KOFA 2021/886: Evaluering av tildelingskriteriet oppdragsforståelse

Saken gjelder:

Tildelingsevaluering, De generelle kravene i § 4

Etter en konkurranse om inngåelse av rammeavtale for malerarbeid og legging av gulvbelegg anførte klager at innklagede på ulike måter hadde brutt anskaffelsesregelverket ved bedømmelsen av tildelingskriteriet «Oppdragsforståelse». Ingen av klagers anførsler førte frem. Klagenemndas avgjørelse 10. september 2021 i sak 2021/886 Klager:

Byggtapetsermester Stigen & Kronheim AS

Innklaget:

Bergen kommune

Klagenemndas medlemmer:

Bjørn Berg, Karin Fløistad og Kristian Jåtog Trygstad

Bakgrunn:

Bergen kommune (heretter innklagede) kunngjorde 14. januar 2021 en åpen anbudskonkurranse for inngåelse av rammeavtale om malerarbeid og legging av gulvbelegg for utleieboliger. Anskaffelsens verdi var estimert til 12 millioner kroner over to år, med opsjon for oppdragsgiver på forlengelse i inntil to år. Tilbudsfristen var 11. februar 2021.

Det fremgikk av konkurransegrunnlaget at innklagede ville velge tilbudet med det beste forholdet mellom pris og kvalitet, basert på tildelingskriteriene «Oppdragsforståelse» (vektet 40 prosent) og «Pris» (vektet 60 prosent).

I konkurransegrunnlaget var tildelingskriteriet «Oppdragsforståelse» beskrevet slik: «Beskrivelse av hvordan leverandøren vil håndtere leveransen, og hvordan det enkelte oppdrag blir løst på en god måte. Beskrivelse av tilbydd bemanning på kontrakten, og kompetansenivå. Beskrive hvordan leverandør vil forholde seg til beboere/brukere. Leverandørs beskrivelse av hvordan samarbeid med oppdragsgivers andre leverandører og samarbeidspartnere. Leverandøren bes beskrive hvilket system han har for å sikre god og riktig utførelse av leveranse. Ikke utfyllende liste: Mottak av bestilling Gjennomføring av oppdrag Hvordan organisasjonen er satt opp for å håndtere kontrakten. Ressursstyring Avvikshåndtering

www.klagenemndssekretariatet.no

Egenkontroll av leveransen Fakturakontroll Oppdragsgiver vektlegger leverandørens samlede forståelse av leveransen og hvordan den er tenkt løst.»

Innen tilbudsfristen mottok innklagede tilbud fra tre leverandører, herunder Byggtapetsermester Stigen & Kronheim AS (heretter klager).

I tildelingsbrev av 11. mars 2021 orienterte innklagede om at Malerfirma Monsen AS (heretter valgte leverandør) hadde levert det beste tilbudet. Av tildelingsbrevet fulgte det at klager hadde levert et tilbud på 4 400 000 kroner, mens valgte leverandør leverte et tilbud på 4 546 000 kroner. Det avgjørende for utfallet av konkurransen ble at klager oppnådde ni poeng på tildelingskriteriet «Oppdragsforståelse», mot ti poeng for valgte leverandør. Denne poengdifferansen ble omgjort til et pristillegg for klagers tilbud, mens det ikke ble beregnet et pristillegg for valgte leverandørs tilbud. Etter pristillegget ble klagers evalueringssum 4 693 333 kroner, mot valgte leverandørs evalueringssum 4 546 000 kroner.

For kriteriet «Oppdragsforståelse», skrev innklagede i tildelingsbrevet at valgte leverandørs tilbud var best på system for god utførelse og på samarbeid med andre leverandører. På de andre punktene under dette kriteriet, ble valgte leverandørs tilbud vurdert til å være godt og nær beste tilbyder på det enkelte punkt. Det ble konkludert med at valgte leverandør hadde vist den beste forståelsen av oppdraget, og etter en samlet vurdering av pris og kvalitet hadde gitt det beste tilbudet.

Klager ba om en utdypet begrunnelse, og innklagede oversendte denne 14. mars 2021. I den utdypede begrunnelsen fulgte det blant annet at klager svarte best på punktet om bemanning og kompetanse. Klager hadde imidlertid ikke vist en like god forståelse som valgte leverandør om hvordan forholde seg til beboerne. Videre trakk det ned at klager la opp til å ha to arbeidere på hvert oppdrag. Videre var klagers tilbud svakere i beskrivelsen av samarbeid og oppfølging av leveransen mellom flere parter.

Innklagede inngikk kontrakt med valgte leverandør 26. mars 2021.

Klagen ble brakt inn for Klagenemnda for offentlige anskaffelser 25. mai 2021.

(10) Nemndsmøte i saken ble avholdt 30. august 2021. Anførsler: Klager har i det vesentlige anført:

(11) Innklagede har brutt regelverket ved evalueringen av tilbudene under tildelingskriteriet «Oppdragsforståelse». Regelbruddene har påvirket utfallet av konkurransen.

(12) Ved evalueringen av antall personer som leverandørene har tilbudt for gjennomføring av oppdragene, har innklagede gitt ulik uttelling for beskrivelser som i realiteten er like. Både klager og valgte leverandør har skrevet at de vil tilpasse bemanningen etter oppdragets karakter, men innklagede har hengt seg opp i at klager skrev at de tok et utgangspunkt på to personer på hvert oppdrag. Innklagede hensyntar imidlertid ikke at dette kun var et utgangspunkt.

(13) Videre har innklagede gitt valgte leverandør positiv uttelling for å beskrive kommunikasjon og tilpasning til brukere på sykehjem og kontorbygg, uten at dette er opplyst å inngå i arbeidene som skal utføres under rammeavtalen.

(14) Til sist har innklagede premiert valgte leverandørs beskrivelse av samarbeidet med andre leverandører under avropene, selv om beskrivelsen er i strid med kontraktsmodellen og forutsetningene i konkurransegrunnlaget. Valgte leverandør tilbyr å ta på seg en koordineringsrolle under avropene som er byggherrens ansvar etter NS8405 punkt 18.3 jf. punkt 19.7. Hvis innklagede mente leverandørene skulle koordinere andre leverandører, måtte dette vært presisert i konkurransegrunnlaget som en endring til NS8405. Når dette ikke er gjort, vil en normalt påpasselig tilbyder gå ut fra at man har en samordningsplikt i tråd med kontraktsmodellen og NS8405. Innklagede har i det vesentlige anført:

(15) Innklagede har ikke brutt reglene om offentlige anskaffelser.

(16) Klager har i tilbudet sitt opplyst at det som et utgangspunkt alltid skal være minimum to stykker per oppdrag. To personer per oppdrag har klager begrunnet med «for sikkerhetens skyld», uten å utdype om dette gjelder HMS eller med tanke på oppdragsgivers brukere. Selv om klager har angitt at dette ikke er mer enn et utgangspunkt, gir det etter en objektiv vurdering ingen reell innskrenkning fra utgangspunktet om to arbeidere per oppdrag. Beskrivelsen av antall arbeidere per oppdrag innebærer en reell forskjell mellom tilbudene.

(17) Beskrivelsen av kommunikasjon og tilpasning til brukere på sykehjem og i kontor- og administrasjonsbygg er ikke vektlagt slik klager påstår. Innklagede har vektlagt valgte leverandørs beskrivelser av tilpasning av arbeid på ulike tiltakssteder utfra hensynet til beboere og brukere, og dette er fremhevet ulike steder i valgte leverandørs tilbudsbrev.

(18) Hva gjelder samarbeid med andre leverandører, er dette fremhevet som noe leverandørene må beskrive under tildelingskriteriet. Valgte leverandør viser en dypere forståelse for de oppgaver som skal løses og derigjennom ser valgte leverandør hvordan arbeidet inngår i samarbeid med andre fag og samarbeidspartnere, og formidler i en gjennomtenkt plan hvordan denne ivaretar byggherrens interesser. Valgte leverandørs beskrivelse av deres byggeleders rolle som bindeledd mellom oppdragsgiver og alle involverte fag, vil være en klar fordel for kommunen. Leverandørens aktive tilnærming på byggeplassen vil være besparende for oppdragsgiver. Valgte leverandørs beskrivelse innebærer ikke at de tar sikte på å inneha det koordinerings- og organiseringsansvaret som etter NS8405 ligger på byggherren. Klagenemndas vurdering:

(19) Klager har deltatt i konkurransen og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Konkurransen gjelder malerarbeid og gulvlegging, som er en bygge- og anleggsanskaffelse. I tillegg til lov om offentlige anskaffelser 17. juni 2016 nr. 73 følger anskaffelsen forskrift om offentlige anskaffelser 12. august 2016 nr. 974 del I og II, jf. forskriften §§ 5-1 og 5-3.

(20) Klagenemnda skal ta stilling til om innklagede har brutt regelverket ved evalueringen av tilbudene under tildelingskriteriet «Oppdragsforståelse».

(21) Ved evalueringen av tilbudene opp mot tildelingskriteriene, har oppdragsgiver et innkjøpsfaglig skjønn. Det skal ikke foretas en ny evaluering av tilbudene. Det som kan prøves er om innklagede har forholdt seg til tildelingskriteriene slik de er angitt i konkurransegrunnlaget, om tilbudenes innhold er korrekt fastlagt, og om evalueringen er vilkårlig, sterkt urimelig eller for øvrig i strid med de grunnleggende prinsippene i loven § 4, se eksempelvis Høyesteretts avgjørelse i Rt. 2007 side 1783 avsnitt 42-44.

(22) Klagenemnda tar først stilling til om innklagedes premiering av antall personer per oppdrag innebar et brudd med likebehandlingsprinsippet.

(23) Det fulgte av tildelingskriteriet at tilbyderne skulle gi en beskrivelse av tilbudt bemanning på kontrakten. Det fremgikk videre av oppdragsgivers spesifikasjon at bemanningen skulle tilpasses det enkelte oppdrag, og at overbemanning ikke ville bli akseptert. Både valgte leverandør og klager har gitt en beskrivelse av bemanningen som tilsier at de vil tilpasse antall arbeidere etter oppdragets karakter.

(24) Innklagede har forklart at valgte leverandørs tilbud ble premiert for at bemanningen i større grad enn i klagers tilbud kunne tilpasses slik at det vil kunne være færre enn to arbeidere på noen oppdrag. Det er vist til at klager har angitt at «[p]lanen er i utgangspunktet at det alltid skal være min. 2 stk håndverkere pr. oppdrag for sikkerhetens skyld». Klagenemnda har ingen rettslige innvendinger mot innklagedes forståelse av klagers tilbud. Slik tilbudet er formulert, fremstår det som at det skal mer til å bemanne et oppdrag med færre enn to personer. Hvis klager mente at det siterte utdraget skulle forstås annerledes, vil det være klagers risiko, jf. forskriften § 9-1 (2).

(25) Klagenemnda går deretter over til å ta stilling til om valgte leverandør er gitt uttelling for forhold som ikke var relevante og forhold som ikke var en del av tilbudet i bedømmelsen av tilbudt tilpasning til brukere og beboere. Klager har anført at valgte leverandør er premiert for en beskrivelse av arbeid på sykehjem og ved kontor- og administrasjonsbygg, som ikke inngikk i oppdragsbeskrivelsen.

(26) Under tildelingskriteriet «Oppdragsforståelse» skulle tilbyderne blant annet beskrive hvordan leverandøren ville forholde seg til beboere/brukere. Innklagede har forklart at valgte leverandør har fått uttelling for å beskrive tilpasning av arbeid på ulike tiltakssteder utfra hensynet til beboere og brukere. Innklagede har videre vist til hvilke deler av valgte leverandørs tilbud som er grunnlag for denne uttellingen. Etter klagenemndas vurdering var disse forholdene relevante slik tildelingskriteriet var beskrevet i konkurransegrunnlaget. Klagenemnda har heller ikke andre rettslige innvendinger mot denne delen av evalueringen.

(27) Klagenemnda går til slutt over til å vurdere om valgte leverandør feilaktig er premiert for et samarbeid med andre leverandører under avropene som innebærer at valgte leverandør har påtatt seg en oppgave som etter NS8405 tilhører byggherren. Ifølge klager inneholder valgte leverandørs tilbud her et avvik fra NS8405 og forutsetningene i konkurransegrunnlaget.

(28) Etter NS8405 punkt 19.7 skal byggherren sørge for den tidsmessige koordineringen av aktørene i prosjektet som er nødvendig for entreprenørenes gjennomføring av sine kontraktsforpliktelser. Entreprenørene har på sin side en plikt til å samordne sin fremdrift til de øvrige aktørene i prosjektet, jf. punkt 18.3. Koordineringsansvaret er en del av den byggeplassadministrasjon som normalt tilligger byggherren. Disse oppgavene kan

byggherren pålegge entreprenørene der dette fremgår av kontrakten eller særskilt avtales senere, jf. punkt 16.3.

(29) Valgte leverandør har i tilbudet sitt beskrevet at «[V]åre prosjektledere vil være et bindeledd mellom oppdragsgiver og alle involverte fag slik at kommunikasjonen skal være enklere for både oppdragsgiver og oppdragsgivers andre leverandører ved at man bruker en og samme kanal. Vi ønsker at alle leverandørene har fellesmøter med jevne mellomrom for å sikre så god gjennomføring av kontrakten som mulig. Som del av vårt fokus på kontinuerlig forbedring vil et samarbeid med oppdragsgivers flyt og gode prosesser i prosjektet. Referat fra møter.»

(30) Det fremgikk av konkurransegrunnlagets beskrivelse av tildelingskriteriet at oppdragsforståelsen omfattet leverandørenes forståelse av «samarbeid med oppdragsgivers andre leverandører og samarbeidspartnere». Etter klagenemndas syn har ikke valgte leverandør påtatt seg tidsmessig koordinering etter NS8405 punkt 19.7. Klagenemnda har ingen rettslige innvendinger mot innklagedes vurdering av at valgte leverandør har lagt til rette for et hensiktsmessig samarbeid med andre aktører.

(31) De konkrete forholdene klager har påpekt ved evalueringen, medfører etter dette ikke brudd på regelverket.

Konklusjon: Bergen kommune har ikke brutt regelverket for offentlige anskaffelser.

For Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Kristian Jåtog Trygstad

────────────────────────────────────────────────────────────