KOFA 2006/83: Uklart konkurransegrunnlag – Helse Øst RHF

2006/83 Helse Øst RHF

Innklaget: Helse Øst RHF

Klager: Argus Øyeklinikk

Avgjørelse: Brudd på regelverket

Type sak: Rådgivende sak

Klagenemnda for offentlige anskaffelser Innkiagede kunngjorde en åpen anbudskonkurranse vedrørende leveranse avdagkirurgiske tjenester. Klagenemndafant atkonkurransegrunniaget ikke vartilstrekkeligklart medhensyn tilhvem somkunneinngitilbud, ogatdette var istridmedkravettilforutberegneligheti § anskaffelseslovens 5. Klagersøvrigeanførslerførteikkefrem. Klagenemndas avgjørelse26. februar 2007 isak2006/83 Klager: Argus øyeklinikk Innkiaget: Helseøst RHF Klagenemndas medlemmer: Jens Bugge, Kai Kruger, Jakob Wahi. Sakengjelder: Konkurransegrunniag. Likebehandling~Tildelingsevaluering. Bakgrunn:

(1) Helse øst RHF (heretterkalt innkiagede) kunngjorde 23. juni 2005 i Doffin, og 27. juni 2005 og 30. juni 2005 i Norsk Lysningsblad, en åpen anbudskonkurranse vedrørende enrammeavtale på leveranse av dagkirurgiske tjenester.

(2) Konkurransegrunniaget inneholdt i pkt. i “Innledning” følgende: “Som et supplementtil de tjenester våre egnehelseforetak leverer, ønskervi å inngå avtale om leveranse av dagkirurgiske tjenesterfra private spesialister. Avtalene begrenses til å gjelde prosedyrer som utløser ISF-refusjon til de regionale helseforetak, medmindreannet eroppgitt. Oppdragsgiver ønsker å kjøpe helsetjenester innen dagkirurgi. Helse øst RHF ønskertilbudinnenforfølgende områder: • Generellkirurgi • Ortopedi • Urologi • øyekirurgi,herunderkorreksjon avnærsynthet/langsynthet • øre, nesehals”

(3) Kunngjøringen inneholdt i pkt. 111.2.1.1)“Juridiskstilling krav til dokumentasjon” — følgende: “Leverandøren må væreenprivat institusjonellerselskap/virksomhet”. Postadresse Besøksadresse TIf.: 55 5975 00 E-post: Postboks439 Sentrum OlavKyrresgate 8 postmottak@kofa.no

(4) Videre inneholdt kunngjøringen under pkt. 111.2.1.2) “økonomisk og finansiell kapasitet krav til dokumentasjon”, og pkt. 111.2.1.3) “Teknisk kapasitet krav til — — dokumentasjon”, krav somrettet segmot foretaket ogleverandørensbemanning.

(5) Dethitsettes frakonkunansegrunniaget pkt. 4 “Tilbudet”: “4.1 Leverandorens kvalifikasjoner De kval~fIkasjonskravsom må være innfridd/dokumentertfor at leverandøreneskal kommei betraktning: 1. Leverandøren må væreen privatspesialist 2. Leverandøren må ha økonomiskgrunnlagfor dr~ft 3. Leverandøren må ha helse- ogmedisins/tfagligbemanning iJhtytelse og regelverk. 4. Kvalitetssikringssystem oginternkontrollsystem. 5. Leverandøren skalikkeha avviksmerknaderfra offentlige myndigheter 6. Leverandørens utførendepersonellskalbeherske norskspråk”

(6) Samme stedvardet angitten liste overdokumentasjon som skullevedlegges tilbudet, blant annet: “12. Oversikt over bemanning: Gi en oversikt overforetakets totale bemanning. Herunder en oversikt over medisinsk og helsefaglig utdanning og faglige kval?fikasjoner hos leverandøren, særlig hos den eller de som er faglig ansvarligfor utførelsen av ytelsen ogforetakets administrative ledelse. Samt en oversikt over hovedarbeidsgiver for deltidsansatte og evt. innleid arbeidskrafi. Jfrogså vedlegg 5—medvedleggfor bemanning.”

(7) Tildelingskriteriene fremgikk av konkurransegrunniaget pkt. 6: “6. Valgav tilbud tildelingskriterier — Helse øst skal velge detfor Helse øst mestøkonomiskefordelaktige tilbudet basert på kvalitet, tilgjengelighet, leveringssikkerhet ogpris. På ellers like betingelser vil prisbli utslagsgivende. 6.1 Pris Ivurdering avpris vilallekostnaderforbundetmedytelsen inngå. 6.2 Kvalitet Ivurderingen avkvalitet vildet bli lagtvektpå: • Systemfor oppfølgingav lovkrav • Faglig bemanning • Metoderogresultat • Lokaler Det vil ikke bli lagt avgjørende vekt på “kvalitet” som er utover det som er nødvendig og hensiktsmessigfor å levere faglig forsvarlig tjeneste i hht dette anbudsgrunnlaget.

6.3 Tilg/engelighetogleveringssikkerhet Ivurderingav tilgjengelighet ogleveringssikkerhetvildetbli lagt vektpå: • Utførende institusjons beliggenhet iforhold til befolkningstyngden i regionen og iforhold tiloffentligkommunikasjon. • Tilgjengelighet/tilrettelegging for forflytningshemmede og mennesker med sansetap oghvordan institusjonenorganiserer åpningstider/ferieavvikling. • Finansielt grunnlag og ledelsesmessige forhold som sikrer kontinuitet og utvikling. • Spesialistens muligheterfor å starte opp leveransen 01.01.2006.” PÅ

(8) I vedlegg 5 til konkunansegrunnlaget “TILBUDSSKJEMA PRISfor kjøp av dagkirurgi utenforsykehus”het det: “Vedlegg 1 Fagressurser Medisinsk ansvarliglege: Navn, spesialitet, funksjonsbeskrivelse, tilknytning/ansettelsesforhold, stillingsstørrelse, eventuelt andre arbeidsgivere/hovedarbeidsgiver/egen virksomhet. Vennligst legg vedkopi avavtaler. øvrigeleger: øvrige legers stillingsstørrelse, spesialitet og tilknytning/ansettelsesforhold, stillingsstørrelse, eventueltandre arbeidsgivere/hovedarbeidsgiver/egen virksomhet. øvrige ansatte: Antall årsverk ogpersoner, faggruppe eventuelt m/spesialitet/tilleggsutdanning og angivelseav eventueltandrearbeidsgivere/hovedarbeidsgiver/egen virksomhet.”

(9) Av “Spørsmål vedrørende anbudskonkurranse for kjøp av da~’kirurj~uitenfor sykehus” sendtuttil alle tilbydernei e-postav 16. august 2005, fremgikkfølgende: “Spørsmål1) Skal avsender av anbudet være den enkelte spesialist eller kan det være detfirma som leierinnspesialistenfor å utføre tjenesten? Svar: Helse øst RIIFinngår avtale med den utførende spesialist. Deter derfor den utførendespesialistsom skalsende tilbudet.”

(10) Innen tilbudsfristen i. september2005 var detinngitt 4 tilbud påtjenesten dagkirurgi øye. Blant tilbydernevar WillyPettersen, Argus øyeklinikk (heretterkaltklager).

(11) I brev av 9. september 2005 til tilbyder på leveranse av dagkirurgi øre, nese, hals, Omnia Medisinske Senter AS, opplyste innkiagede om at denne ble avvist med grunnlagi følgende forhold:

“Helse øst RHF har i tilbudsinnbydelsen presisert at det er dagkirurgi utenfor sykehus som er gjenstandfor denne konkurransen. Detstår i tilbudsinnbydelsen at “Som etsupplement tilde tjenestervåre egne helseforetakleverer, ønskervi å inngå avtale om leveranse av dagkirurgiske tjenester fra private spesialister I dette “. ligger, som også erpresisert i spørsmålogsvar til konkurransegrunnlaget, at deter ønsketå inngåavtalerdirekte medspesialistene. Omnia Medisinske Senter AS har spesialister ansatt, mens man i denne konkurransen harment å inngå avtalerdirekte medden enkelte spesialist. Helse øst RHF må på denne bakgrunn avvise Omnia Medisinske Senter fra å delta i konkurranseom kjøp avdagkirurgi utenforsykehus.”

(12) I brev av 20. oktober 2005 opplyste innklagede følgende om valg av tilbyder for dagkirurgi øye: “Konkurransen er gjennomført. Helse øst RFHhar tatt en avgjørelsepå bakgrunn av det økonomisk mestfordelaktige tilbudet for Helse øst RI-IF. Vi har i denne vurderingen lagt vektpå: Pris, kvalitet, leveringssikkerhetogtilgjengelighet. Etter en totalvurdering av samtlige tildelingskriterier har følgende leverandører scoret høytogdermedfått avtale medHelse øst RHFforperioden 1.1.06— 31.12.06 på dagkirurgiøye; Dagkirurgiøye: TorgeirSunde Kjell U Sandvig.”

(13) Det fremgikkfølgende avevalueringsnotat: “DAGKIRURGI- ØYE 4SPESIALISTERHARLEVERTTILBUDPÅDAGKIRURGIØYE. Tilbudifra Tor~eirSunde, Osloøyele~esenterAS, Oslo Tilbud2fra WillyPettersen, Argus Øyeklinikk, Oslo Tilbud3fra Kjell U. Sandvi~,Osloøyele~esenter,Oslo Tilbud4fra BjartEirikDysthe,Norsk SynskirurRi OsloAS, Oslo OPPSUMMERING/VURDERING: Av de 4 spesialistene som har levert tilbudpå dagkirurgi øye, fremstår tilbudene somforholdsvis likekvalitetsmessig, med detforbeholdat Dysthe ikke har levert og beskrevet tilbudetpå samme måte som de øvrige, heller ikke noe om system for internkontrollogkvalitetssikring.

Alle tilbudhar lokalersentraltsom erlett tilgjengeligmedoffentligkommunikasjon. Leveringssikkerhet og tilgjengelighet beskrives som god på defleste, men også her skillerDysthe seg ut i negativretningvedat det ikke beskrives hvordan lokalene ser ut, maskinpark,prosedyrer elleråpningstider/ferieavvikling. Pettersen skiller seg ut ved høyest pris, samt at tilbudet viser en omfattende virksomhet som kan gi inntrykkav athel-privat,privat ogoffentligvirksomhetdrives av samme aktør i samme lokaler. En må også spørre seg om samlet volum er forenligmedsamtidig 100 drifisavtalemedHelse øst om ordinærøyelegepraksis. En samlet vurdering erat Sandvig ogSunde har det beste tilbudet, selv om en også for disse må kunne stille spørsmål ved totalvolumene idet også de har store dr~ftstilskuddsavtalermedHelse øst på hhv. 100 og90 .“

(14) I brev av 24. mai 2006 ble saken brakt inn for klagenemnda. Kontrakt ble inngått medvalgte tilbydere 13. desember2005. Anforsier: Klagers anførsler:

(15) Klager anfører at konkunansegrunnlaget er uklart. I pkt. 4.1 kreves det at leverandøren må være en privat spesialist samtidig som det kreves at man skal dokumentere og gi oversikt over foretakets totale bemanning. Det er som følge av dette uklart om anbudet gjelder for en enkeltperson @rivat spesialist) eller for en juridisk, økonomisk enhet (foretak) inkludert spesialist. Alle de fire tilbyderne var spesialister som jobber på det private markedet tilknyttet forskjellige foretak. Innklagede har gitt tildelinger til to enkeltpersoner samtidig som det i begrunnelsen for tildelingene i det vesentlige er foretatt vurderinger i forhold til foretakene som spesialisteneer ansatt i.

(16) Klager anfører videre at konkurranseloven erbrutt. Tilbud ergitt tilto enkeltstående spesialister som er ansatt og har kontorfellesskap i samme foretak. Klager mener at det her foreligger et prissamarbeid i strid med konkurranselovens kapittel 3. De to spesialistene, som opptrer under samme foretak, har nøyaktig samme pristilbud, og oppnår ådelemarkedet mellom seg.

(17) Klager anfører at kravet om likebehandling er brutt. Klager mener at det er forekommet diskriminering ved tildeling av den aktuelle kontrakten. I evalueringsnotatet legges det på en diskriminerende måte vekt på at øyelege Willy Pettersen har 100 driftsavtale med innkiagede, og at han driver både offentlig og privat praksis i samme lokaler. Tilsvarende gjelder for de to tilbyderne som har vunnet anbudet uten atdisse forholdeneblevektiagt her.

(18) Klager anfører videre at evalueringen av kvalitet har vært uklar. I konkurransegrunnlaget pkt. 6.2 står det spesifisert hva som menes med kvalitet. Her stårdet at detvil bli lagtvektpå systemfor oppfølging avlovkrav, faglig bemanning, metoder, resultater og lokaler. I evalueringsnotatet står det at tilbudene fremstår som like kvalitetsmessig, samtidig som det påpekes at et av tilbudene ikke har dokumentert system for internkontroll og kvalitetssikring. Den samme tilbyderen har ikkebeskrevet lokaler, maskinpark, prosedyrer eller åpningstidlferieavvikling. Det er uklartfor klager hvordan innkiagede kan konkluderemed at tilbudene er forholdsvis like kvalitetsmessig, samtidig som det påpekes vesentlige forskjeller. I beste fall kan

det virke som om det er en manglende avklaring internt hos innkiagede av hva kvalitet i helsetjenesten kan bety, dette til tross for at innkiagede har vedtatt å ha fokus påkvalitet i sitt dokument“StrategiskFokus 2003-2006”. Innkiagede unniater åvektlegge at en av tilbydeme faktisk har et dokumentert kvalitetssystem, som også er ISO 9001-sertifisert, noe innklagede har som formål å arbeide mot for hele sin virksomhet i inneværendeperiode. Innklagedesanførsler:

(19) Vedrørende klagers anførsel om uklart konkurransegrunnlag, viser innkiagede til spørsmål og svarsendt pr e-posttil alle deltakerne 16. august2006. Herfremgår det avsvar på spørsmål 1) at innkiagedeinngår avtale med denenkelte spesialist.

(20) Vedrørende kiagers anførsel knyttet til overtredelse av konkurranseloven, var innklagede av den oppfatning at de som fikk avtale hadde det for innkiagede økonomisk mest fordelaktige tilbudet, basert på en vurdering av tilbudet mot tildelingskriteriene. Dette fremgårav evalueringen.

(21) Det har ikke har skjedd diskriminering på bakgrunn av størrelse på spesialistenes driftstilskudd. Det ble i den helhetlige vurderingen av tilbudene også lagt vekt på hvorstort driftstilskudd den enkelte spesialist mottar fra innkiagede. Dette forholdet var påingen måte avgjørende forutfallet av tildelingen. Det varhernoe ulik størrelse på driftstilskuddet til deltagerne. De to spesialistene som fikk tildelingen hadde henholdsvis 90 og 100 drifistilskudd. Klager har 100 drifistilskudd. Innkiagede er av den oppfatning at størrelsen på drifisavtalen sier noe om vedkommende spesialists kapasitet til å produsere på avtalen. Dette er faktiske forholdsominnklagede, pasientene ogklager må forholde segtil.

(22) Klager anfører at det er foretatt en uklar evaluering i forhold til tildelingskriteriet “kvalitet”. Innkiagede viser også her til anbudsevalueringen, samt til konkurransegrunnlaget pkt. 6.2 siste avsnitt. Her står det følgende: “Det vil ikke bli lagt avgjørende vekt på “kvalitet” som er utover det som er nødvendig og hensiktsmessigfor å leverefagligforsvarlig tjeneste i hht dette anbudsgrunnlaget.” Innklagede er på bakgrunn av det som fremgår av anbudsevalueringen av den oppfatningattilbudene er vurdert i forholdtil kriteriet “kvalitet”slik at det nivåetfor kvalitet som er beskrevet ovenfor er vektlagt i vurderingen. Samtidig er det påpekt mangelfullbeskrivelseav ulike forhold ved ett av tilbudene,noe som fordet tilbudet hartrukketned i dentotale vurderingen. Klagenemndas vurdering:

(23) Klager har deltatt i konkurransen og har saklig klageinteresse, jf forskrift om § klagenemnd for offentlige anskaffelser 6. Klagen er rettidig. Anskaffelsen omhandler en uprioritert tjeneste, jfforskrift om offentlige anskaffelserav 15. juni § 2001 nr. 616 2-5 (25). Anskaffelsen følger derfor anskaffelsesforskriftens del I og § III,jfforskriften 2-1 (3).

(24) Klagenemnda forstår sakens dokumenter dit hen at klager har inngitt tilbud i egenskap av å være et enkeltmannsforetak som er omfattet av anskaffelsesregelverket,jfanskaffelseslovens § 4. Konkurransegrunnlag

(25) Klager anfører at konkurransegrunnlaget er så uklart i henhold til angivelse av om tilbyderne må være private spesialister eller foretak, at dette er i strid med regelverketfor offentlige anskaffelser.

(26) Det følger av regelverket at utformingen av konkurransegrunnlaget skal være oversiktelig og klar, og at manglende etterlevelse av dette kan innebære etbruddpå kravet til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet i § anskaffelseslovens 5.

(27) Kunngjøringen stilte i pkt. 111.2.1.1)krav om at leverandøren skullevære en “privat institusjon ellerselskap/virksomhet”, og inneholdt krav tildokumentasjon knyttet til foretaket og leverandørens bemanning. Videre fremgikk det av konkurransegrunnlagetpkt. 4.1 nr. i at “Leverandørenmå være enprivatspesialist”. Det fulgte ogsåavnr. 3 ognr. 6 atdet ble stilt kravtil leverandørens “bemanning” og “utførendepersonell”. Det var ogsåangitt dokumentasjon som skulle følge tilbudet, blant annet en oversikt over foretakets totale bemanning. Dette taler for at tilbyder skulle være et foretak. Innkiagedes svar på etterfølgende spørsmål til konkurransegrunnlaget var imidlertid egnet til å skape tvil om hvorvidt anbudsdokumentene skulle forstås på denne måte, da innkiagede oppgav at det var den “utførendespesialist”som skulle levere tilbudet.

(28) Innklagedessvarav 16. august 2005 på de spørsmål som vartatt opp reiser spørsmål om innklagede ved dette foretok “vesentlige” endringer av konkurransegrunniaget i § strid med anskaffelsesforskriftens 12-4. Dette er imidlertid et forhold som ikke er påberopt fra klagers side, og klagenemnda finner det derfor ikke nødvendig å ta stillingtil dette spørsmål.

(29) Innkiagede foretok avvisning ogtildeling av kontrakter med grunnlag i at tilbyderne var utførende spesialister, jfde svar som ble gitt 16. august 2005. Dette var ikke i samsvar med hva som framgikk av anbudsdokumentene. For tilbyderne framsto det ikke som forutberegnelig at de måtte være utførende spesialister. Klagenemnda finner på dette grunnlag at konkurransegrunnlaget var uklart og i stridmed kravet til § forutberegnelighet ilovens 5. Konkurranseloven

(30) Klagenemnda tar ikke stilling til kiagers anførsel knyttet til overtredelse av konkurranseloven da dette ligger utenfor klagenemndas kompetanse, jf forskrifi om § Klagenemnd foroffentlige anskaffelser 6. Likebehandling

(31) Klageranfører at innklagede har forskjelisbehandlet tilbydeme i stridmed kravet til likebehandling i regelverket ved å legge avgjørende vekt på at klager har 100 driftsavtale med innkiagede.

(32) hinklagede fremholder i tilsvaret at størrelsen på driftstilskuddene ikke var avgjørende for utfallet av tildelingen. Dette fremgår også av evalueringen, hvor innkiagede uttaleri henhold til både klagers og valgte tilbyderes driftstilskudd atdet kunne stilles spørsmål ved om totalvolumet oppgitt i tilbudene var forenlig med 100 og 90 driftsavtalemed innkiagede. Klagenemndakanpå bakgrunn av dette ikke se atdet harforekommet forskjelisbehandling av tilbydeme.

Tildelingsevaluering

(33) Klager anførerat det eruklart hvordan innklagede kan konkluderemed at tilbyderne erforholdsvis like kvalitetsmessig, samtidigsom det påpekesvesentlige forskjeller.

(34) Innenfor rammen av tildelingskriteriene angitt i konkurransegrunniaget, kan oppdragsgiverutøve skjønn. Oppdragsgiverhar en viss frihet ved skjønnsutøvelsen. Oppdragsgiver skal imidlertid anvende tildelingskriteriene på enobjektiv ogensartet måte overfor alle leverandørene,jfEF-domstolen C-19/00 (SIAC) og klagenemndas sak 2004/16.

(35) Det fremgår av innkiagedes evaluering at tilbudene fremstår som “forholdsmessig like kvalitetsmessig”, men at en av tilbyderne har mangler ved tilbudet. Mangelen ført til en redusert score for denne tilbyderen. Klagenemndahar ikke grunnlag for å konstatere at innklagede har brutt regelverket ved å ha evaluert tildelingskriteriet “kvalitet” ulikt fortilbydeme.

(36) Klagenemnda har ikke grunnlag i de fremlagte dokumenter for å ta stilling til hvorvidt innklagede har unnlatt å vektlegge at en av tilbyderne har et dokumentert kvalitetssystem, som også er ISO 900i-sertifisert. Uansett finner klagenemnda at denne vurderingener underlagtinnklagedes innkjøpsfaglige skjønn. Konklusjon: § Helse øst RHF har brutt kravet til forutberegnelighet i lovens 5 ved ikke å presist angi i konkurransegrunniaget hvilkekrav som stilles til tilbyderne. Kiagers øvrigeanførsler førte ikke frem. Forklagenemnda 26. februar2007 I vr~i’VV#~u1 Jakob Wahi