KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2018/34: Antall års erfaring i tildelingskriterium
Faktum
Grenlandskommunenes Innkjøpsenhet kunngjorde 27. oktober 2017 en åpen anbudskonkurranse for inngåelse av en rammeavtale med tre leverandører om tekniske rådgivningstjenester innenfor brannteknikk til seks kommuner. Rammeavtalens varighet var to år med opsjon om forlengelse i 1+1 år, og totalverdien ble estimert til 1 700 000 kroner. Konkurransen fulgte FOA 2017 del I og del II. Tildelingskriteriene var «Pris og kostnader» (50 %) og «Kompetanse» (50 %), der kompetansekriteriet bestod av utdanningsgrad (40 %) og erfaring fra relevante oppdrag (60 %). Konkurransegrunnlaget spesifiserte ikke nærmere hvordan erfaring skulle måles. Etter gjennomført evaluering meddelte innklagede at kontrakt ville bli inngått med WSP Engineering AS, UnionConsult AS og Norconsult AS. I tildelingsbrevet fremkom det at erfaring ble vurdert etter et fast poengsystem for 0–10 år. Sweco Norge AS ble rangert som nummer tolv av fjorten tilbydere med 69,79 poeng. Kontrakt ble inngått 18. januar 2018, og klage ble inngitt 1. februar 2018.
KOFAs vurdering
1. Rettslig utgangspunkt for overprøving av skjønnsmessige tildelingsvurderinger
Rettsregel: Tildelingsvurderinger som etter sin natur er skjønnsmessige, kan bare i begrenset grad overprøves rettslig (FOA 2017 §§ 8-4 og 5-1, jf. LOA 2017 § 4). Terskelen for inngrep er at vurderingen fremstår som «vilkårlig, sterkt urimelig eller på andre måter i strid med de grunnleggende prinsippene i anskaffelsesloven § 4». KOFAs tolkning: Klagenemnda bekrefter at det innkjøpsfaglige skjønnet ved evaluering av personellkompetanse har et bredt spillerom, og at rettslig overprøving forutsetter en kvalifisert feil. Avgjørende faktum: Tildelingskriteriet «Kompetanse» la i konkurransegrunnlaget opp til en skjønnsmessig vurdering av utdanningsgrad og erfaring fra relevante oppdrag, uten at målemetodikk var detaljert. Delkonklusjon: Evalueringen kan bare underkjennes dersom den avviker fra hva «den velinformerte og normalt påpasselige tilbyder» med rimelighet kunne forvente.
2. Forutberegnelighet — var antall års erfaring påregnelig for en normalt påpasselig tilbyder?
Rettsregel: Oppdragsgiver plikter å evaluere i samsvar med konkurransegrunnlaget, jf. FOA 2017 § 8-4 (2). Evalueringsmetodikk som ikke fremgår eksplisitt, kan likevel aksepteres dersom den er en naturlig konsekvens av det kunngjorte kriteriet. KOFAs tolkning: «En naturlig forståelse av 'erfaring fra relevante oppdrag' tilsier at hvor lang erfaring de tilbudte konsulentene har, vil være relevant ved evalueringen.» Avgjørende faktum: Konkurransegrunnlaget ba tilbydere om å dokumentere erfaring gjennom CV, og innklagede satte en øvre grense på 10 år slik at eldre erfaring ikke ble gitt ytterligere uttelling — noe klagenemnda fant gunstig for konsulenter med kortere fartstid. At nøyaktig skala ikke fremgikk, ble ikke ansett som en avgjørende mangel. Delkonklusjon: Vektlegging av antall års erfaring var påregnelig, og innklagede hadde ikke overskredet det innkjøpsfaglige skjønnet.
3. Konkret vurdering av klagers situasjon
Rettsregel: Evalueringen må ikke være vilkårlig eller begrunnet i utenforliggende hensyn, jf. LOA 2017 § 4. Avgjørende faktum: Tildelingsbrevet viste at to av klagers tre tilbudte konsulenter hadde dokumentert «erfaring fra relevante oppdrag få år tilbake», noe som medførte poengfradrag. Klagenemnda fant ingen holdepunkter for at dette var vilkårlig eller i strid med det kunngjorte kriteriet. Delkonklusjon: Klagers anførsel om regelbrudd førte ikke frem.
Konklusjon
Klagenemnda konkluderte med at Grenlandskommunenes Innkjøpsenhet ikke hadde brutt regelverket for offentlige anskaffelser. Innklagede hadde ikke tolket eller anvendt tildelingskriteriet «Kompetanse» i strid med konkurransegrunnlaget ved å bruke et poengsystem basert på antall års erfaring (0–10 år), da dette var en naturlig og påregnelig del av evalueringen av «erfaring fra relevante oppdrag».
Praktisk betydning
Avgjørelsen illustrerer at oppdragsgivere under FOA 2017 del II har et relativt vidt innkjøpsfaglig skjønn ved evaluering av kompetansekriterier knyttet til personell, og at evalueringsmetodikk som ikke er eksplisitt beskrevet i konkurransegrunnlaget, kan godtas dersom den fremstår som en naturlig konsekvens av det kunngjorte kriteriet. Saken tydeliggjør også at det å sette en øvre tidsgrense for relevant erfaring (her 10 år) ikke i seg selv er et brudd på anskaffelsesregelverket. Avgjørelsen er avgrenset til sin konkrete kontekst og sier ikke noe generelt om i hvilken grad oppdragsgivere kan innføre skjulte evalueringsmodeller.
Hele KOFA-avgjørelsen (klikk for å skjule)
Saken gjelder: Tildelingsevaluering. Feil i/uklart konkurransegrunnlag. Innklagede gjennomførte en åpen tilbudskonkurranse for inngåelse av en rammeavtale med tre leverandører om tekniske rådgivningstjenester innenfor brannteknikk. Klagenemnda kom til at det ikke forelå brudd på regelverket ved at antall års erfaring ble vektlagt i evalueringen av tildelingskriteriet «Kompetanse». Klagenemndas avgjørelse 26. mars 2019 i sak 2018/34 Klager: Sweco Norge AS Innklaget: Grenlandskommunenes Innkjøpsenhet Klagenemndas medlemmer: Bjørn Berg, Marianne Dragsten og Georg Fredrik Rieber-Mohn
Bakgrunn
(1)Grenlandskommunenes Innkjøpsenhet (heretter innklagede) kunngjorde 27. oktober 2017 en åpen tilbudskonkurranse. Anskaffelsen gjaldt inngåelse av en rammeavtale med tre leverandører om tekniske rådgivningstjenester innenfor brannteknikk til kommunene Bamble, Drangedal, Kragerø, Porsgrunn, Siljan og Skien.
(2)Rammeavtalens varighet ble satt til to år, med opsjon om forlengelse i 1 + 1 år. Anskaffelsens verdi ble i konkurransegrunnlaget punkt 1.1.2 estimert til kroner 425 000 per år, og totalverdien er derfor kroner 1 700 000. Tilbudsfrist ble angitt til 1. desember 2017.
(3)Rammeavtalen skulle ifølge konkurransegrunnlaget punkt 4 bli tildelt etter følgende kriterier: «Pris og kostnader» 50 prosent og «Kompetanse» 50 prosent.
(4)I konkurransegrunnlaget punkt 4.1.3 under «Kompetanse» fremgår det at: «Tilbyder skal i sitt tilbud redegjøre for hvilke konsulenter/rådgivere som stilles til disposisjon for oppdragsgiver. Det skal redegjøres for den enkelte konsulent/rådgivers utdannelse, kompetanse og erfaring med vedlagt CV. Følgende vil bli vurdert ved tildeling og skal inngå i dokumentasjonen: * Utdanningsgrad - ingeniør eller sivilingeniør etc. innenfor fagfeltet. (40 %). * Erfaring fra relevante oppdrag. (60 %) Hver tilbyder må kunne tilby minimum 2 og maksimum 5 konsulenter/rådgivere. Tilbudets samlede kompetanse vil bli vurdert som et gjennomsnitt av tilbudt personell ...» Postadresse Besøksadresse
Sentrum 5015 Bergen www.klagenemndssekretariatet.no
(5)Innen tilbudsfristen mottok innklagede 14 tilbud, inkludert tilbudet fra Sweco Norge AS (klager).
(6)Ved brev til klager datert 28. desember 2017 opplyste innklagede å ha til hensikt å inngå kontrakt med WSP Engineering AS, UnionConsult AS og Norconsult AS. Innklagede begrunnet evalueringen slik: «De mest fordelaktige tilbudene ble valgt ut fra en totalvurdering av tildelingskriteriene i konkurransegrunnlaget hvor pris og kostnader teller 50 % og kompetanse 50 %. Laveste pris gir 50 poeng, høyere pris fratrekkes relativt poeng. Jo høyere pris jo flere poeng trekkes fra 50 poeng. Innkjøpssystemet vårt regner dette ut automatisk. Kompetanse er skjønnsmessig vurdert ut fra kriteriene i konkurransegrunnlaget og de svarene som er gitt i tilbudsbesvarelsen. Tilbudets samlede kompetanse er vurdert som et gjennomsnitt av tilbudt personell. Nedenfor følger begrunnelse for det valg som er fattet. Pris 50 %: Dere er blant de som har score nedre i sjiktet på pris. Kompetanse 50 %: Utdanningsgrad - ingeniør eller sivilingeniør etc. innenfor fagfeltet (40 %) (Tilsvarer maks 20 poeng). Erfaring fra relevante oppdrag (60 %) (tilsvarer maks 30 poeng). Per A. Brekke scorer høyt på kompetanse. Ole A. Råen og Joakim B. Fjellstad har oppgitt erfaring fra relevante oppdrag få år tilbake. Dette gjør at dere totalt sett taper en del poeng på kompetanse. For erfaring fra relevante oppdrag settes det poeng for antall års erfaring etter et fast system 0-10 år».
(7)WSP Engineering AS fikk en samlet poengsum på 92,17 poeng, UnionConsult AS fikk 87,60 poeng og Norconsult AS fikk 82,60 poeng. Klager fikk 69,79 poeng og ble rangert som nummer 12.
(8)Kontrakt ble inngått 18. januar 2018. Saken ble brakt inn for Klagenemnda for offentlige anskaffelser ved brev datert 1. februar 2018.
(9)Nemndsmøte i saken ble avholdt 25. mars 2019.
Anførsler
Klager har i det vesentlige anført
(10)Innklagede har brutt regelverket for offentlige anskaffelser ved at evalueringen av tildelingskriteriet «Kompetanse» ikke er i tråd med konkurransegrunnlaget, jf. forskriften § 8-4 (2) d), e) og f) og § 8-4 (3). Det er ikke naturlig å tolke konkurransegrunnlaget slik at det kreves dokumentert erfaring 10 år tilbake i tid for å få høyeste score.
Innklagede har i det vesentlige anført
(11)Innklagede har ikke brutt regelverket for offentlige anskaffelser. Innklagede har ved evalueringen ikke gått ut over det som fremgår av konkurransegrunnlaget. At antall års erfaring ville vektlegges er forutberegnelig. Å begrense relevansen 10 år tilbake i tid ligger også innenfor det innkjøpsfaglige skjønnet.
Klagenemndas vurdering
(12)Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Konkurransen gjelder en rammeavtale med tre leverandører om tekniske rådgivningstjenester til brannteknikk. Anskaffelsens verdi ble i konkurransegrunnlaget punkt 1.1.2 estimert til kroner 425 000 per år, og totalverdien er derfor kroner 1 700 000. I tillegg til lov om offentlige anskaffelser 17. juni 2016 nr. 73 følger anskaffelsen etter det opplyste forskrift om offentlige anskaffelser 12. august 2016 nr. 974 del I og del II jf. forskriften §§ 5-1 og 53.
(13)Klager anfører at innklagede har brutt regelverket ved at evalueringen av tildelingskriteriet «Kompetanse» ikke er i tråd med konkurransegrunnlaget. Klager fremholder at en naturlig forståelse av «erfaring fra relevante oppdrag» ikke tilsier at 10 års erfaring var nødvendig for å oppnå full score i evalueringen av tildelingskriteriet «Kompetanse».
(14)Tildelingskriteriet «Kompetanse» skulle vurderes ut fra de tilbudte konsulentenes utdanningsgrad og «[e]rfaring fra relevante oppdrag».
(15)Innklagede mener at for å kunne vurdere hvor omfattende erfaring konsulentene har må både antall oppdrag og antall års erfaring vektlegges. I tildelingsbrevet viser innklagede til at to av klagers tre tilbudte konsulenter har dokumentert erfaring få år tilbake i tid.
(16)Spørsmålet blir om innklagede har tolket og anvendt tildelingskriteriet «Kompetanse» i strid med konkurransegrunnlaget.
(17)Tildelingskriteriet legger i utgangspunktet opp til en skjønnsmessig vurdering av tilbudt erfaring. Slike innkjøpsfaglige vurderinger kan bare i begrenset grad overprøves rettslig. For at en skjønnsmessig vurdering skal være i strid med regelverket, må det påvises at den er vilkårlig, sterkt urimelig eller på andre måter i strid med de grunnleggende prinsippene i anskaffelsesloven § 4. I første rekke beror dette på om skjønnet er utøvd i tråd med hvordan den velinformerte og normalt påpasselige tilbyder vil forstå konkurransegrunnlaget.
(18)I tildelingsbrevet fremgår det at «for erfaring fra relevante oppdrag settes det poeng for antall års erfaring etter et fast system 0-10 år.»
(19)Selv om dette ikke fremgikk eksplisitt av konkurransegrunnlaget, tilsier en naturlig forståelse av «erfaring fra relevante oppdrag» at hvor lang erfaring de tilbudte konsulentene har, vil være relevant ved evalueringen av tildelingskriteriet.
(20)Innklagede har ikke vektet erfaring utover 10 år, da erfaring lenger tilbake i tid ikke nødvendigvis viser ytterligere kompetanse som bør gis uttelling i evalueringen. At innklagede har valgt å begrense hvor lang erfaring det er nødvendig å ha, vil også være gunstig for konsulenter med kortere erfaring.
(21)Det er etter dette forutberegnelig for en rimelig velinformert og normalt påpasselig tilbyder at antall års erfaring kom til å bli vektlagt i evalueringen. Innklagede har derfor ikke tolket og anvendt tildelingskriteriet «Kompetanse» i strid med konkurransegrunnlaget.
(22)Klagers anførsel fører ikke frem.
Konklusjon
Grenlandkommunenes Innkjøpstjeneste har ikke brutt regelverket for offentlige anskaffelser.
For Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Marianne Dragsten
Refererte rettskilder
- LOA 2017 § 4 — Grunnleggende prinsipper i anskaffelsesloven — forutberegnelighet, likebehandling og gjennomsiktighet
- FOA 2017 § 5-1 — Terskelverdi — anskaffelsen fulgte del I og del II
- FOA 2017 § 5-3 — Terskelverdi for del II — nasjonal terskel
- FOA 2017 § 8-4 — Tildelingskriterier — krav om at evaluering skjer i samsvar med kunngjorte kriterier og metodikk
- FOA 2017 § 6 — Klagenemndforskriften § 6 — saklig klageinteresse