KOFA 2003/178: Haugesund – brudd på tildelingskriterier

2003/178 Haugesund kommune

Innklaget: Haugesund kommune

Klager: All Service AS

Avgjørelse: Brudd på regelverket

Type sak: Rådgivende sak

Klagenemnda for offentlige anskaffelser Innklagede har gjennomført en anbudskonkurranse om rammeavtale for innleie av anleggsmaskiner samt utførelse av anleggsarbeid. Klagenemnda fant at innklagede hadde brutt kravet til likebehandling, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ved ikke å angi forventet volum på anskaffelsen i konkurransegrunnlaget. Videre var regelverket for offentlige anskaffelser brutt ved at innklagede hadde vektlagt maskinenes alder til tross for at dette ikke var angitt som tildelingskriterium i konkurransegrunnlaget eller kunngjøringen. Innklagede kunne heller ikke påvise at samtlige oppgitte tildelingskriterier var blitt vurdert. Videre hadde innklagede benyttet "soliditet" som tildelingskriterium, selv om dette kriteriet knytter seg til forhold ved leverandøren og ikke kontraktens gjenstand. Evalueringen av tildelingskriteriet "referanser" var dessuten mangelfull og i strid med kravet til etterprøvbarhet. Klagenemndas avgjørelse 6. oktober i sak 2003/178 Klager: All Service AS Spannaveien 151 5535 Haugesund Innklaget: Haugesund kommune Rådhuset 5500 Haugesund Klagenemndas medlemmer: Per Christiansen, Inger Marie Dons Jensen, Andreas Wahl. Saken gjelder: Evaluering av tildelingskriteriene ved valg av tilbud. Likebehandling. Etterprøvbarhet.

Bakgrunn

Den 15.5.2003 kunngjorde Haugesund kommune (heretter kalt "innklagede) sammen med Sveio kommune en åpen anbudskonkurranse med det siktemål å inngå en rammeavtale for

leie av anleggsmaskiner. Nærmere bestemt ønsket kommunen tilbud på gravemaskiner, lastebiler og borerigger. Oppdraget var benevnt som bygge- og anleggsarbeid, og det var forutsatt at leverandørene også skulle stille med mannskap og utføre det arbeid maskinene ble leid inn til. Omfanget av leveransene var ikke nærmere angitt verken i kunngjøringen eller i konkurransegrunnlaget. Kontraktsperioden var tre år, med opsjon for forlengelse i inntil to år. I konkurransegrunnlaget var det oppgitt at kontrakten ville bli tildelt leverandøren med det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, og at tildelingskriteriene var "Organisasjon og soliditet", "Referanser", "Service", "Leveringsbetingelser", "Responstid", "Betalingsbetingelser", "Priser, prisbetingelser", "Transportkostnader" og "Statistikk". Tildelingskriteriene var ikke oppgitt i prioritert rekkefølge. Konkurransegrunnlaget inneholdt prisskjemaer hvor leverandørene blant annet skulle fylle ut priser, anleggsmaskinenes årsmodell og fabrikat, bestillingstid, oppsigelsestid og transportkostnad for de ulike maskinene. Konkurransegrunnlaget krevde også at "Responstid fra tjeneste/maskiner bestilles og til det er på plassen skal oppgis" og at "Leveringstid fra mottatt bestilling skal oppgis". All Service AS (heretter kalt "klager") leverte et tilbud i samarbeid med firmaet Støland maskin. Bestillingstiden for lastebiler og gravemaskiner og oppsigelsestiden for gravemaskiner ble oppgitt til en dag. Bestillings- og oppsigelsestiden for boreriggen var tre dager. Klagers tilbud omfattet også et følgebrev, der det blant annet fremgikk: "Bestillingstiden er oppgitt i anbudsdokumentet med 1 dag. Responstiden på: Vanlige arbeidsdager vil være 3-4 timer Lørdager-søndager vil være 1-2 timer Høytidsdager vil være 1-2 timer Natt utrykninger vil være 1-2 timer" En av de andre deltakerne i konkurransen var O. J. Miljeteig AS. I dette selskapets tilbud var bestillingstiden for alle maskinene og oppsigelsestiden for boreriggen oppgitt til 2 timer. For øvrig forbeholdt ikke O. J. Miljeteig seg noen oppsigelsestid. Tilbudet inneholdt ingen opplysninger om responstid. Det ble avholdt avklaringsmøter med klager og O. J. Miljeteig AS den 10.6.2003. For å sammenligne tilbudene, som i all hovedsak var gitt i timepriser, utarbeidet innklagede et fiktivt regneeksempel hvor omfanget av tjenestene var vurdert ut fra "tidsbruk på en normal

jobb i kommunen". I eksemplet var alle typene anleggsmaskiner tatt med, samt utgifter til sprengning og transport. Klagers tilbud ble påplusset et beløp tilsvarende en dags leie for gravemaskin under hensyn til at klager hadde satt en dags oppsigelsestid for gravemaskin. Oppsigelsestid for borerigg var ikke hensyntatt i regnestykket. Med de forutsetningene innklagede la til grunn, beløp klagers tilbud seg til 133.887,50 kroner, mens O. J. Miljeteig AS’ tilbud beløp seg til 130.625 kroner. I forbindelse med regneeksemplet utarbeidet innklagede videre en intern innstilling, der det blant annet fremkom at: "på timebasis ligger All Service noe lågere. Men som vist i regneeksempelet har O J Miljeteig mye raskere responstid, tar bare transportkostnader for borerigg og har ingen oppsigelsestid. Etter det jeg kjenner til har kommunene mye av relativt små jobber der responstid og oppsigelsestid har stor betydning. Har man mer omfattende anleggsjobber vil det for disse bli innhentet egne anbud." Konklusjon: Gruppen er enig om at på grunnlag av de innsendte anbudsdokumenter og avklaringsmøtet den 10. juli 2003, anser man tilbudet fra O. J. Miljeteig AS som det økonomisk mest fordelaktige for kommunene. Man har da lagt særlig vekt på responstid og oppsigelsestid ved innleie til enkeltarbeidsoppgaver. Haugesund kommune har dessuten meget gode erfaringer med O J Miljeteig de årene man har hatt avtaler med firmaet". I brev av 11.7.2003 meddelte innklagede klager at kommunen hadde til hensikt å inngå kontrakt med O. J. Miljeteig AS. Det fremgikk at: "Begrunnelsen for beslutningen går på at man anser dette anbudet som det økonomisk mest gunstige for kommunene. Firmaet har gitt et gunstig pristilbud og i tillegg har man blant annet lagt vekt på responstid, oppsigelsestid og alder på maskinpark. Firmaet har eksempelvis ingen oppsigelsestid på innleide maskiner, låge fraktkostnader, noe som viser seg å slå gunstig ut på den typen arbeidsoperasjoner kommunene har". Klager påklaget innklagedes beslutning i brev til kommunen av 28. og 30.7.2003 uten å få noen respons. Saken ble klaget inn for klagenemnda den 22.8.2003.

Anførsler

Klagers anførsler

Innklagede har brutt regelverket for offentlige anskaffelser ved ikke å vurdere alle de oppgitte tildelingskriteriene. I innklagedes interne innstillinger og i begrunnelsen for valg av tilbud fremkommer det ikke at tildelingskriteriene "organisasjon" "service", "betalingsbetingelser" og "statistikk" er vurdert.

"Soliditet" er vektlagt, men dette er ikke et lovlig tildelingskriterium, ettersom dette kriteriet ikke knytter seg til kontraktens gjenstand. Innklagede har brutt regelverket ved å legge vekt på et kriterium som ikke var angitt i konkurransegrunnlaget, nemlig alderen på leverandørenes maskinparker. Videre er innklagedes skjønnsmessige vurdering av tilbudene i relasjon til tildelingskriteriene feil. For det første synes det som om innklagede utelukkende har tatt hensyn til sine egne gode erfaringer med den valgte leverandøren, og unnlatt å legge vekt på andre leverandørers referanser i tråd med tildelingskriteriet "referanser". For det andre er det feil å legge til grunn at det valgte tilbudet hadde bedre responstid og bedre oppsigelsestid enn klagers tilbud. Det er neppe mulig å forbeholde seg lavere responstid og oppsigelsestid enn klager har gjort. For det tredje er det ikke riktig å legge så stor vekt på at klager har forbeholdt seg en dags oppsigelsestid. Kommunens tekniske ledelse må ha såpass oversikt over arbeidet at de kan avgjøre dagen før om oppdraget skal avsluttes neste dag. Det er videre uriktig å legge så stor vekt på transportkostnader og responstid som innklagede har gjort. Rammeavtalen vil omfatte en rekke større arbeider der slike kostnader blir av liten betydning i forhold til timeprisene for leie av utstyr. Innklagede har manipulert forutsetningene for det fiktive regnestykket som lå til grunn for sammenligningen av leverandørenes priser, slik at den valgte leverandørens tilbud fremstår som det rimeligste. Eksemplet i regnestykket omfatter utgifter ved grøftegraving i sentrum, og ved slike arbeider er det ikke aktuelt å foreta spreningsarbeider, blant annet av hensyn til den eksisterende bebyggelsen. Uten utgiftene til sprengning er klagers tilbud det rimeligste. Innklagede har i tillegg vurdert alderen på klagers maskinpark feil. Hovedtyngden av klagers maskinpark er fra 2000 og 2002. Dessuten har klager opplyst overfor innklagede at minst en ny lastebil er under bestilling. Innklagede har dessuten brutt kravet til likebehandling av deltakerne i konkurransen. Innklagede har forutsatt at rammeavtalen skal dekke en rekke vedtatte grøftearbeider i kommunen. Anskaffelsen beløper seg derfor i realiteten til flere millioner kroner. Den valgte leverandøren hadde kjennskap til dette som følge av sitt tidligere kontraktsforhold med innklagede. Innklagede har imidlertid unnlatt å informere de andre deltakerne i konkurransen om omfanget av rammeavtalen. Hadde klager vært kjent med anskaffelsens omfang, ville det

vært mulig for klager å prise sitt tilbud på en annen måte, blant annet ved ikke å ta betalt for transportkostnader.

Innklagedes anførsler

Alle tildelingskriteriene er hensyntatt i helhetsvurderingen. Innklagede fant ikke grunn til å fremheve tildelingskriterier hvor leverandørene sto likt. Innklagede var berettiget til å legge vekt på alderen på leverandørenes maskinparker. Innklagede viser til at det i anbudsdokumentet er spurt etter maskinenes alder. Soliditet er et lovlig tildelingskriterium. Det er en fordel for innklagede å velge en økonomisk solid leverandør. Tildelingskriteriet "referanser" har selvsagt vært vektlagt. Det var imidlertid ikke nødvendig å innhente referanser fra eksterne oppdragsgivere, ettersom det i miljøene omkring kommunal teknisk drift er god kunnskap om de ulike entreprenørfirmaene som opererer i markedet. Den valgte leverandørens bestillingstid og oppsigelsestid er kortere enn klagers, og det valgte tilbudet ble derfor vurdert som bedre enn klagers på disse punktene. Den rammeavtalen konkurransen gjaldt, er forutsatt å skulle dekke det løpende behov som oppstår i kommunene, herunder ikke-planlagte arbeidsoperasjoner av kort varighet. Ved slike oppdrag vil både bestillingstid og oppsigelsestid utgjøre vesentlige kostnader. Innklagede har lagt til grunn de opplysninger klager har gitt i sitt tilbud angående maskinparkens alder. Her fremkommer at tilbudte maskiner er noe eldre enn det klager anfører, nemlig fra 1993, 1995-1998 og 2001. Kravet til likebehandling er overholdt i hele anskaffelsesprosessen, ved at tildelingsvurderingen utelukkende baserte seg på opplysninger gitt i tilbudsdokumentene.

Klagenemndas vurdering

Klager har deltatt i den aktuelle konkurransen og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser av 15.11.2002 § 6. Klagen er rettidig.

I konkurransegrunnlaget er anskaffelsen beskrevet som leie av gravemaskiner, lastebiler og borerigger m.m. til utføring av anlegg og vedlikehold. Det er imidlertid forutsatt at leverandørene også skal stille med mannskap og utføre det arbeidet maskinene leies inn til. Innklagede har forutsatt at anskaffelsen er en bygge- og anleggskontrakt, og at anskaffelsens verdi ikke overstiger de aktuelle terskelverdiene. Klagenemnda legger dette til grunn. Anskaffelsen reguleres da av forskrift om offentlige anskaffelser av 15.6.2001 del I og III, jf. forskriftens § 2-1(1) og (2) jf. § 2-2(1). Brudd på kravet til likebehandling Innklagede har ikke angitt omfanget av rammeavtalen i konkurransegrunnlaget. Forventet volum er en sentral opplysning for potensielle leverandører, både for å kunne avgjøre om de skal delta i konkurransen, og for å kunne beregne priser. Den valgte leverandøren, som også var kommunens tidligere leverandør, må forutsettes å ha hatt et bedre grunnlag enn de andre leverandørene for å vite noe om realistisk omfang, og fikk på denne måten en uberettiget fordel. Ut fra kravet til likebehandling og gjennomsiktighet skulle innklagede " så langt det lot seg gjøre " ha angitt omfanget av avtalen i konkurransegrunnlaget. Når dette ikke ble gjort, har verken innklagede eller klagenemnda det nødvendige grunnlag for å vurdere hvilket anbud som er det billigste, jf at konkurransen omhandler forskjellige ytelser med forskjellige enhetspriser. Dette er i strid med kravet til forutberegnelighet, dvs at anbyderne skal kunne sette seg inn i hvilke rammer som gjelder for vurdering av tilbudene, jf lov om offentlige anskaffelser § 5. I tillegg er manglende angivelse av volum i strid med prinsippet om etterprøvbarhet når innklagede først etter tilbudsfristens utløp fastsetter hvilke volumer som skal legges til grunn ved vurdering av anbudene, jf lov om offentlige anskaffelser § 5. Det er uklart om bestillingstid og responstid, slik de er brukt i konkurransegrunnlaget, har samme meningsinnhold. I klagers tilbud er bestillingstid oppgitt til henholdsvis en og tre dager, mens responstiden er oppgitt til henholdsvis 1-2 og 3-4 timer. Den valgte leverandøren har oppgitt to timers bestillingstid på samtlige maskiner, og innklagede har lagt til grunn at dette tilsvarer responstiden. Spørsmålet skal ha vært tema på avklaringsmøtene. Det er likevel uklart om innklagede har lagt samme prinsipper for bestillingstid/responstid til grunn ved sammenligning av de to tilbudene. Ut fra de opplysninger som foreligger, har klagenemnda derfor ikke grunnlag for å ta stilling til innklagedes vurderinger på dette punkt. Plikt til å opplyse om alle tildelingskriterier Ved valg av leverandør basert på hvilket tilbud som er det økonomisk mest fordelaktige, plikter oppdragsgiver å opplyse i kunngjøringen eller i konkurransegrunnlaget om alle tildelingskriteriene som vil bli lagt til grunn for valget, jf. forskrift om offentlige anskaffelser § 17-2(2).

Innklagede opplyser å ha lagt vekt på alderen på leverandørenes maskinparker. Dette var ikke oppgitt som et tildelingskriterium, og kan derfor ikke vektlegges ved valg av tilbud. Dette gjelder selv om leverandørene ble bedt om å oppgi alderen på tilbudte maskiner. Plikt til å vurdere alle angitte tildelingskriterier Plikten til å opplyse om alle tildelingskriteriene omfatter også en plikt til å vektlegge samtlige angitte kriterier i tildelingsvurderingen. Innklagede opplyser å ha vektlagt alle tildelingskriteriene i en helhetsvurdering. Den interne innstillingen og begrunnelsen for valg av leverandør tyder imidlertid på at innklagede bare har vektlagt et fåtall av de angitte tildelingskriteriene. Ut fra kravet til etterprøvbarhet i lov om offentlige anskaffelser av 16.7.1999 nr. 69 § 5 tredje ledd må det kunne kreves at oppdragsgiver påviser mer konkret hvordan kriteriene er evaluert. Dette har innklagede, til tross for anmodning fra klagenemnda, ikke gjort. Klagenemnda må da konkludere med at innklagedes skjønn har vært mangelfullt. Tildelingskriteriet "soliditet" Oppdragsgivere har i utgangspunktet et vidt skjønn med hensyn til utformingen av tildelingskriteriene. Ett av de kravene som stilles, er imidlertid at kriteriet må være knyttet til kontraktens gjenstand, jf. EF-domstolens sak C-448/01 (Concordia Bus Finland) premiss 59. Med mindre dette vilkåret er oppfylt, vil ikke kriteriet tjene til å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbudet. Innklagede har i konkurransegrunnlaget oppgitt "soliditet" som et tildelingskriterium. Dette er et kriterium som refererer seg til forhold ved leverandørene. Under en bygge- og anleggskontrakt som den foreliggende, vil kriteriet ikke kunne anses å påvirke vurderingen av hvilket tilbud som er det økonomisk mest fordelaktige. Kriteriet er ikke knyttet til kontraktens gjenstand, og innklagede har dermed ikke adgang til å benytte soliditet som et tildelingskriterium i foreliggende anskaffelse. Forsvarlig og saklig vurdering av tildelingskriteriene Til tildelingskriteriet"referanser" opplyser innklagede at det ikke ble ansett nødvendig å innhente referanser fra andre oppdragsgivere, ettersom man i miljøene omkring kommunal teknisk drift har god kunnskap om de ulike entreprenørfirmaene som opererer i markedet. Når innklagede uttrykkelig ba om referanser og tilkjennega at referanser ville bli vektlagt ved valg av tilbud, skulle innklagede ha kontaktet de oppgitte referansene. Dette ble ikke gjort, og evalueringen av kriteriet har derfor vært mangelfull, uansett hva personer i kommunen måtte vite om leverandørene.

Konklusjon

Haugesund kommune har brutt kravet til likebehandling, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet i lov om offentlige anskaffelser § 5 ved ikke å angi forventet volum på anskaffelsen i konkurransegrunnlaget. Haugesund kommune har brutt forskrift om offentlige anskaffelser § 17-2(2) ved å vektlegge anleggsmaskinenes alder ved valg av tilbud til tross for at dette ikke var oppgitt som tildelingskriterium. Haugesund kommune har brutt regelverket for offentlige anskaffelser ved å benytte "soliditet" som et tildelingskriterium. Haugesund kommunes skjønnsutøvelse ved valg av tilbud er mangelfull da det ikke kan sees at samtlige tildelingskriterier er evaluert. Haugesund kommunes evaluering av tildelingskriteriet "referanser" er mangelfull, siden leverandørenes referanser ikke ble kontaktet, slik man forutsatte i konkurransegrunnlaget. Klagenemnda ber Haugesund kommune opplyse senest 29. oktober 2003 om hva som vil bli gjort for å rette de feil som er begått. For klagenemnda, Inger Marie Dons Jensen 6.10.2003