KOFA 2007/74: Ulovlig konkurranseklausul i rammeavtale

2007/74 Statskog SF

Innklaget: Statskog SF

Klager: ALLSKOG

Avgjørelse: Brudd på regelverket

Type sak: Rådgivende sak

Klagenemnda foroffentlige anskaffelser Innkiagedegjennomførteen åpenanbudskonkurranse vedrørenderammeavtale om kjøpav entreprenørtjenesterfor avvirkningavskog Klagenemnda kom tilat innklagede hadde brutt § § kravet tilkonkurranse ianskaffelseslovens 5 (2),jfforskr~ftens 3-1 (1) vedåoppstille i konkurransegrunnlaget etkravom atleverandorene ikke skulledelta iandre konkurranser der innkiagede er tilbyder. Klagenemndas avgjørelse17. september 2007i sak2007/74 Klager: ALLSKOGAS Innkiaget: Statskog SF Klagenemndas medlemmer: Jens Bugge, KaiKruger, Andreas Wahi. Saken gjelder: Kravettilkonkurranse. Uklart konkurransegrunnlag.

Bakgrunn

(1)Statskog SF (heretter kalt innidagede) kunngjorde 30. april 2007 i DOFFINdatabasen en åpen anbudskonkurranse for rammeavtale om kjøp av entreprenørtjenester for avvirking av skog på Helgeland i perioden 1. september 2007 til 31. desember2008.

(2)Av konkurransegrunnlagetpunkt 1. “Oppdraget” fremgikk følgende: “Statskog SF inviterer med dette til å delta i en åpen anbudskonkurranse om tildeling av rammeavtale, med en eller flere leverandører, for kjøp av entreprenørtjenester for avvirkning av skog med tyngdepunkt på Helgeland. Oppdrageter å ansesom en uprioritert zjeneste, og konkurransen vil avholdes som en åpen anbudskonkurranse etterforskr~Jtom offentlige anskaffelser, del I og II. Leverandørene skalgitilbud både underforutsetning av atde blir eneleverandor og underforutsetningavat de mådele kontrakten, sekap. 5.6. Rammeavtalen er mentå dekkeStatskogSFs behovfor kjøp av sliketjenester iavtaleperioden oggjelderbåde avvirkningpåStatskogSFsegengrunn ogavvirkningfor andreskogeiere.”

(3)Dethitsettes frapunkt 2 “Kravspes~fIkasjon”: “2.8Lojalitetskrav Postadresse Besøksadresse TIf.: 555975 00 Epost: Postboks439Sentrum Olav Kyrresgate8 postmottak@kofa.no

Leverandøren er uberettigettil ådelta ikonkurranser, om tilsvarendeoppdrag, som Oppdragsgiver vil delta ipå Helgeland. Leverandøren erforpliktet tilåavklare om Oppdragsgiver vildeltafør tilbud innleveresikonkurransen. Denne klausulengjelderikontraktsperioden.”

(4)Det fulgte avpunkt 5 “Kravtil tilbudet”: “5.6 Tilbudpå deler av oppdraget Leverandørskalleverefølgende tre tilbud: 1. Hele oppdraget 2. Kun sluttavvirkning 3. Kun tynning”

(5)Konkurransegrumilagets del II “KONTRAKTSVILKÅR” inneholdt i punkt 4 “AVROP”: “4.2Fordeling (kun aktueltvedrammeavtaler medflere leverandører)”: “Avrop tildeles den leverandør som har den laveste pris på den aktuelle hogstformen.”

(6)Videre fremgikk det av punkt 6 “FORBUD MOT KONKURRERENDE VIRKSVMHET’: “Leverandøren er uberettiget til å delta i konkurranser, om tilsvarende oppdrag som Oppdragsgiver deltar ipå Helgeland Leverandøren erforpliktet til å avklare om Oppdragsgivervildeltafør tilbudinnleveres ikonkurransen. Denne klausulengjelderikontraktsperioden.”

(7)ALLSKOGAS (heretter kalt klager) sendte 4. juni 2007 et brev til innklagedemed anmodning om å fjerne bestemmelsen under henvisning til at bestemmelsen var i stridmed konkurranseloven og anskaffelsesloven.

(8)Innldagede tilbakevistekravet ibrevav 8.juni 2007.

(9)Kontrakt erinngått.

(10)Klage ble inngitttilldagenemnda20. juni 2007. Anforsier: Kiagers anførsler:

(11)Konkurransegrunnlaget er i strid med de grunnleggende kravene til god § forretningsskikk og forutberegnelighet i anskaffelseslovens 5 ved at det inneholder en bestemmelse om forbud mot å delta i konkurranser fra andre oppdragsgivere på Helgelandhvorinnklagede selvopptrer som tilbyder. §~

(12)For det første er bestemmelsen i strid med konkurranselovens 10 og 11, da den bidrar til å vn konkurransenmellom leverandørene. Konkurransevridende klausuler

må nødvendigvis sies å være i strid med grunnleggende anskaffelsesrettslige prinsipper. Dernest må bestemmelsensies å være ugyldig i henholdtil avtalelovens § 36. Det vil være i strid med kravet til god forretningsskikk å benytte kontraktsbestemmelser som eri stridmed norskrett.

(13)Videre er bestemmelsen i strid med de grunnleggende kravene til god § forretningsskikk og konkurranse i anskaffelseslovens 5. Kravene tilsier at en oppdragsgiverikke kan oppstille strengere kontraktsvilkårenn det somer nødvendig, og i det foreliggende tilfellet er det grunn til å hevde at her går man for langt. Konkurranseldausulen bidrar til å mnnskrenke konkurransen i fremtidige konkurranser. Det er bare to aktører, innklagede og klager, som i større formattilbyr skogsdrift og virkeomsetning i Nordland. Disse baserer sin drift på innleie av entreprenører, og begge selskapene deltar i konkurranser om avvirkning/tilbyr sine tjenester til skogeiere. De øvrige skogsentreprenørene opptrer i stedet som underleverandør til innklagede og klager. Forbudet innebærer at innidagede kan forhindre sine leverandører fra å delta i konkurranser ved selv å utarbeide tilbud, gode eller dårlige, for deretter ikke å gjøre avrop på rammeavtalen. Konkurranseklausulen er således egnet til å vn leverandormarkedet og kan brukes sommiddel foråholde bestemteaktørerborte framarkedet ikontraktsperioden. §

(14)Konkurransegrunnlaget er i stridmed kravet til forutberegnelighet i 5 på grunn av manglende tydeliggjøring av hvilke kriterier som avgjør hvorvidt det vil bli inngått en eller flere rammeavtaler. Konkurransegrunniaget angir ikke eksplisitt hvor mange rammeavtalerdet vil kunne være aktueltå inngå. Det fremgårimidlertidindirekte av kontraktsbestemmelsene punkt 4.2 at det vil kunne bli inngått parallelle rammeavtaler og ikke kun en innenfor hver kategori slik konkurransegrunniaget synes å gi uttrykkfor. Det kommertil syne gjennom ordlyden ibestemmelsen om at “avrop tildelesden leverandør som har lavestprispå hogstformen”. Dette i seg selv må anses for å være uforutsigbart da det ikke er tydelig hvilke kriterier som avgjør hvorvidt detvil bli inngått flere rammeavtaler.

(15)Ved å holde det åpent gjennom hele konkurransen hvormange kontrakter som vil kunne bli inngått og hvor stort volum som vil bli tildelt den enkelte entreprenør, er det vanskelig for tilbyderne å forutse hvilke muligheter som foreligger for kontraktsinngåelse, samt at det åpner for et ukontrollerbart skjønn foroppdragsgiver med hensyntil beslutningen om hvormange avtalersom søkes inngått. Nårdette ses i sammenheng med de konsekvenser det vil ha for skogentreprenørene med hensyn til øvrige inntjeningsmuligheter, må det foreliggende arrangementet sies å være i stridmedde grunnleggendekravene.

(16)Til dette kommer at det etter kontraktsinngåelsen er uvisst om entreprenørenvil bli tildelt oppdrag. Det foreligger heller ingen garanti for at det vil bli foretatt avrop dersom innklagede skulle bli tildelt kontrakt i konkurranse med andre private skogeiere. Entreprenøren plikter likevel å opprettholde maskinpark og mannskapsstyrke tilå håndtere et bestemtvolum. Riktignok harinnldagedeanslått et visst volum, men eventuelle avrop avhenger både av antallet rammeavtaler som inngås og endeligbestilling.

(17)Det er ikke innlysende at det kun er aktuelt med flere rammeavtaler dersom det inngås kontrakt for hele oppdraget. Det fremgår av kontraktsbestemmelsene punkt

4.2 at pris på den aktuelle hugstform vil være det avgjørende kriteniet. I konkurransegrunnlaget punkt 5.6 opplistes hvilke tilbud som skal leveres inn. Som alternativ 2 nevnes “sluttavvirkning”. I prisskjemaet er denne kategorien inndelt i flerekategorier. Det fremstår derfor somsannsynlig at det vil kunne bli inngått flere rammeavtalerinnenfor denenkelte kategori. Innklagedesanførsler: §

(18)Nårdetgjelder anførselenombruddpå konkurranseloven ogavtaleloven 36 erikke § klagenemnda rette instans,jf lovens 7 og forskrift om Klagenemnd for offentlige § anskaffelser 6.

(19)Innklagede bestrider at konkurranseldausulen innebærer en konkurransebegrensing i § strid med kravet til konkurranse i lovens 5, og at den oppstiller strengere kontraktsvilkår enn nødvendig, stridende mot kravet til god forretningsskikk. Den § aktuelleklausul er ikke i strid med verken avtalelovens 36 eller konkurranselovens § 11 eller 10. Im~iklagedekan da vanskelig se at klausulen kan bryte med kravet til konkurranse oggod forretningsskikk. §

(20)Den aktuelle klausul er ikke i strid med avtalelovens 36. Av den alminnelige og ulovfestede lojalitetsplikten som gjelder i ansettelsesforhold, følger det at en arbeidstaker ikke kan drive virksomhet i illojal konkurranse med sin arbeidsgiver. Dersomdenkonkurrerende virksomhetenhar negative økonomiske konsekvenser for arbeidsgiveren,vil arbeidsgiverenkunne protestere. Det visesi den forbindelse til en domfra Oslo tingrettav 10. oktober 2006 og en dom av Borgarting lagmannsrett av 19. november 2004. § §

(21)Den aktuelle klausul er ikke i strid med konkurranselovens 11 eller 10. Innklagede driver avvirkningav egen skog ogpåtar seg oppdrag med avvirkning av skog for private. I stor utstrekning benyttes underleverandører til dette arbeidet. Innklagede er en av få skogeiere som er bundet av regelverket om offentlige anskaffelser, og kan dermed ikke selv velge en leverandør uten å gå veien om konkurranseutsetting. Dersom en leverandor som vinner innldagedes entreprenøroppdrag, samtidig skulle kunne levere tilbud til private skogeiere som ønsket avvirkning, vil denne ha full oversikt over innidagedes dniftskostnader og tilgjengelig volum til enhver tid. Dette vil være konkurransehemmende for innklagede når virket så skal selges i konkurranse med denne leverandøren. Et kontraktsvilkår som iimklagede har inntatt i konkurransegrunnlaget er av inntjeningshensynderfor nødvendig.

(22)Formålet med den aktuelle konkurranseklausul er således ikke å begrense den virksomme konkurransen, men å hindre at innldagede gjennom en konkurranseutsetting av entreprenørtjenester kommer i en dårligere konkurransesituasjon. I lys av det ulovfestede kontraktsrettslige lojalitetsprinsipp anføres det at formålet må anses som et legitimt formål som i følge EF-domstolens praksis ikke rammes. I tillegg bemerkes at det i høyden vil være tale om to leverandorer som rammes av en slik ldausul, i en bransje med relativt mange tilbydere. Dette må innebære at kravet til merkbar konkurransebegrensningikke er oppfylt,jfEøS-avtalens art. 53 (1) ogNOU2003:12 s.229.

(23)Det bestrides at konkurransegrunnlaget ikke er tilstrekkelig tydelig i hvilke situasjoner det vil kunne bli inngått rammeavtaler med flere leverandorer som alternativ til en. I konkurransegrunnlaget punkt i “Oppdraget” ble det opplyst at innidagede ønsket å inngå avtale med en eller flere leverandører om avvirkning av skog. I konkurransegrunnlaget vises det til at leverandører bes levere tre tilbud hvorav ett for hele oppdraget, ett for kun tynning og ett for kun sluttavvirkning. Hensikten er at innklagede skal havalgfrihet. Skulle innidagede ha valgt å dele opp oppdraget, vil det ikke være aktuelt at flere enn to leverandører skulle ha fått tildelt rammeavtalen; en for hver av nevnte hugstformer. Motsatt dersom innidagede ikke valgte å dele opp oppdraget. Da ville man velge eneleverandør eller flere leverandører på grunnlag av en vurdering av hva som anses mest økonomisk fordelaktig. Det skisserte er vanlig forekommende og fullt ut forenlig med regelverket for offentlige anskaffelser. Etter innldagedes oppfatning fremgår dette ogsåtilstrekldig klartav konkurransegrunnlaget,jfkontraktsbestemmelsenepkt. 4.2. Entallsformen er brukt, og det henvises til at avrop tildeles den leverandor som har lavestprispåden aktuellehugstformen.

(24)Denne fordelingsnokkelen vil kun være aktuell i de tilfeller hvor det er inngått rammeavtale med flere leverandører om oppdraget som sådan. Den er ikke anvendelig i forhold til en situasjon hvordet velges flere leverandører for hver av hugstformene. Når det er pris som er den avgjørende fordelingsnøkkelen gir det ingen mening å inngå avtale med flere leverandører innenfor hver hugstform da det alltidvil være densamme leverandøren som harden lavestepris og somvil bli tildelt avropinnenfordenne kategonien.

Klagenemndas vurdering

(25)Klager har ikke deltatt i konkurransen, men anmodet innldagede om å fjerne den omstridte bestemmelse i konkurransegrunnlaget. Klager omfattes da av § klageforskriftens 6 annetledd omklagerett for “enhversom har saklig interesse i å fåvurdertlovmessigheten” avregelbrudd. Klagenerrettidig.

(26)Avvirkning av skog er ikke et bygge- og anleggsarbeid etter forskriftens Vedlegg i (Liste over forskjellige former for bygge- og anleggsarbeid). Tjenesten kan heller § ikke sies å være en prioritert tjeneste etter 2-4, således ikke en tjeneste om .rensing og lignende tjenester” etter bestemmelsens nr. (16). Andre poster i “. . vedlegget dekker ikke dette oppdraget. Tjenesten er da en uprionitert tjeneste etter § forskrift om offentlige anskaffelserav 15. juni 2001 nr. 616 2-5 nr. (27) “Andre tjenester” og følger dermed forskriftens del I og del III uavhengig av anskaffelsens verdi. Bruddpå kravet tilkonkurranse §

(27)I henhold til forskrift om Klagenemnd for offentlige anskaffelser 1 er klagenemndas kompetanse begrenset til å behandle spørsmål om brudd på lov om offentlige anskaffelsermed forskrifter. Klagenemnda tar derfor ikke stilling til om lov om konkurranse mellom foretak og kontroll med foretakssammenslutninger (konkurranseloven) av 5. mars 2004 nr. 12 er brutt ved at kontraktsbestemmelsene inneholder en klausul om forbud mot deltakelse i konkurranser hvor innldagede er tilbyder. Klagenenmda behandler heller ikke spørsmålet om iimklagede har brutt § avtalelovens 36 eller alminnelige regler om lojalitet og god forretningsskikk i kontraktsforholdved åinntadennevnte bestemmelseni kontraktsvilkårene.

(28)Spørsmålet for klagenemnda er om kravet angitt i konkurransegrunnlaget punkt 2.8 “Lojalitetskrav” om at “Leverandøren er uberettiget til å delta i konkurranser, om tilsvarende oppdrag, som Oppdragsgiver vil delta ipå Helgeland” er i strid med § anskaffelsesregelverket, jf kravet til konkurranse i anskaffelseslovens 5 (2), jf § forskriftens 3-1 (1). §

(29)Kravet til konkurranse i anskaffelseslovens 5 (2) innebærer at oppdragsgiver er forpliktet til å gjennomføre anskaffelsesprosessen slik at målet om størst mulig konkurranse i det aktuellemarkedet oppnås. Foretar oppdragsgiver handlinger som vil svekke konkurransen uten saklig grunn eller hjemmel i regelverket, vil dette kunne være i strid med regelverket selv om det ikke foreligger brudd på konkrete bestemmelser.

(30)Kravsspesifikasjonenpunkt 2.8 om at leverandøren skal forplikteseg til ikkeå deltsa ikonkurranser der innklagede selv ertilbyder,innebærer at en tilbyder som furtildelt kontraktblir forhindret fraå delta i konkurranser om andre oppdrag hvor innklagede opptrer som tilbyder. Forbudet vil gjelde i helekontraktsperioden på 16 månederpå Helgeland. Siden konkurransegrunnlaget åpner for at flere tilbydere får tildelt kontrakt innenfor samme anskaffelse, kan klausulen føre til at konkurranse om anskaffelser innen avvirkning av skog i dette området blir vesentlig redusert etter kontraktsinngåelsen.

(31)Kravet er videre egnet til å hindre konkurranse i den aktuelle anskaffelse i den forstand at tilbydere, av åpenbare grunner, ikke vil forplikte seg til å unnlateå inngi tilbud i lignende konkurranser i fremtiden. Dermed vil mange tilbydere avstå fra å delta ikonkurransen. Klagerhar forklartat dette ergrunnentil atklager valgte ikke å delta i konkurransen. Klagenemnda anser det som svært uheldig og åpenbart i strid med kravet til konkurranse, at en offentlig oppdragsgiver utnytter sin særskilte posisjonfor å sikre egne mnntjeningsmuligheter i markedet ifremtiden.

(32)Klagenemnda kan ikke se at innklagedes begrunnelse for kravet oppfyller lovens krav om saklighet. Kravet erheller ikke hjemlet iregelverket. Nemnda finner derfor § at kravet er i strid med kravet til konkurranse i anskaffelseslovens 5 (2), jf også § forskriftens 3-1 (1). Uklartkonkurransegrunnlag

(33)Detfølgerav de grunnleggendekravenetilforutberegnelighet, likebehandlingog § gjennomsiktighet ilovom offentlige anskaffelser 5 at konkurransegrunnlaget skal væreklartogutvetydig. Leverandørene skal utfrakonkurransegrunnlagetkunne se hva oppdragsgiverønsker anskaffet.

(34)Detmåanses åhøre under innklagedesinnkjøpsfaglige skjønn åvurdere hvorvidt det § skal inngås en eller flere rammeavtaler. I henhold til forskriftens 6-3 erdet adgang til å inngå ranimeavtale med flere leverandører. Det fremgår av konkurransegrunnlaget punkt 7.2 at tildeling skjer til det økonomisk mest fordelaktige tilbudet basert på oppgitte tildelingskritenier. Innklagede vil da forutsetningsvis tildelekontrakt ihenholdtil envurdering avde innkonine tilbud opp mot disse tildelingskriteniene. Klagenemnda finner at dette er tilstrekkelig for at leverandørene skal kunne inngi tilbud.

Konklusjon

§ § Statskog SF harbruttkravettil konkurranse ianskaffelseslovens 5 (2),jfforskriftens 3-i

(1)vedå oppstilleet krav omat leverandørene ikke skal deltaiandre konkurranserder Statskog SF er tilbyder. Forklagenemnda 17. sep ember 2007 aiKruger