blitt valgt. Klager ville ha startet byggingen av kaia dersom RSC ikke hadde trukket finansieringen. Det vises hertil at klager ble tildelt kontrakten. Til støtte for klagers synspunkt påberopes klagenemndas avgjørelse i sak 2003/216, samt det danske Klagenævnet for Udbuds kjennelse av 30. september 2005 (Løgten murer- og entreprenørforretning mot Århus kommune).

(22)Subsidiært er det grunnlag for å kreve erstatning forden negative kontraktsinteresse. Det vises her til at anbudskonkurransen ikke har vært reell. Det vises også til at kommunen ikke har hatt grep om anbudsprosessen, og dermed kan klandres for at konkurransenble avlyst. Innklagedesanførsler:

(23)Det er berettiget fra innklagedes side å avlyse anbudskonkurransen når RSC trekker sitt tilsagn om finansiering av kaiprosjektet. I henhold til kommuneloven kan ikke kommunen realisere et prosjekt som ikke er finansiert. Helt fra oppstarten av prosjektet var det en forutsetning for eventuell realisering av kaiprosjektet at dette måtte finansieresuten belastning forkommunen. Innkiagedeskulle sørge for å bygge kaia mot at RSC forskotterte innklagedes andel. Kaia skulle overlates til RSC etter at bindingstiden foreventuelt tilskudd varover.

Klagenemndas vurdering

(24)Klager har deltatt i konkurransen og har saklig klageinteresse, jf forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Anskaffelsen følger etter sin verdi forskrift om offentlige anskaffelser av 15. juni 2001 nr. 616 del I og III. Avlysning/Likebehandling

(25)Klageranfører at innklagede ikke hadde “saklig grunn” i henhold til forskriften § 171 (1) til å avlyse anbudskonkurransen.

(26)Klagenemnda uttalte i sak2003/75 følgendeom vurderingen av om detforeligger en “saklig grunn”: “Dette måavgjøres utfra en helhetsvurdering, derdet tas hensyn så veltil hvilken omstendighetsom utløsteavlysningen som tilhva oppdragsgiveren ønsketå oppnå medden.”

(27)Innklagede har i den foreliggende sak avlyst anbudskonkurransen på grunnlag av manglende finansiering avbygging avkaien. Sidenfinansieringen faltbort, forelå det saklig grunn til å avlyse. Innklagede var ikke forpliktet til å gjennomføre en konkurransehvordet ikkeforelå midlertil årealisere anskaffelsen. Erstatning

(28)Klagenemnda utelukker ikke at det kan foreligge erstatningsbetingende forhold til tross for at avlysningen var saklig. Klagenemnda uttalte i sak 2004/11 premiss (28) følgende: “Klagenemnda har ikketilstrekkelig grunnlagfor å ta stilling til om klager har krav på erstatningfor den negative kontraktsinteresse somfølge av avlysningen. Dette er imidlertid ikke utelukket, selv om innklagde har avlyst konkurranse på et saklig grunnlag.”

(29)Ansvarsbetingende feil som nødvendiggjør en (isolert sett saklig) avlysning, kan pådraoppdragsgiver ansvarfor leverandørens kostnader vedå deltaikonkurransen.

(30)Klagenemnda tar ikke stilling til om krav på erstatning for den negative kontraktsinteresse kan føre frem. Nemnda bemerker at det er forhold i saken som tyder på at klager skulle ha vært avvist i henhold til forskriftens § 15-12 (1), jf rådmannens innstilling til formannskapet av 11. september 2006. I kunngjøringenvar det satt krav om at kaien skulle ferdigstilles 6 måneder etter kontraktstildeling. Klagers tilbud mnnebar ferdigstillelse av kaien innen 8 måneder. Forholdet er ikke gjort til tema av partene, og nemndafinner ikke grunn til å uttale seg nærmere om erstatningsspørsmålet.

(31)Videre anførerklager atdet vari strid medkravet til likebehandlingi lovens § 5 å avlyse konkurransen, da omstendighetene taler for atdet varutpekt en leverandør før konkurransenble kunngjort.

(32)Kravet til likebehandlinginnebærer at oppdragsgiver skal sikre at alle leverandørene blirbehandlet likt gjennom hele anskaffelsesprosessen,jflovens § 5 (1) og forskriftens § 3-1 (2).

(33)Det foreliggeropplysninger somkan tydepå at tilbyderneble forskjelisbehandlet,jf blant annet rådmannensinnstillingtil formannskapet inntatt i vedtak av 11. september2006. Imidlertidfremgår det atinnklagede vedkjente seg de feil som ble begått, og avviste valgtetilbyderpå grunnlag av forskriften § 15-12 (1) c). Klagenemndakan hellerikke se atinriklagede brøtkravet til likebehandling ved å avlysekonkurransen. Godforretningsskikk

(34)Klager anfører at innklagede opptrådte i strid med kravet til god forretningsskikk i lovens § 5 ved at hele prosessen har vært uryddig, og at innklagede har latt seg styre av RSC sine interesser i saken.

(35)Finansiering av ny industrikai var basert på at RSC skulle forskuttere kommunens andel, jf avtale av 14. juni 2006. Dette finansieringstilsagnet ble trukket tilbake av RSC 18. september 2006 med den begrunnelse at vilkåret om ferdigstillelse ikke kunneoppfylles. Dette tyder på at Røstkommune forut for anbudskonkurransen ikke i tilstrekkelig grad hadde sikret seg atprosjektet kunnegjennomføres.

(36)Nemnda bemerker at innklagede her har kunngjort en konkurranse med en for kort tidsfrist for gjennomføring. Brevet fra RSC til kommunen av 18. september 2006 tyder på at kommunen og RSC hadde avtalt at byggeperioden skulle være fullført innen utgangen av 2006. Klagenemnda finner det uansett urealistisk å planlegge ferdigstillelse av kaien innen utgangen av år 2006 når kunngjøring og konkurransegrunnlag forelå i juli 2006. Nemnda viser til at kunngjøringen fastsatte frist for utførelse til 6 måneder, og til at kontraktstildeling først ble besluttet i september 2006. Tildelingskjedde til et firma som hadde tilbudt ferdigstillelse innen 8 måneder. Dermed fremsto det som klartved kontraktstildeling at forutsetningene ovenfor uansett ikke kunne oppfylles. Prosessen fra innkiagedes side var i så måte megeturyddig.

(37)Videre fremgår det av rådmannens innstilling til formannskapet av 11. september 2006 at det foreligger forhold som kan tyde på at innklagedes rådgiver har lagt opp anskaffelsesprosessen slik at BetongPartner AS skulle vinne frem i konkurransen. Det er klart at innklagede må identifiseres med rådgiveren i denne saken. Denne feilen er likevel avhjulpet ved at kommunen så bort fra rådgiverens innstilling og avviste den tilbyder som rådgiveren hadde innstilt på, jf rådmannens innstilling av 11. september 2006, Prosessen fra kommunens side bærer likevel ogsåpå dettepunkt preg av åværeuryddig.

(38)Klagenemndafinner etter dette atinnklagede harbruttkravet til god forretningsskikk i anskaffelsesloven § 5 ved gjennomføringen av anskaffelsesprosessen.

Konklusjon

Røstkommune hadde sakliggrunn til å avlyse anbudskonkurranseni henholdtil anskaffelsesforskriftens § 17-1 (1). Klagenemndatarikke stillingtil erstatningsspørsmålet.

Røstkommune har bruttkravet til god forretningsskikk i anskaffelseslovens § 5 1.leddved å hakunngjort en konkurransemed en forkort tidsfrist for gjennomføring, og ved at finansieringsgrunnlaget ikke vartilstrekkelig sikret. For klagenemnda 26. februar2007 ‘7 Jakob