KOFA 2016/85: Endret prismodell og mangelfull begrunnelse

2016/85 Trondheim kommune

Innklaget: Trondheim kommune

Klager: HR Prosjekt AS

Avgjørelse: Brudd på regelverket

Type sak: Rådgivende sak

Klagenemnda for offentlige anskaffelser Saken gjelder: Ulovlig tildelingskriterium. Tildelingsevaluering. De grunnleggende kravene i loven § 5. Begrunnelse. Annet. Innklagede gjennomførte en åpen anbudskonkurranse for inngåelse av parallelle rammeavtaler om kjøp av ulike konsulentoppdrag. Klagenemnda fant at innklagede hadde brutt regelverket ved å endre modell for evaluering av pris. Nemnda kom videre til at innklagedes begrunnelse var i strid med forskriften § 20-16 (1). Innklagede hadde også brutt bestemmelsen i forskriften § 15-3 (3) om å oppgi hvilke vilkår minikonkurransen skulle baseres på. Klagers anførsler om ulovlig tildelingskriterium og ulovlig tildelingsevaluering, førte ikke frem eller ble ikke behandlet. Klagenemndas avgjørelse 20. desember 2016 i sak 2016/85 Klager: HR Prosjekt AS Innklaget: Trondheim kommune Klagenemndas Arve Rosvold Alver, Halvard Haukeland Fredriksen og Georg Fredrik medlemmer: Rieber-Mohn Bakgrunn:

(1) Trondheim kommune (heretter innklagede) kunngjorde 2. oktober 2015 en åpen anbudskonkurranse for inngåelse av parallelle rammeavtaler om kjøp av ulike konsulentoppdrag. Tilbudsfrist ble i kunngjøringen punkt IV.3.4) angitt til 2. november 2015.

(2) Av kunngjøringen punkt II.1.5) gikk det frem at innklagede ville inngå rammeavtaler i følgende kategorier: - A1: Prosjekteringsgruppeledelse. - A2: Byggeledelse. - B: Prosjektering. - C: SHA-koordinator. - D: Reguleringsarbeid.

(3) Det fulgte av punkt II.1.8) at det kunne leveres tilbud på én eller flere av disse kategoriene. Innklagede ville ifølge punkt II.1.4) inngå rammeavtaler med inntil 4 leverandører per kategori.

(4) Rammeavtalene ville ifølge konkurransegrunnlaget punkt 5.1 tildeles de økonomisk mest fordelaktige tilbudene, med vekt på pris (60 %) og "Gjennomføringsevne" (40 %). Postadresse Besøksadresse

(5) Om priskriteriet ble det sagt at det skulle benyttes "en skala fra 0-10 hvor laveste pris gis 10 poeng. Laveste pris + 100% gir 0 poeng."

(6) Kriteriet "Gjennomføringsevne" ble nærmere beskrevet som "Tilbyders organisering, planlegging og gjennomføring av oppdragene".

(7) Om evalueringen av tilbudene under dette kriteriet, ble det sagt følgende: "Vurderingen av kriteriet er basert på en helhetsvurdering hvor de momenter som er spesifisert i konkurransegrunnlaget er lagt til grunn. Det gis poeng på en skala fra 0 – 10, der 10 er høyest mulig score. Det/de tilbud som vurderes som best for dette kriteriet oppnår høyest poengsum, men ikke nødvendigvis 10 poeng. De øvrige tilbud får poeng ut ifra et skjønn som er basert på hvordan det enkelte tilbud fremstår i forhold til det beste tilbudet".

(8) Tilbyderne ble bedt om å dokumentere gjennomføringsevnen ved å legge ved "en redegjørelse på maks 3-4 sider hvor det fremgår hvordan tilbyder ser for seg å organisere, planlegge og gjennomføre oppdragene".

(9) Den 21. oktober 2015 ble det registrert følgende spørsmål og svar vedrørende muligheten for å levere én redegjørelse per kategori: "Spørsmål 1 Er det mulig å levere en gjennomføringsbeskrivelse pr kategori, altså 4 beskrivelser hvis vi leverer på alle 4 kategorier?1 Hvis vi leverer på flere kategorier vil det være vanskeligere å spisse beskrivelsen maksimalt hvis bare én beskrivelse for alle kategorier samlet – kontra en leverandør som bare leverer på én kategori. Svar spørsmål 1 Det er opp til den enkelte tilbyder hvordan man ønsker å organisere sin redegjørelse knyttet til tildelingskriteriet "Gjennomføringsevne" såfremt bevarelsen er på maks 3-4 sider.

(10) Den 26. oktober 2015 presiserte innklagede at "[u]avhengig av antall kategorier det tilbys, skal det innleveres én redegjørelse av tildelingskriteriet "Gjennomføringsevne" på maks 3-4 sider".

(11) Avropsmekanismen i rammeavtalene ble beskrevet i konkurransegrunnlaget bilag B ("Ytelser"), punkt 2.2. Her gikk det frem at tildeling av kontrakter ville skje ved gjennomføring av minikonkurranser: "Blant de leverandører som har rammeavtale vil det enkelte oppdrag bli tildelt etter minikonkurranse. Tildeling av oppdrag i minikonkurransen avgjøres på bakgrunn av kompetanse hos tilbudt tilgjengelige saksbehandler. I tillegg kan gjennomføringsplan, 1 Spørsmålet bygger på at innklagede – i konkurransegrunnlaget bilag B ("Ytelser") punkt 2.1 – anga kategoriene A1 og A2 som én kategori ("Prosjektadministrative tjenester") .

eventuelt inkl. forpliktende timeforbruk, være et relevant kriterium for enkelte oppdrag. Ut over dette, forbeholder oppdragsgiver seg retten til å benytte de tildelingskriterier som er mest egnet, også pris. I de minikonkurransene hvor pris benyttes som tildelingskriterium, konkurrerer tilbyderne på de prisene som er tilbudt i rammeavtalen, men prisene kan ikke være høyere enn de priser som er tilbudt i rammeavtalen. I den grad flere rammeavtalepartnere i minikonkurransen vurderes tilnærmet likeverdige på kriteriene over vil oppdragsgiver tilstrebe en fordeling av oppdragene. I de tilfeller oppdragsgiver finner det hensiktsmessig, kan deloppdrag tildeles direkte uten gjennomføring av minikonkurranse. I de tilfeller oppdragsgiver finner det formålstjenlig, forbeholder oppdragsgiver seg retten til å utlyse anskaffelser via DOFFIN, i stedet for å gjennomføre minikonkurranse."

(12) I konkurransegrunnlaget bilag B ble også de ulike ytelseskategoriene beskrevet.

(13) Innenfor utløpet av tilbudsfristen kom det inn 26 tilbud fra 23 ulike leverandører, herunder HR Prosjekt AS (klager). Klager leverte tilbud i kategoriene A1, A2 og C.

(14) Ved brev datert 13. januar 2016 informerte innklagede om hvem som var blitt tildelt kontrakt innenfor de ulike kategoriene. I brevet ga innklagede en oversikt over tilbydernes score på tildelingskriteriene, og en sammenlagt vektet poengsum. Det gikk frem at innklagede ville inngå rammeavtale med fire leverandører i hver kategori.

(15) I tildelingsbrevet ble det også sagt noe om hvordan innklagede hadde evaluert tilbudene. Vedrørende kriteriet "Gjennomføringsevne" ble det blant annet sagt følgende: "Vi har vurdert kriteriet "gjennomføringsevne" ut fra kriteriene organisering, planlegging og gjennomføring av oppdragene. Vi har også tatt hensyn til antall sider tilbyder har benyttet for å beskrive gjennomføringsplanen sett opp mot antall kategorier som er tilbudt".

(16) For hver kategori ble det gitt en kort beskrivelse av de valgte tilbudenes egenskaper i tilknytning til tildelingskriteriet "Gjennomføringsevne". I kategorien A1 ble det eksempelvis gitt følgende beskrivelser: "Prosjektvikling Midt-Norge AS har levert en kort men detaljert gjennomføringsplan, beskrevet alle vesentlige punkter knyttet til organisering, planlegging og gjennomføring på en enkel og ryddig måte, de har vist til gjennomarbeidede rutiner. Tilbyder har inngitt en beskrivelse for samtlige kategorier innenfor rammen på maks 4 sider Karl Knudsen har levert en detaljert gjennomføringsplan, beskrevet alle vesentlige punkter knyttet til organisering, planlegging og gjennomføring på en enkel og ryddig måte, de har vist til gjennomarbeidede rutiner. Karl Knudsen har fått trekk for å ha levert 4 siders beskrivelse av gjennomføringsevne tross tilbudt kun 2 kategorier. Opak levert en beskrivelse som er innenfor maks 4 sider og de har tilbudt 4 kategorier. De har fått trekk for en noe generell og ustrukturert gjennomføringsplan. Rambøll har levert en beskrivelse som er innenfor maks 4 sider og de har tilbudt alle kategorier. Beskrivelsen er noe generell. Tilbyder har ikke beskrevet alle punkter og har fått trekk for dette".

(17) For klagers vedkommende inneholdt tildelingsbrevet kun informasjon om klagers score, sammenlagt og på de to tildelingskriteriene. Av denne oversikten gikk det frem at klager ble rangert som nr. 6 i alle tre kategoriene hvor klager leverte tilbud.

(18) Om priskriteriet gikk det frem at innklagede hadde benyttet "en skala fra 0-10, hvor laveste pris innenfor den aktuelle kategorien er gitt 10 poeng. For øvrige tilbud er det foretatt en lineær reduksjon, beregnet med utgangspunkt i at laveste pris + 50 % gir 0 poeng (laveste pris + 10 % gir 8 poeng etc., laveste pris + 20 % gir 6 poeng etc.)".

(19) Ved e-post fra klager datert 25. januar 2016, ble tildelingsbeslutningen påklaget.

(20) Innklagede sendte 27. januar 2016 ut et nytt tildelingsbrev, hvor det blant annet fremgikk følgende: "Tilbyder er gjort oppmerksom på, og oppdragsgiver legger for sin del til grunn, at det ikke gis anledning til å vektlegge antall sider ved tilbyders redegjørelse/beskrivelse ved evaluering av tildelingskriteriet "Gjennomføringsevne". På bakgrunn av dette har [oppdragsgiver] valgt å annullere tidligere evaluering og foreta en ny evaluering av innkomne tilbud hvor antall sider ved tilbyders redegjørelse/beskrivelse ikke er vektlagt. Tilbyderne gjøres oppmerksom på at den nye evalueringen ikke har resultert i endring i valg av tilbydere."

(21) Saken ble brakt inn for Klagenemnda for offentlige anskaffelser ved brev datert 1. juni 2016.

(22) Nemndsmøte i saken ble avholdt 19. desember 2016. Anførsler: Klager har i det vesentlige anført:

(23) Under tildelingskriteriet "Gjennomføringsevne" har innklagede belønnet antall sider i forhold til antall kategorier det er gitt tilbud på. En slik vektlegging har ikke tilknytning til kontraktsgjenstanden, og kriteriet er således i strid med forskriften § 22-2. Kriteriet er videre i strid med kravet til likebehandling i loven § 5, fordi det favoriserer leverandører som leverer tilbud på få kategorier.

(24) Innklagede har videre brutt regelverket ved tildelingsevalueringen. Meningsinnholdet i tildelingskriteriet "Gjennomføringsevne" er for det første endret, i strid med kravet til forutberegnelighet i loven § 5. Innklagede har også endret evalueringsmodell under priskriteriet. Videre er klagers tilbud gitt store trekk knyttet til tildelingskriteriet "Gjennomføringsevne". Dette fremstår som vilkårlig, og er trolig basert på feil faktum.

(25) I begrunnelsen for valg av leverandører til rammeavtalen, har innklagede under enhver omstendighet ikke overholdt kravene i forskriften § 20-16 (1).

(26) I konkurransegrunnlaget har innklagede dessuten ikke oppgitt alle tildelingskriteriene for gjennomføring av minikonkurranser, jf. forskriften § 15-3 (3), men forbeholder seg retten til å bruke de kriteriene som innklagede anser mest egnet.

Innklagede har i det vesentlige anført:

(27) I den opprinnelige evalueringen ble det gitt et standardisert trekk til tilbydere som, under kriteriet "Gjennomføringsevne", ga en redegjørelse på 3-4 sider til tross for at det ikke var gitt tilbud på samtlige kategorier. Dette trekket ble reversert i den andre evalueringen. Ut over dette er det ikke vektlagt hvor mange sider tilbyderne brukte. Det er derfor ikke riktig at kriteriet mangler tilknytning til kontraktsgjenstanden.

(28) Beskrivelsene som ble etterspurt i konkurransegrunnlaget, kunne i stor grad gis uavhengig av kategorier. Evalueringen viser at flere av de valgte leverandørene har gitt tilbud på alle eller de fleste av kategoriene. Det bestrides således at tildelingskriteriet er i strid med kravet til likebehandling.

(29) Meningsinnholdet i kriteriet "Gjennomføringsevne" er ikke endret. Klagers tilbud har fått trekk fordi klagers beskrivelser var for generelle. Dette beror ikke på feil faktum. Valg av evalueringsmodell har ikke vært av betydning for utfallet av konkurransen.

(30) I begrunnelsen for valg av leverandører til rammeavtalen, er det sagt hvilke kvaliteter ved de valgte tilbudene som var avgjørende for utfallet av konkurransen. Begrunnelsen er således i tråd med kravene i forskriften § 20-16.

(31) Når konkurransegrunnlaget åpner for å benytte de tildelingskriteriene i minikonkurransen som er mest egnet, peker dette tilbake på de kriteriene som innklagede uttrykkelig har angitt. Innklagede har følgelig angitt alle vilkårene som minikonkurransene vil bli basert på, jf. forskriften § 15-3 (3). Klagenemndas vurdering:

(32) Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Konkurransen gjelder prosjektadministrasjons- og rådgivningstjenester, som er en prioritert tjeneste i kategori 12. Anskaffelsen har ifølge konkurransegrunnlaget en estimert verdi som ligger "over EØS/WTO-terskelverdiene". I tillegg til lov om offentlige anskaffelser følger anskaffelsen derfor etter sin art og verdi forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr. 402 del I og del III, jf. forskriften §§ 2-1 og 2-2. Ulovlig tildelingskriterium

(33) Klager anfører at innklagede har brutt regelverket ved å anvende et ulovlig tildelingskriterium. Anførselen gjelder kriteriet "Gjennomføringsevne", hvor tilbyderne ble bedt om å gjøre rede for organisering, planlegging og gjennomføring av oppdragene. Redegjørelsen skulle være på 3-4 sider. Denne begrensningen gjaldt uansett hvor mange kategorier man valgte å levere tilbud på.

(34) Klager anfører for det første at tildelingskriteriet ble praktisert slik at antall sider i redegjørelsene ble vektlagt, og at kriteriet av den grunn ikke har den nødvendige tilknytningen til kontraktsgjenstanden, jf. forskriften § 22-2 (2).

(35) Innklagede har uttalt at tilbydere som hadde en redegjørelse på flere sider enn antall kategorier tilbudet gikk ut på, ble gitt et standardisert trekk på 0,4 poeng. I den reviderte innstillingen ble dette omgjort. Ut over dette, er ikke antall sider vektlagt. Ved en feil har noen av formuleringene om antall sider fra det første tildelingsbrevet blitt hengende igjen i det reviderte tildelingsbrevet.

(36) Klagenemnda viser til at det er enighet om at det som skulle vurderes under kriteriet "Gjennomføringsevne", var tilbydernes organisering, planlegging og gjennomføring av oppdragene. Det er ikke anført at disse vurderingstemaene mangler tilknytning til kontraktsgjenstanden, jf. forskriften § 22-2 (2).

(37) Ut over trekket på 0,4 poeng, som innklagede hevder er rettet opp i den andre tildelingsevalueringen, er det ikke grunnlag for å konstatere at innklagede har vektlagt antall sider i seg selv, eller at tildelingskriteriet legger opp til en slik vektlegging. Slik saken er opplyst for nemnda, må det derfor legges til grunn at innklagede, i vurderingene av tilbydernes gjennomføringsevne, utelukkende har vektlagt innholdet av redegjørelsene.

(38) Klager anfører imidlertid videre at kriteriet er i strid med kravet til likebehandling i loven § 5, fordi det favoriserte leverandører som leverte tilbud i én eller noen få kategorier.

(39) Klagenemnda vil påpeke at det etter omstendighetene kan være problematisk at en leverandør som ønsker å gi tilbud på flere kategorier, får mindre plass til å redegjøre for sin gjennomføringsevne per kategori enn leverandører som leverer tilbud i én eller noen få kategorier. En leverandør som gir tilbud innen fire kategorier, får bare én side til disposisjon per kategori. En leverandør som gir tilbud i én kategori, kan bruke fire sider på å redegjøre for sin gjennomføringsevne.

(40) I vår sak er klagenemnda likevel kommet til at det ikke er grunnlag for å hevde at tildelingskriteriet la opp til en fordel i strid med likebehandlingsprinsippet. Som innklagede har påpekt, kunne de etterspurte beskrivelsene i stor grad gis uavhengig av kategorier. Evalueringen viser da også at flere av leverandørene som har levert tilbud på alle eller de fleste kategoriene, har fått høyest uttelling på kriteriet "Gjennomføringsevne". Klagers anførsel om at tildelingskriteriet er i strid med kravet til likebehandling i loven § 5, kan på denne bakgrunn ikke føre frem. Begrunnelse

(41) Klager anfører videre at innklagede har brutt regelverket ved å gi en mangelfull begrunnelse for valg av leverandører til rammeavtalene.

(42) Det følger av forskriften § 20-16 (1) at oppdragsgiver skal gi "en redegjørelse for det valgte tilbudets egenskaper og relative fordeler i samsvar med angitte tildelingskriterier".

(43) I dette ligger det et krav om at begrunnelsen må inneholde "en konkret vurdering som gjør leverandørene i stand til, på objektivt grunnlag, å forstå hvilke forhold det er som har gjort at oppdragsgiver har bedømt valgte leverandørs tilbud som best ut fra de fastsatte tildelingskriteriene", jf. klagenemndas sak 2013/21 premiss (77). Begrunnelsen skal gis samtidig med at oppdragsgiver meddeler sin beslutning om hvem som er tildelt kontrakten, jf. forskriften § 22-3 (2).

(44) Innklagedes valg av leverandører til rammeavtalene ble for det første begrunnet med henvisning til tilbydernes score, både sammenlagt og på de to tildelingskriteriene. Vedrørende tildelingskriteriet "Gjennomføringsevne", ble det videre – for hver kategori – gitt en kort beskrivelse av de valgte tilbudenes egenskaper. Begrunnelsen gikk for de best rangerte tilbudene blant annet ut på at tilbyderen hadde levert en "detaljert

gjennomføringsplan", at tilbyderen hadde "beskrevet alle vesentlige punkter knyttet til organisering, planlegging og gjennomføring på en enkel og ryddig måte", og at "de har vist til gjennomarbeidede rutiner". For Norconsult AS, som fikk full score på kriteriet, ble det fremhevet at selskapet leverte "en detaljert og lett forståelig redegjørelse for gjennomføringsevne", og at tilbyderen beskrev "en tydelig målsetning, definerte ytelser og suksesskriterier på oversiktlig og enkel måte".

(45) Når det gjaldt de tilbudene som ikke var høyest rangert, men som likevel var innstilt, var imidlertid beskrivelsen mindre omfattende. Eksempelvis var det innenfor kategori A1 påpekt om tilbudene fra Rambøll Norge AS og Opak AS, at disse besvarelsene var innenfor grensen på 4 siders redegjørelse, og at de hadde levert tilbud i 4 kategorier. Det ble videre fremhevet at disse tilbudene var noe generelle, og at det var gitt trekk for dette. For de leverandørene som ikke var innstilt, gir dette tilnærmet ingen informasjon om de nevnte tilbudenes egenskaper og relative fordeler. Tilsvarende gjør seg gjeldende for de øvrige tjenestekategoriene. Innklagedes beskrivelse av disse tilbudene er for øvrig lik den som innklagede senere har gitt av klagers tilbud; at redegjørelsen for tilbyderens gjennomføring av oppdragene er for generell. Begrunnelsen gjør slik sett ikke klager i stand til å forstå hvorfor disse leverandørene ble valgt fremfor klager. Innklagedes begrunnelse oppfyller dermed ikke kravet i forskriften § 20-16 (1).

(46) Som følge av den mangelfulle begrunnelsen, har ikke klagenemnda grunnlag for å vurdere om innklagede har brutt regelverket ved evalueringen av tilbudene under tildelingskriteriet "Gjennomføringsevne", jf. klagers anførsler om dette. Endring av modellen for poenggivning under priskriteriet

(47) Klager anfører videre at innklagede har brutt regelverket ved ikke å benytte samme evalueringsmodell i tildelingsevalueringen som ble oppgitt i konkurransegrunnlaget. Anførselen gjelder evalueringen av tilbudene under priskriteriet.

(48) Det fulgte av konkurransegrunnlaget at innklagede ville gi 10 poeng til det laveste pristilbudet, og at "laveste pris + 100 % gir 0 poeng". I tildelingsbrevet går det frem at laveste pris har fått 10 poeng, slik konkurransegrunnlaget foreskrev. For øvrige tilbud er det imidlertid foretatt en reduksjon med utgangspunkt i at "laveste pris + 50 % gir 0 poeng (laveste pris + 10 % gir 8 poeng etc., laveste pris + 20 % gir 6 poeng etc.)".

(49) Innklagede har således brukt en annen modell for poenggivning under priskriteriet enn det som ble oppgitt i konkurransegrunnlaget. Dette utgjør et brudd på forskriften § 22-2 (2) tredje punktum.

Vilkår for gjennomføringen av minikonkurranser

(50) Klager anfører også at innklagede har brutt regelverket ved ikke å angi alle tildelingskriteriene for minikonkurransene i rammeavtalen.

(51) Det følger av forskriften § 15-3 (3) at en minikonkurranse i utgangspunktet skal gjennomføres på grunnlag av vilkårene som ble brukt for å tildele rammeavtalen. Vilkårene kan om nødvendig presiseres. Minikonkurransen kan imidlertid også baseres på andre vilkår, men bare "såfremt disse er oppgitt i konkurransegrunnlaget for rammeavtalen".

(52) En forutsetning for å basere minikonkurransen på andre tildelingskriterier enn det som ble brukt ved valg av leverandører til rammeavtalen, er altså at kriteriene oppgis i konkurransegrunnlaget, jf. klagenemndas sak 2014/128 premiss 28 til 31.

(53) Om tildeling av kontrakt i minikonkurranse fremgår følgende av konkurransegrunnlaget: "Tildeling av oppdrag i minikonkurransen avgjøres på bakgrunn av kompetanse hos tilbudt tilgjengelige saksbehandler. I tillegg kan gjennomføringsplan, eventuelt inkl. forpliktende timeforbruk, være et relevant kriterium for enkelte oppdrag. Ut over dette, forbeholder oppdragsgiver seg retten til å benytte de tildelingskriterier som er mest egnet, også pris" (uthevet her).

(54) I motsetning til det innklagede hevder, forbeholder innklagede seg med dette retten til å bruke andre tildelingskriterier i minikonkurransen enn de som er angitt i konkurransegrunnlaget. Dette utgjør et brudd på forskriften § 15-3 (3). Konklusjon: Trondheim kommune har brutt forskriften § 22-2 ved å endre modell for evaluering av pris. Trondheim kommune har brutt forskriften § 20-16 (1) ved å gi en mangelfull begrunnelse for valg av leverandører til rammeavtalene. Trondheim kommune har brutt forskriften § 15-3 (3) ved ikke å angi alle vilkårene for tildeling av kontrakter innenfor rammeavtalene. Klagers anførsler om ulovlig tildelingskriterium har ikke ført frem. Klagers anførsler om vilkårlig evaluering er ikke behandlet. For Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Arve Rosvold Alver