KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2016/180: Kvalifikasjonskrav og tildelingsevaluering
Faktum
Drammen kommune kunngjorde 1. juli 2016 en konkurranse med forhandling for elektro- og automasjonsarbeid knyttet til renovering av en overløpstasjon og seks pumpestasjoner. Tilbudsfristen var 15. august 2016. Etter endringskunngjøring av 12. august 2016 ble det stilt krav til sentral godkjenning for prosjekterende og utførende av ledesystem, tiltaksklasse 1. Tildeling skulle skje på grunnlag av det økonomisk mest fordelaktige tilbudet basert på fire kriterier: kommersielle forhold (20 %), andre kommersielle forhold (20 %), tekniske forhold (40 %) og prosjektadministrative forhold (20 %). Tre tilbud kom inn; én tilbyder ble avvist for manglende oppfyllelse av kvalifikasjonskrav. Kontrakt ble 16. november 2016 tildelt Guard Automation AS. Klager PowerTech Engineering AS fikk lavere uttelling enn valgte leverandør på underkriterier knyttet til systemløsning og organisasjon/bemanningsplan. Kommunen begrunnet valgte leverandørs høyere score med erfaringer fra fase 1 av samme rehabiliteringsprosjekt og mer utfyllende dokumentasjon.
KOFAs vurdering
1. Manglende oppfyllelse av kvalifikasjonskrav
Rettsregel: Etter FOA 2006 § 11-10 første ledd bokstav a skal oppdragsgiver avvise en leverandør som ikke oppfyller krav satt til leverandørens deltakelse i konkurransen. KOFA la til grunn at kvalifikasjonskrav kan oppfylles gjennom underleverandørers kompetanse dersom leverandøren dokumenterer faktisk rådighet over underleverandørens ressurser. Avgjørende fakta: Kommunen fremla dokumentasjon på at underleverandøren Elektro A. Sjølyst AS hadde sentral godkjenning for prosjektering og utførelse av ledesystem i tiltaksklasse 3 – det vil si en høyere tiltaksklasse enn det krevde tiltaksklasse 1 – samt en forpliktelseserklæring fra denne underleverandøren. Klager kommenterte ikke disse dokumentene. Delkonklusjon: Nemnda hadde «ikke grunnlag for å underkjenne innklagedes vurdering om at valgte leverandør oppfylte kvalifikasjonskravet gjennom sin underleverandør». Anførselen førte ikke frem.
2. Diskriminerende tildelingsevaluering
Rettsregel: Likebehandlingsprinsippet i FOA 2006 del I og II krever at tilbudsinnstillingen ikke forfordeler tilbydere på grunnlag av utenforliggende hensyn. KOFA tolket klagers anførsel slik at det ble hevdet at valgte leverandørs deltakelse i fase 1 i praksis gjorde det umulig for andre å oppnå full uttelling. Avgjørende fakta: Kommunen hadde dokumentert at klagers lavere score på kriteriet om systemløsning skyldtes at selskapet «hovedsakelig hadde henvist til konkurransegrunnlaget» uten egne beskrivelser som viste forståelse for oppgaven. Lavere uttelling på kriteriet om organisasjon og bemanningsplan var begrunnet i manglende dokumentasjon på erfaring knyttet til automasjon mot vann og avløp – ikke i selve fraværet fra fase 1. Delkonklusjon: Nemnda fant «ikke holdepunkter for at klager har blitt diskriminert ved tildelingsevalueringen».
3. Diskriminerende utforming av tildelingskriterier
Rettsregel: Tildelingskriterier må ikke utformes slik at de i realiteten stenger konkurransen for kvalifiserte leverandører som ikke har hatt tilknytning til oppdragsgiver tidligere. KOFA vurderte om VA-erfaring, herunder erfaring med fjernkontrollsystem, utgjorde et kriterium som urettmessig favoriserte valgte leverandør. Avgjørende fakta: Kommunen opplyste at erfaring med fjernkontrollsystem kun inngikk som en del av vurderingen av «lignende oppdrag» og ikke ble tillagt betydelig selvstendig vekt. Fjernkontrollsystemet ble dessuten senere trukket ut av konkurransen. Delkonklusjon: Nemnda hadde «ikke grunnlag for å konstatere at tildelingskriteriet var utformet i strid med likebehandlingsprinsippet».
Konklusjon
KOFA konkluderte med at Drammen kommune ikke hadde brutt regelverket. Valgte leverandørs kvalifikasjonskrav var dokumentert oppfylt gjennom underleverandørens sentrale godkjenning og forpliktelseserklæring. Verken utformingen av tildelingskriteriene eller den konkrete evalueringen ga holdepunkter for diskriminering av klager.
Praktisk betydning
Avgjørelsen illustrerer at et kvalifikasjonskrav til sentral godkjenning kan oppfylles gjennom en underleverandørs kompetanse forutsatt at leverandøren legger frem dokumentasjon på underleverandørens godkjenning og en forpliktelseserklæring som viser faktisk rådighet over ressursene. Videre bekrefter avgjørelsen at erfaring fra en tidligere fase av samme prosjekt kan belønnes i tildelingsevalueringen uten at dette er diskriminerende, så lenge den lavere scoren for øvrige tilbydere er begrunnet i svakheter ved selve tilbudsinnholdet – ikke i fraværet fra den tidligere fasen. Manglende imøtegåelse av dokumentasjon som motparten legger frem, kan svekke en klageposts gjennomslag i nemnda.
Hele KOFA-avgj\u00f8relsen (klikk for \u00e5 skjule)
2016/180 Drammen kommune
Innklaget: Drammen kommune
Klager: PowerTech Engineering
Avgjørelse: Ikke brudd på regelverket
Type sak: Rådgivende sak
Klagenemnda for offentlige anskaffelser Saken gjelder: Kvalifikasjonskrav, tildelingskriterier, tildelingsevaluering Innklagede kunngjorde en konkurranse med forhandling for inngåelse av kontrakt om elektroog automasjonsarbeid i forbindelse med renovering av en overløpstasjon og seks pumpestasjoner. Klager anførte at valgte leverandør ikke oppfylte kvalifikasjonskrav til sentral godkjenning. Klager anførte videre at et av tildelingskriteriene var diskriminerende, og at klager var diskriminert i tildelingsevalueringen. Klagers anførsler førte ikke frem. Klagenemndas avgjørelse 23. august 2017 i sak 2016/180 Klager: PowerTech Engineering AS Innklaget: Drammen kommune Klagenemndas medlemmer: Halvard Haukeland Fredriksen, Kristian Jåtog Trygstad og Jakob Wahl Bakgrunn:
(1) Drammen kommune (heretter innklagede) kunngjorde 1. juli 2016 en konkurranse med forhandling for inngåelse av kontrakt om elektro- og automasjonsarbeid i forbindelse med renovering av pumpestasjoner og en overløpstasjon. Tilbudsfrist ble i konkurransegrunnlaget punkt 2.3 angitt til å være 15. august 2016 kl. 12.
(2) Etter endringskunngjøring publisert 12. august 2016 ble det blant annet stilt kvalifikasjonskrav til "sentral godkjenning for prosjekterende og utførende Ledesystem, tiltaksklasse 1."
(3) Tildeling av kontrakt skulle skje på basis av hvilket tilbud som var det økonomisk mest fordelaktige basert på tildelingskriteriene kommersielle forhold (20 prosent), andre kommersielle forhold (20 prosent), tekniske forhold (40 prosent) og prosjektadministrative forhold (20 prosent).
(4) Innen tilbudsfristen mottok innklagede tre tilbud. Herunder fra Guard Automation AS (heretter valgte leverandør) og PowerTech Engineering AS (heretter klager). Den tredje tilbyderen ble avvist på grunn av manglende oppfyllelse av kvalifikasjonskrav.
(5) Innklagede har fremlagt dokumentasjon på at valgte leverandørs underleverandør, Elektro A. Sjølyst AS, hadde sentral godkjenning for prosjektering og utførelse av ledesystem i tiltaksklasse 3. Innklagede har også fremlagt forpliktelseserklæring fra denne underleverandøren.
(6) Ved brev datert 16. november 2016 informerte innklagede om at kontrakten var tildelt valgte leverandør.
(7) Av tildelingsbeslutningen fremgikk blant annet at klager fikk dårligere uttelling på et av underkriteriene til kriteriet om tekniske forhold. Begrunnelsen ble angitt å være at Postadresse Besøksadresse
selskapet var "[s]vakere på total systemløsning og beskrivelse av denne". Valgte leverandør fikk imidlertid full uttelling fordi de kunne levere "et system basert på leveranse og erfaringer fra fase 1, og [at de hadde] levert underbyggende dokumentasjon på dette".
(8) Det fremgikk også at klager fikk dårligere uttelling på et av underkriteriene til kriteriet om prosjektadministrative forhold. Begrunnelsen ble angitt å være at klager hadde "manglende VA-erfaring og kompetanse som [ble ansett] vesentlig i denne leveransen". Valgte leverandør fikk full uttelling fordi de beskrev "en solid organisasjon med svært kompetente og egnede ressurser som deltok i rehabilitering fase 1".
(9) Saken ble brakt inn for Klagenemnda for offentlig anskaffelser 24. november 2016.
(10) Nemndsmøte i saken ble avholdt 21. august 2017. Anførsler: Klager har i det vesentlige anført:
(11) Valgte leverandør oppfylte ikke kvalifikasjonskravet om sentral godkjenning for prosjekterende og utførende ledesystem, tiltaksklasse 1.
(12) Anbudsgrunnlaget "diskriminerer og prøver å utelukke konkurranse ved at det beskrives en VA-erfaring som ikke er relevant i forhold til hva som skal utføres i konkurransen".
(13) Klager ble diskriminert ved evalueringen av tildelingskriteriene fordi selskapet ikke deltok i en tidligere fase av rehabiliteringsarbeidet. Innklagede har i det vesentlige anført:
(14) Innklagede har ikke brutt regelverket. Kvalifikasjonskravet om sentral godkjenning var dokumentert oppfylt gjennom underleverandør.
(15) Tildelingsevalueringen er gjennomført innenfor rammene av innklagedes innkjøpsfaglige skjønn. Klagenemndas vurdering:
(16) Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Konkurransen gjelder kontrakt om elektro- og automatiseringsarbeider som er en bygge- og anleggsanskaffelse hvor hovedvokabularet har CPV-kode 45300000. Anskaffelsens verdi er ikke opplyst, men de tilbudte summer var på mellom kr 2 367 708,- eks. mva. og kr 2 943 947,- eks. mva. I tillegg til lov om offentlige anskaffelser av 16. juli 1999 nr. 69 følger anskaffelsen etter sin (opplyste) art og verdi forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr. 402 del I og II, jf. forskriften §§ 2-1 og 2-2. Manglende oppfyllelse av kvalifikasjonskrav
(17) Det fremgår av forskriften § 11-10 første ledd bokstav a at oppdragsgiver skal avvise leverandører som "ikke oppfyller krav som er satt til leverandørens deltakelse i konkurransen".
(18) Klager har anført at valgte leverandør ikke oppfylte kravet til "sentral godkjenning for prosjekterende og utførende av Ledesystem, tiltaksklasse 1". Innklagede har imidlertid fremlagt dokumentasjon på at valgte leverandørs underleverandør Elektro A. Sjølyst AS hadde sentral godkjenning for prosjektering og utførelse av ledesystem i tiltaksklasse 3. Innklagede har også fremlagt forpliktelseserklæring fra denne underleverandøren.
(19) Klager har ikke kommentert disse dokumentene. Nemnda har derfor ikke grunnlag for å underkjenne innklagedes vurdering om at valgte leverandør oppfylte kvalifikasjonskravet gjennom sin underleverandør. Klagers anførsel fører ikke frem. Diskriminerende tildelingsevaluering
(20) Klager har anført at det ble diskriminert på bakgrunn av at valgte leverandør leverte tilsvarende anlegg for kommunen i fase 1 av prosjektet. Klagers anførsel gjelder evalueringen av tildelingskriteriet om tilbudt systemløsning og tildelingskriteriet om organisasjon og bemanningsplan.
(21) I tilbudsinnstillingen fikk valgte leverandør som nevnt full uttelling på kriteriet om systemløsning fordi selskapet "leverer et system basert på leveranse og erfaringer fra fase 1, og har levert underbyggende dokumentasjon på dette". Valgte leverandør fikk også full uttelling på kriteriet om organisasjon og bemanningsplan fordi selskapet "beskriver en solid organisasjon med svært kompetente og egnede ressurser som deltok i rehabilitering fase 1".
(22) Klagenemnda forstår klager slik at anførselen er begrunnet i at disse uttalelsene i tilbudsinnstillingen trekker frem at valgte leverandør var delaktig under fase 1, og at klager derfor aldri hadde mulighet til å få full uttelling på kriteriet.
(23) Innklagede har imidlertid begrunnet klagers reduserte uttelling med at klager hovedsakelig hadde henvist til konkurransegrunnlaget for å dokumentere sitt leveringsomfang, og at selskapet ikke hadde levert noen egne beskrivelser som viste at de forsto oppgaven.
(24) Til anførselen om evalueringen av kriteriet om organisasjon og bemanningsplan, har innklagede begrunnet klagers trekk med at selskapet manglet dokumentasjon på erfaring knyttet til automasjon mot vann og avløp.
(25) Slik saken er opplyst finner nemnda ikke holdepunkter for at klager har blitt diskriminert ved tildelingsevalueringen. Klagers anførsel fører derfor ikke frem. Diskriminerende utforming av tildelingskriterier
(26) Klager har anført at utformingen av tildelingskriteriet om organisasjon og bemanningsplan var diskriminerende ved at det ble beskrevet en VA-erfaring som ikke var relevant for arbeidet som skulle utføres, og at denne ble tillagt høy vekt. Klager har særlig vist til at det ble beskrevet en erfaring innen fjernkontrollsystem som kun utgjorde en liten del av kontrakten, og som senere ble trukket ut av konkurransen.
(27) Innklagede har i sitt tilsvar uttrykt at erfaring innen fjernkontrollsystem kun inngikk som en del av vurderingen knyttet til "lignende oppdrag", og ikke inngikk under hva som skulle fremgå av CV-er. Innklagede har også bestridt at dette skulle tillegges betydelig vekt.
(28) Slik saken er opplyst har nemnda ikke grunnlag for å konstatere at tildelingskriteriet var utformet i strid med likebehandlingsprinsippet. Klagers anførsel fører derfor ikke frem. Konklusjon: Innklagede har ikke brutt regelverket. For Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Jakob Wahl
Refererte rettskilder
- FOA 2006 § 11-10 — Plikt til å avvise leverandør som ikke oppfyller kvalifikasjonskrav; grunnlag for vurdering av om valgte leverandør burde vært avvist
- FOA 2006 § 2-1 — Bestemmelse om anskaffelsens verdi og hvilke deler av forskriften som kommer til anvendelse
- FOA 2006 § 2-2 — Terskelverdibestemmelse som plasserte anskaffelsen under del I og II av forskriften
- LOA 1999 § 1 — Lov om offentlige anskaffelser av 16. juli 1999 nr. 69; det overordnede lovgrunnlaget for anskaffelsen
- Forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6 — Klagers saklige klageinteresse som deltaker i konkurransen