KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2015/123: Kvalifikasjonskrav skinnebytte – Jernbaneverket
Faktum
Jernbaneverket kunngjorde tidlig i 2015, gjennom leverandørregisteret TransQ, en anbudskonkurranse om utskifting av 8 700 meter skinner ved Ofotbanen. Det vesentligste av materiellet ble levert av oppdragsgiver. Tildelingskriteriene var pris (80 %) og gjennomføringsevne (20 %), og tilbudsfristen var 16. mars 2015. Tre tilbud ble mottatt, herunder fra klager Railmaint Narvik AS og valgte leverandør Taraldsvik Maskin AS. Kontrakt ble inngått med Taraldsvik Maskin AS 29. april 2015. Klager anførte at valgte leverandør ikke oppfylte kvalifikasjonskravene til ansvarsforsikring, autorisasjoner og økonomisk og finansiell kapasitet, og at ulik behandling av valgte leverandør og en avvist tilbyder som heller ikke hadde fremlagt all etterspurt dokumentasjon, utgjorde brudd på likebehandlingsprinsippet. Jernbaneverket bestred samtlige anførsler og viste til at dokumentasjonen i valgte leverandørs tilbud, samlet sett, ga tilstrekkelig grunnlag for å konstatere at kvalifikasjonskravene var oppfylt.
KOFAs vurdering
1. Ansvarsforsikring
Rettsregel: Etter FOA 2006 § 11-10 (1) bokstav a skal oppdragsgiver avvise leverandører som «ikke oppfyller krav som er satt til leverandørens deltakelse i konkurransen». Forsikringskravet forutsatte dekning av erstatningsansvar for skade leverandøren og underentreprenørene kunne påføre byggherren eller tredjemann, dokumentert ved kopi av polise. KOFAs tolkning: Spørsmålet var om den fremlagte forsikringspolisen, som angav «Grunnarbeid» som forsikret virksomhet, faktisk dekket sveisearbeider på jernbane. Avgjørende faktum: Etter en henvendelse fra klager innhentet Jernbaneverket en bekreftelse fra If Skadeforsikring, som i e-post av 15. januar 2016 presiserte at «sveisearbeider i forbindelse med arbeid på bane» var inkludert i polisen. Klager kommenterte ikke denne bekreftelsen. Delkonklusjon: Nemnda la til grunn at sveisearbeider på jernbane var dekket og fant «ikke grunnlag for å underkjenne innklagedes vurdering» av at kravet til ansvarsforsikring var oppfylt.
2. Autorisasjoner, sertifikater og godkjenninger
Rettsregel: Kvalifikasjonskravet gjaldt personell og utstyr til å gjennomføre oppdraget i henhold til gjeldende lover og forskrifter, og dokumentasjonskravet var en egenerklæring fra leverandøren. KOFAs tolkning: Verken merknaden til kravet eller konkurransegrunnlaget for øvrig ga grunnlag for å tolke kravet slik at ytterligere dokumentasjon var påkrevd. Avgjørende faktum: Valgte leverandør avga den etterspurte bekreftelsen i tilbudet. Delkonklusjon: Anførselen kunne ikke føre frem; innklagedes vurdering ble stående.
3. Økonomisk og finansiell kapasitet – og likebehandling
Rettsregel: Manglende oppfyllelse av dokumentasjonskrav gir ikke oppdragsgiver plikt til å avvise leverandøren dersom kvalifikasjonskravet på annen måte er dokumentert oppfylt, jf. KOFA-sak 2014/124 premiss (31). KOFAs tolkning: Det avgjørende er om den faktiske kvalifikasjonen er sannsynliggjort, ikke om nøyaktig de angitte dokumenttypene er fremlagt. Avgjørende faktum: Valgte leverandør leverte en omfattende kredittvurdering som ga tilstrekkelig grunnlag for å konkludere med at kravet til økonomisk og finansiell kapasitet var oppfylt. Den avviste tilbyderen fremla ikke tilsvarende dokumentasjon. Delkonklusjon: Ulik utfall for de to tilbyderne skyldtes ulik dokumentasjonsmessig situasjon, ikke usaklig forskjellsbehandling. Likebehandlingsprinsippet var ikke krenket.
Konklusjon
Klagenemnda konkluderte med at Jernbaneverket ikke hadde brutt regelverket om offentlige anskaffelser. Samtlige av klagers anførsler om manglende oppfyllelse av kvalifikasjonskravene ble ikke tatt til følge, og likebehandlingsprinsippet ble ikke ansett krenket. Avgjørelsen er rådgivende.
Praktisk betydning
Avgjørelsen illustrerer to sentrale poenger i kvalifikasjonsvurderingen under FOA 2006. For det første er det den faktiske kvalifikasjonen – ikke dokumentformatet – som er det rettslig avgjørende; en leverandør kan oppfylle et kvalifikasjonskrav selv om nøyaktig de spesifiserte dokumentene ikke er fremlagt, forutsatt at oppdragsgiver ut fra tilgjengelig dokumentasjon kan konkludere med at kravet er oppfylt. For det andre gir ulik utfall i kvalifikasjonsvurderingen for to tilbydere ikke i seg selv grunnlag for å konstatere brudd på likebehandlingsprinsippet, dersom den ulike behandlingen reflekterer reelle forskjeller i dokumentasjonsgrunnlaget.
Hele KOFA-avgj\u00f8relsen (klikk for \u00e5 skjule)
2015/123 Jernbaneverket
Innklaget: Jernbaneverket
Klager: Railmaint Narvik AS
Avgjørelse: Ikke brudd på regelverket
Type sak: Rådgivende sak
Klagenemnda for offentlige anskaffelser Saken gjelder: Avvisning av leverandør Innklagede gjennomførte en anbudskonkurranse om skinnebytte. Klagers anførsler om at valgte leverandør ikke oppfylte kvalifikasjonskravene førte ikke frem. Klagenemndas avgjørelse 16. februar 2016 i sak 2015/123 Klager: Railmaint Narvik AS Innklaget: Jernbaneverket Klagenemndas medlemmer: Marianne Dragsten, Halvard Haukeland Fredriksen og Tone Kleven Bakgrunn:
(1) Jernbaneverket (heretter innklagede) kunngjorde i begynnelsen av 2015, gjennom leverandørregisteret TransQ, en anbudskonkurranse om utskifting av skinner ved Ofotbanen. Arbeidet gjaldt utskifting av 8700 meter skinner, og det vesentligste av materiellet ble levert av innklagede. Tilbudsfrist var 16. mars 2015 kl. 15.00. Tildelingskriteriene var pris (80%) og gjennomføringsevne (20%).
(2) I konkurransegrunnlaget punkt 4 var det angitt en rekke kvalifikasjonskrav til tilbyderne. Av betydning for foreliggende sak er kvalifikasjonskravet som var stilt til økonomisk og finansiell kapasitet, kravet til ansvarsforsikring, og kravet til autorisasjoner mv.
(3) Innen tilbudsfristens utløp mottok innklagede tre tilbud, herunder fra Railmant AS (heretter klager) og Taraldsvik Maskin AS (heretter valgte leverandør).
(4) Avtale mellom innklagede og valgte leverandør ble inngått 29. april 2015.
(5) Klager brakte inn saken for klagenemnda ved brev datert 28. oktober 2015. Nemndsmøte i saken ble avholdt 15. februar 2016. Anførsler: Klager har i det vesentlige anført:
(6) Valgte leverandør oppfylte ikke kvalifikasjonskravene til ansvarsforsikring, til autorisasjoner mv., og til økonomisk og finansiell kapasitet. Valgte leverandør skulle derfor vært avvist.
(7) Valgte leverandør leverte ikke den etterspurte dokumentasjon vedrørende kravet til økonomisk og finansiell kapasitet. Det samme var tilfellet for en annen tilbyder, som ble avvist. At disse tilbyderne ikke ble behandlet likt representerer et brudd på likebehandlingsprinsippet.
Innklagede har i det vesentlige anført:
(8) Klagers anførsler bestrides. Basert på en gjennomgang av dokumentasjonen i valgte leverandørs tilbud, konkluderte innklagede med at valgte leverandør oppfylte de kvalifikasjonskravene som var stilt.
(9) Bakgrunnen for avvisningen av den andre tilbyderen var at den mangelfulle dokumentasjonen ikke gjorde det mulig å konkludere med at kvalifikasjonskravet var oppfylt. For valgte leverandør ble den innleverte dokumentasjon ansett tilstrekkelig. Klagenemndas vurdering:
(10) Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Konkurransen gjelder bytte av jernbaneskinner som er en bygge- og anleggsanskaffelse. Innklagede er en del av staten, og er derfor underlagt forskrift om offentlige anskaffelser, men har adgang til å bruke kvalifikasjonsordning som nevnt i forsyningsforskriften § 7-10, jf. forskrift om offentlige anskaffelser § 2-1 (7). Anskaffelsens verdi er ikke opplyst, men basert på partenes pretensjoner legges det til grunn at anskaffelsen, i tillegg til lov om offentlige anskaffelser, følger forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr. 402 del I og II, jf. forskriften §§ 2-1 og 2-2.
(11) Klager har anført at valgte leverandør ikke oppfylte flere av kvalifikasjonskravene i konkurransen. Det følger av forskriften § 11-10 (1) bokstav a, at oppdragsgiver skal avvise leverandører som "ikke oppfyller krav som er satt til leverandørens deltakelse i konkurransen".
(12) Klager fremholder for det første at valgte leverandør ikke oppfylte kravet til ansvarsforsikring. Forsikringen skulle "dekke erstatningsansvar for skade han og hans underentreprenører kan påføre byggherrens eller tredjemanns person og ting i forbindelse med utførelsen av kontraktarbeidet." Oppfyllelsen av kravet skulle dokumenteres med kopi av polise.
(13) I valgte leverandørs tilbud var det fremlagt en forsikringspolise (forsikringssertifikat). Av denne fremkom det, under "Forsikret virksomhet", at forsikringen omfattet "Grunnarbeid". Hoveddekning var angitt å være "Ansvarsforsikring (Bedriftsansvar)".
(14) Innklagede anså opprinnelig kvalifikasjonskravet som oppfylt gjennom den fremlagte polisen. På bakgrunn av en henvendelse fra klager, tok innklagede spørsmålet opp med valgte leverandør forut for kontraktsinngåelsen. Valgte leverandør bekreftet da at alt av arbeider som skulle utføres i henhold til kontrakten ville være dekket av den fremlagte ansvarsforsikringen.
(15) I klagen til klagenemnda har imidlertid klager etterspurt dokumentasjon fra valgte leverandørs forsikringsselskap på at sveisearbeider på jembane virkelig er omfattet av grunnarbeidsforsikringen. I en e-post til innklagede datert 15. januar 2016 presiserer If Skadeforsikring at "sveisearbeider i forbindelse med arbeid på bane", er inkludert i forsikringen.
(16) Klager har ikke kommentert svaret fra forsikringsselskapet.
(17) Slik saken er opplyst for klagenemnda, legger nemnda til grunn at sveisearbeider på jernbane er inkludert i valgte leverandørs grunnarbeidsforsikring.
(18) Klagenemnda finner etter dette ikke grunnlag for å underkjenne innklagedes vurdering av at valgte leverandør oppfylte kravet til ansvarsforsikring.
(19) Klager har også anført at valgte leverandør ikke oppfyller kvalifikasjonskravet til autorisasjoner mv. Det aktuelle kvalifikasjonskravet, med tilhørende dokumentasjonskrav og merknad, var utformet på følgende måte: "15 Krav til Leverandøren skal bekrefte Se vedlegg C3. pkt. 13.2 autorisasjoner, at man har personell og Andre særlige sertifikater, fagbrev, utstyr til å gjennomføre bestemmelser under og godkjenninger dette oppdrag iht. aktuelle pkt. Krav til osv. lover og forskrifter. autorisasjoner/ godkjenninger"
(20) Det aktuelle kvalifikasjonskravet skulle altså dokumenteres oppfylt gjennom en bekreftelse fra leverandøren. Valgte leverandør avgav en slik bekreftelse i tilbudet. Verken merknaden eller konkurransegrunnlaget for øvrig gir grunnlag for å tolke kvalifikasjonskravet på den måten at dette skulle dokumenteres ytterligere, eller at valgte leverandør til tross for sin bekreftelse ikke kan anses å oppfylle kravet. Klagers anførsel gir derfor ikke grunnlag for å underkjenne innklagedes vurdering av at valgte leverandør oppfylte kravet.
(21) Klager har videre anført at valgte leverandør ikke oppfylte kvalifikasjons- og dokumentasjonskravene til økonomisk og finansiell stilling. Heller ikke denne anførselen kan føre frem. Manglende oppfyllelse av dokumentasjonskrav gir ikke oppdragsgivere plikt til å avvise leverandøren, når leverandøren på annen måte har dokumentert at kvalifikasjonskravet er oppfylt, jf. eksempelvis klagenemndas sak 2014/124 premiss (31). Selv om valgte leverandør ikke leverte samtlige av de etterspurte dokumenter, leverte valgte leverandør en omfattende kredittvurdering. Innklagede anså de opplysningene som fremkom i denne som tilstrekkelige til å konkludere med at kvalifikasjonskravet var oppfylt. Klagers anførsel gir ikke grunnlag for å underkjenne denne vurderingen.
(22) At vurderingen falt annerledes ut for en annen leverandør, som heller ikke hadde fremlagt samtlige av de etterspurte dokumenter, gir heller ikke grunnlag for å konstatere brudd på regelverket. Konklusjon: Jernbaneverket har ikke brutt regelverket om offentlige anskaffelser. For Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Tone Kleven
Refererte rettskilder
- FOA 2006 § 11-10 — Plikt til avvisning av leverandør som ikke oppfyller kvalifikasjonskrav
- FOA 2006 § 2-1 — Virkeområde og terskelverdi – grunnlag for at del I og II gjelder
- FOA 2006 § 2-2 — Terskelverdi – grunnlag for at del I og II gjelder
- Forsyningsforskriften 2006 § 7-10 — Kvalifikasjonsordning som Jernbaneverket hadde adgang til å benytte, jf. FOA 2006 § 2-1 (7)
- Forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6 — Saklig klageinteresse
- KOFA 2014/124 — Premiss (31): manglende oppfyllelse av dokumentasjonskrav gir ikke avvisningsplikt dersom kvalifikasjonskravet på annen måte er dokumentert oppfylt