KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2005/236: SKAL-krav som tildelingskriterium er ulovlig
Faktum
Forsvarets logistikkorganisasjon kunngjorde 4. april 2005 en åpen anbudskonkurranse for anskaffelse av sope- og blåsemaskiner til Bodø Hovedflystasjon. Konkurransen var over EØS-terskelverdien. Konkurransegrunnlaget inneholdt et vedlegg med tekniske spesifikasjoner, der leverandørene ble bedt om å besvare kravpunkter med «ok» dersom kravet var fullt ut tilfredsstilt, eller med detaljert beskrivelse dersom alternative løsninger ble tilbudt. Kontrakt skulle tildeles det økonomisk mest fordelaktige tilbudet basert på sju prioriterte tildelingskriterier, der det første var formulert som «Oppfyllelse av SKAL-krav og tabell i pkt. 4.1/4.2 i Tekniske krav». Fire leverandører leverte tilbud innen fristen 27. mai 2005. Innklagede gjennomførte en teknisk evaluering og rangerte tilbudene i en kapasitetsmatrise. Øveraasen AS ble tildelt kontrakt foran Schmidt Norge AS. Schmidt Norge AS påklaget tildelingen og anførte bl.a. at SKAL-krav ikke kan inngå i et tildelingskriterium, at evalueringen bygde på feil faktum om muligheten for trinnløs viftehastighet, og at usammenlignbare størrelser for lufthastighet var vurdert mot hverandre.
KOFAs vurdering
1. Ulovlig tildelingskriterium – «Oppfyllelse av SKAL-krav»
Rettsregel: Tildelingskriterier må etter FOA 2001 § 10-2 og LOA 1999 § 5 være egnet til å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, og oppdragsgiver er bundet av kravet til forutberegnelighet.
KOFAs tolkning: Nemnda presiserte at minstekrav enten er oppfylt eller ikke oppfylt – «det er ikke tale om en grad av oppfyllelse av minstekrav». Når alle gjenværende tilbud oppfyller minstekravene, er de «like gode på dette punktet», og kriteriet gir ikke grunnlag for rangering.
Avgjørende faktum: Første tildelingskriterium var formulert som «Oppfyllelse av SKAL-krav og tabell i pkt. 4.1/4.2», uten at det fremgikk klart hva som faktisk ville bli evaluert og rangert under kriteriet.
Delkonklusjon: KOFA fant brudd på FOA 2001 § 10-2 og LOA 1999 § 5. Kriteriet var «ikke utformet klart nok», og oppfyllelse av SKAL-krav alene er ikke egnet til å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbudet.
2. Instruksjon i konkurransegrunnlagets vedlegg A og likebehandling
Rettsregel: Oppdragsgiver plikter å behandle leverandørene likt, jf. LOA 1999 § 5.
KOFAs tolkning: Forordet benyttet «kan» besvares med «ok», og åpnet for at leverandørene alternativt kunne tilby andre løsninger med detaljert beskrivelse. Nemnda leste dette ikke som en instruks om å svare «ok» for å delta, men som en valgfrihet.
Avgjørende faktum: Innklagede hadde i evalueringen bygd på de spesifikasjonene alle leverandørene ble bedt om å fylle inn i tabellene 4.1/4.2 og i tilleggsforespørselen av 22. juni 2005 – ikke på frivillige tilleggsopplysninger.
Delkonklusjon: Ingen krenkelse av likebehandlingsprinsippet; anførselen førte ikke frem.
3. Usammenlignbare størrelser og feil faktum i tilbudsevalueringen
Rettsregel: KOFA kan prøve om oppdragsgiver har lagt korrekt faktum til grunn ved tilbudsevalueringen, jf. FOA 2001 § 10-2.
KOFAs tolkning: For spørsmålet om lufthastighet målt ved henholdsvis inngang og utgang av blåsekanalen, fant nemnda at dette ikke lot seg overprøve gjennom skriftlig saksbehandling alene. For trinnløs viftehastighet: klagers tilbud oppga trinnvis regulering som standard og trinnløs som opsjon, uten pris på opsjonen.
Avgjørende faktum: Uten prisinformasjon om opsjonen for trinnløs regulering måtte det legges til grunn at den tilbudte maskinen hadde trinnvis regulering som avtalt ytelse. Innklagede hadde dermed ikke lagt uriktig faktum til grunn.
Delkonklusjon: Begge anførsler om feil faktum og usammenlignbare størrelser førte ikke frem.
Konklusjon
KOFA konkluderte med at Forsvarets logistikkorganisasjon hadde brutt kravet til forutberegnelighet i LOA 1999 § 5 og FOA 2001 § 10-2 ved ikke å utforme tildelingskriteriet «Oppfyllelse av SKAL-krav...» klart nok. Øvrige anførsler fra Schmidt Norge AS – om likebehandling, usammenlignbare størrelser og feil faktum – førte ikke frem. Saken ble behandlet som rådgivende.
Praktisk betydning
Avgjørelsen fastslår et prinsipp som er videreført i senere regelverk: absolutte minstekrav (SKAL-krav) er ikke egnet som tildelingskriterium fordi de ikke tillater gradering eller rangering av tilbud som allerede har passert kvalifikasjonsfasen. Oppdragsgivere som ønsker å vektlegge tekniske ytelser utover et minimumsnivå, må formulere tildelingskriteriene slik at de tydelig angir hva som evalueres og hvordan. Kombinasjonen av minstekrav og kapasitetsmatriser kan være lovlig, forutsatt at selve tildelingskriteriet klart reflekterer at det er ytelse og kapasitet – ikke bare oppfyllelse av minstekravet – som evalueres.
Hele KOFA-avgj\u00f8relsen (klikk for \u00e5 skjule)
2005/236 Forsvarets logistikkorganisasjon
Innklaget: Forsvarets logistikkorganisasjon
Klager: Schmidt Norge AS
Avgjørelse: Brudd på regelverket
Type sak: Rådgivende sak
Klagenemnda foroffentlige anskaffelser Innkiagedegjennomførteen åpen anbudskonkurransefor anskaffelseavsope-og blåsemaskinertilenflyplass. Klagenemndafantatinnkiagede haddebrutt regelverketved ikkeå utforme tildelingskriteriet “Oppjj~’llelseavSKAL-krav “klartnok For øvrigførte ... ikkekiagers anførslerfrem. Klagenemndas avgjørelse6. november isak2005/236—j ~. Klager: SchmidtNorgeAS Innkiaget: Forsvarets Logistikkorganisasjon Klagenemndas medlemmer: KaiKruger, IngerRoll-Matthiesen, BjørgVen Saken gjelder: Ulovligtildelingskriterium. Likebehandling. Korrekt faktum. Bakgrunn:
(1) Forsvarets Logistikkorganisasjon(heretter kalt imikiagede) kunngjorde 4. april 2005 en åpen anbudskonkurranse for anskaffelse av sope- og blåsemaskiner til Bodø Hovedflystasjon.
(2) I konkurransegrunniagets vedlegg A var det stilt opp tekniske krav til sope- og blåsemaskinene. Fradettevedlegget hitsettes: “FORORD • 1... • NB!!! For å få en iyddig og lettest mulig sammenlignbar dokumentmasse må tilbydertapunktforpunktogbesvareleveransebeskrivelsen slikdenne er sattopp. Tilfredsstiles etpunktfullt utkanpunktetbesvares “ok”. Er andre akseptable losinger nyttet skal disse beskrives i detalj. Punkter hvor tilbudt utstyr avvikerfra leveransebeskrivelsen må spesifiseres under det enkelte punkt. • TILBUDSOMIKKEERSATTOPPSOMBESKREVETKANBLI Å FORKASTET UTEN BLI VURDERT. 1... Postadresse Besøksadresse TIf.: 55 5975 00 E-post: Postboks439Sentrum OlavKyrresgate8 postmottak@kofa.no
4 Spesifikasjonerpå borstenogblåsesystem. 4.1 Borstetype:Kassett Tilbyderskalfylle inn gjeldendespes~Ikasjonernedenfor: Antallrader/spor Totaltantallkassettervedbørsteskifie Børstelengde Vinkelpåbørsten iarbeidsposisjon Ryddebreddeiarbeidsposisjon Eventuelleandrefastebørstevinkler ogtilhørende iyddebredder: Børstediameternybørste ____________ Maxbørstehastigheti orndr/min ___________ Kan børstehastighetenjusteres trinnløst? ____________ Prispå etstkbørstesett(skalikke leveres ekstra) 4.2 Spesifikasjonerpåblåsesystemet: Tilbyderskalfylle inngjeldendespesifikasjoner nedenfor.
Luftvolum irn /h ___________ Lufihastighet irn/s ___________ Kan v~ftehastighetenjusterestrinnløst? ____________ 5. Flog ... f Detskalleggesvedspesifikasjonersom viserallevekterogmålpåplogen.”
(3) Kontrakt skulle tildeles den leverandøren som leverte det økonomisk mest fordelaktigetilbudetbasertpå følgendeprioritertetildelingskriterier. “1. Oppfyllelse av SKAL-krav og tabell i pkt. 4.1/4.2 i Tekniske krav, som viser rnateriellets kapasiteterogevnetilåløse tiltenkte oppgaver, herunderevnen tilå bæreredskaperav ulike typer. 2. Leverandørs vedlikeholdsstøtte ogdeleleveranser. 3. Kort leveringstid. 4. Tilgjengelighet (pkt 4 i Merkantile krav), vedlikeholdstilgjengelighet og antatte dr~ftskostnader. 5. Brukervennlighet ogsikkerhetfor bruker. 6. Dr?flskostnader iht. Leveransebeskrivelsepkt. 30. 7.Prisprenhet.”
(4) Innen tilbudsfristens utløp 27. mai 2005 var det kommet inn tilbud fra fire leverandører, hvor av en leverandør hadde levert inn to tilbud. Blant leverandørene var Schmidt Norge AS (herefter kalt klager) og øveraasen AS (heretter kalt øveraasen)som senerebletildeltkontrakt.
(5) Klager tilbød en Schmidt TJS 630 sope-/blåsemaskin, mens øveraasen tilbød en RS 400 sope-/blåsemaskin.
(6) Fra svarpåkonkurransegrunnlagets vedleggA iklagers tilbudhitsettes: “4.2 Spes~flkasjoneprå blåsesysternet
1... Kan v~ftehastighetenjusterestrinnløst? : Standard justeres den trinnvis; AV, ½, 1/1. Som opsjon kan den leverestrinnløs”
med spørsmål om utfyllende opplysninger. I punkt 3.b var det bedt om utfyllende opplysninger om hvor lutthastigheten var målt. På dette punktet svarte klager at “Lufihastigheten er målt vedutgangen av blåsekanalen”, mens øveraasen svarte at “Blåsehastigheten er målt iblåsemunnstykkets ende, vedinngangen tilblåsekanalen. Det vilsi mellomblåsernunnstykket ogblåsekanal.”.
(8) Frainnidagedes tekniskeevalueringhitsettes: “Teknisk ogoperativevaluering: FLO/M/T/LF/BL har evaluertanbudene ififastsattvektleggingskriterier • Oppfyllelse av skalkrav ogevaluering av tabell 4.1 i tekniskspesifikasjonsom visermateriellets evne ogkapasitetertilå løse tiltenkteoppgaver. - Evalueringengirfølgenderangering. 1. RS4002. TJS ... Fagkontoret begrunner rangeringen medoppfyllelse av skal krav og evne til å løse de tiltenkte oppgaver. Stikkord er ryddehastighet, ryddebredder og tekniske løsninger. Tabell 4.1 i teknisk spesijIkasfon er vurdert i)? kapasitetogtekniskløsningpå børste ogblåsev~fte. •
(9) Som et vedlegg til evalueringen av tildelingskriterium nummer i fulgte “matrise kapasiteter”. I denne matrisen hadde innklagede rangert leverandørenes tilbud på følgendepunkter: “1: Borste Borstebredde Ryddebredde vedoppgitt anbefaltvinkel. 1... Borstediameter 1... Borstebilde 1... Tipphastighet 1... Borstekostnader 1...
Levetidborster 1... Antallrader 1... Borstevinkel 1... Rangering/konklusjon. Borste 1. øveraasen 2. Schmidt 3. ... 4. ... 2: BLÅSESYSTEM 1... Luftvolum im3/h 1... Lufihastighet ... Regulering avhastighet,trinnlost ... 4. Schmidt Nei, av, ½ og1/1 Rangering/konklusjon. Blåsekapasitet: Flo vektlegger luftvolum, hastighet og trinnløst regulering av hastighetav blåsev~fte. 1. Øveraasen 2. 3. Schmidt 4. FLOG 1... Ryddebredde 1... Ryddevinkel 1...
Høyde 1... Vekt 1... Vektpåforaksel 1... Skjærvinkel ... Rangering 1. Øveraasen 2. Schmidt 3. ... 4. ...“
(10) Ibrev av29. juni 2005 bleklager meddeltatøveraasen vartildelt kontrakt. (li) I e-postav 5.juli 2005 baklager om en nærmere begrunnelseforvalg av leverandør. Innklagede besvartehenvendelseni brevav samme dag.
(12) Klager påklaget såavgjørelse i brev av 8. juli 2005. Innklagede meddelte i brev av 22. juli 2005 atklagen ikkebletatttil følge.
(13) Deterinngått kontraktmellominnklagede ogøveraasen. Anforsler: Kiagers anførsler:
(14) Klager anførerat innklagede harbruttregelverketfor offentlige anskaffelser.
(15) “Oppfyllelse av SKAL-krav” kan ikke benyttes som en del av et tildelingskriterium. Oppfyllelse av et absolutt krav, som skal vurderes opp i mot forskrift om offentlige anskaffelser § 8-10 (1) bokstav c, er ikke egnet til åidentifiseredet økonomisk mest fordelaktigetilbudet.
(16) Innldagede har brutt anskaffelsesregelverket, herunder kravenetil likebehandling og forutberegnelighet, ved å instruere tilbyderne om å besvare “ok” dersom produktet oppfyller de tekniske spesifikasjonskravene, for deretter i tildelingsfasen å premiere tilbud hvor tilbyder har fraveket instruksjonene og angitt sitt produkts ytelse utover minimumskravet. Klager har lojalt fulgt innklagedesinstrukser om å bruke “ok” for å markere at klagertilbyr et produkt somoppfyller minstekravene. Korte, utfyllende kommentarererbarebenyttetiden grad svaret“ok” kanvirke misvisende.
(17) Innklagede harbrutt forskrift om offentlige anskaffelser§ 10-2 og lov om offentlige anskaffelser § 5 ved å vurdere usammenlignbare egenskaper i tilbudsevalueringen. øveraasen har oppgitt at blåsehastigheten er målt ved inngangen til blåsekanalen, mens klager har oppgitt at blåsehastigheten er målt ved utgangen av blåsekanalen.
Likevel er de to usammenlignbare størrelsene satt opp mothverandre i innklagedes vurdering.
(18) Innklagede har vider brutt forskriftens § 10-2 og lovens § 5 ved at de egenskapene som ble lagt til grunni tilbudsevalueringen ikke stemmer overens med det som er oppgitti klagers tilbud. Innidagede hari sintilbudsevaluering lagttil grunnat klager ikke kan levere en trinnløs justering av viftehastigheten, og har dermed rangert klager sist på dette punktet. Klager har imidlertid tilbudt et blåsesystem som kan leveresententrinnvis ellertrmnnløst. Herharinnklagede lagt feil egenskapertil grunn ivurderingen. Innkiagedesanførsler:
(19) Innklagedebestrider åhabruttregelverketforoffentligeanskaffelser.
(20) Tildelingskriteriumnr. i er ikke i stridmed regelverket. “Oppj5illelse avSKAL-krav” som del avet tildelingskriterium er med på å underbygge ogå presisere at tilbud vil bli avvist dersom tilbyder tar vesentlig forbehold fra de absolutte krav innkiagede stiller. Det skulle dermedvære klartfor samtlige tilbydere at innklagede haddenoen klare skal-krav som ble ansett som så sentrale at vesentlige avvik fra disse ville medføre at tilbudet ville bli avvist. Tildelingskriterium nr. i er videre ikke vurdert isolert, men er sett i sammenheng med tabell 4.1 og 4.2 i “Tekniske krav”. Tilbydeme ble pålagt å utfylle disse tabellene i sine tilbud. På den måten fikk innklagede synliggjort leverandorenes produkt når det gjelder dets kapasiteter og evne til å løse tiltenkte oppgaver,herunder evnen til å bæreredskaper av uliketyper. Dettevurderti sammenheng gir klarheti hvasom vektlegges ved valgav tilbud. Det var et poeng for innidagede å ha en kombinert vurdering av om de tekniske krav innklagede haddestiltvar oppfylt, samt at det ga innklagede muligheten tilå rangere de ulikeprodukteneut ifrade faktiskeegenskapene.
(21) Når det gjelder konkurransegrunnlagets vedlegg A, Tekniske krav, var enkelte av punktene av en slik karakter at de kunne bevares med “ok”, mens andre punkter var formulert som en anmodning om ytterligere beskrivelser av produktet. Imiklagede hari forordettil vedleggA benyttet “kan” forå gi leverandørene mulighet til å svare “ok” på et punkt dersom deres produkt er i henholdtil kravet ellertil ågi utfyllende opplysninger dersom det anseshensiktsmessig/nødvendig. Klagerfremstiller det som om innklagede skal ha premiert de tilbyderne som har gitt utfyllende opplysninger. Dette er ikke en riktig fremstilling. Det var ikke meningen at leverandørene skulle besvare kravene med “ok” for å kunne være med i konkurransen. Innklagede har rangert tilbudene ut i fra produktenes ytelser. Klager har på lik linje med valgte leverandør opplyst omytelser deres produkt kan oppnå, oghar dermedblittrangerti henhold til oppgitte tall og data. Valg av tilbud er gjennomført etter likebehandlingsprinsippet. Klagenenmdas vurdering:
(22) Klager har deltatt i konkurransen og har saklig klageinteresse, jf forskrift om klagenemnd foroffentlige anskaffelser§ 6. Klagenerrettidig. Anskaffelsens verdi er over EØS-terskelverdi, og anskaffelsen følger derfor forskrift om offentlige anskaffelserde! log II,jfforskriftens §2-1,jf~2-2 (1).
Ulovlig tildelingskriterium?
(23) Ved fastsetting av tildelingskriterier har oppdragsgiver et vidt skjønn. Tildelingskriteriene må imidlertid være egnet til å identifisere det økonomisk mest fordelaktigetilbudet.
(24) Spørsmålet er således om kriteriet “Oppfl’llelse av SKAL-krav er egnet til å ...“ identifiseredet økonomiskmest fordelaktigetilbudet.
(25) Skal-krav, eller minstekrav, er krav leverandørenes tilbud må oppfylle for å være med videre i konkurransen. De tilbudene som ikke oppfyller minstekravene skal avvises, mens de øvrige tilbudene skal evalueres og rangeres på bakgrunn av hvor godt deoppfyller tildelingskriteriene. Ettersomminstekrav enten eroppfylt eller ikke oppfylt, er det ikke tale om engrad av oppfyllelseavminstekrav. Nårtilbudene først oppfyller minstekravene, er alle tilbudene like gode på dette punktet, og det er således ikke mulig å rangere tilbudene i forhold til hverandre. På denne bakgrunn finner klagenemnda at oppfyllelese av skal-krav ikke er egnet til å identifisere det økonomiskmest fordelaktigetilbudet.
(26) Av forordet til konkurransegrunnlagets bilag om tekniske krav fremkom det imidlertid at dersom etpunktvar tilfredsstilt fulltut kunnepunktetbesvares ok, mens dersom andre akseptable løsninger skulle nyttes, måtte disse beskrives i detalj. Klagenemnda oppfatter dette dit hen at bilaget ikke oppstilte skal-krav til sope- og blåsemaskinene, men derimotat leverandørene kunne tilby altemative løsninger. Det er ogsåsliktilbudene harblittevaluert.
(27) Evalueringen synes således å ha vært grei. Etter klagenemndas syns fremgår det imidlertid ikke klart av tildelingskriteriet “Oppfyllelse av SKAL-krav hva som ...“ ville bli evaluert. Klagenemnda finner etter dette at innidagede har brutt kravet til forutberegnelighet i lovens § 5, samt forskriftens § 10-2 ved at kriteriet“Oppfi’llelse av SKAL-krav ikke erutformet klartnok. ...“ Innkiagedesinstruksjon ikonkurransegrunnlagetsvedleggA “Tekniske krav”
(28) Innklagede hadde i forordet til konkurransegrunnlagets bilag om tekniske krav opplyst at leverandørene “kan” besvarepunktene i bilagetmed ok, dersom punktene var tilfredstilt fulltut. Det var imidlertid ogsååpnet for at leverandørene kunne tilby andre akseptable løsninger, og da slik at disse løsningene måtte beskrives i detalj. Klagenemnda kan ikke se at innklagede med dette har instruert leverandørene til å besvareok foråkunne delta ikonkurransen.
(29) Klagenemnda kan heller ikke se at innklagede i tilbudsevalueringen har premiert leverandører som har kommetmed utfyllende opplysningerutover å si at punktene i bilaget“Tekniske krav” er oppfylt,slik klagerhar anført. Det innklagede harevaluert i forhold til tildelingskriterium nummer i er spesifikasjoner leverandørene måtte fylleinn i vedleggetspunkt 4.1 og 4.2, samt spesifikasjoner vedrørendevektog mål på plogene som leverandørene i vedleggets punkt 5 f. ble bedt om å legge ved. I
22. juni 2005, ble bedt om å komme med. De forhold innklagede har vurdert, er således spesifikasjoner og opplysninger som alle leverandørene ble bedt om å gi Klagenemnda kan ikke se at det foreligger noe bruddpå kravet til likebehandling i foreliggende tilfelle.
Usammenlignbareegenskaper itilbudsevalueringen?
(30) Klager har anført at innklagede har vurdert to usammenlignbare størrelser ved evalueringenavblåsehastighet/lufthastighet. Påbakgrunn avklagenemndas skriftlige saksbehandling er det ikke mulig for nemndaå overprøve om hvorvidt lufthastighet måles ved inngangen til eller utgangen av blåsekanalen, har betydning for maskinenes lufthastighet. Klagenemnda kan således ikke prøve om innklagede har vurdert to usammenlignbare størrelser ved evalueringen av produktenes blåsehastighet/lufthastighet. Feilfaktum
(31) Ved tilbudsevalueringen har oppdragsgiveret skjønn som bare i begrenset grad kan overprøves rettslig. Klagenemndakanimidlertid blant annetprøve om oppdragsgiver harlagtkorrektfaktum til grunn vedtilbudsevalueringen.
(32) I sin evaluering har innklagede lagt til grunn at viftehastigheten på klagers maskin ikke kan justeres trinnløst. Av kiagers tilbud følger at som standard justeres viftehastigheten på den sope- og blåsemaskin klager har tilbudt, trinnvis. Riktignok vardet opplyst i tilbudet at som opsjonkunne viftehastigheten leverestmnnløs. Det er imidlertid ikke opplyst noe om hva det eventuelt villekoste innidagede å benytte seg at denne opsjonen. Etter klagenemndas oppfatningmå det legges til grunnat på den maskin klager har tilbudt, justeres viflehastigheten trmnnvis. Klagenemnda kan således ikke se at innklagedehar lagtfeil faktum tilgrunn itilbudsevalueringen. Konklusjon: Forsvarets Logistikkorganisasjon har brutt kravet til forutberegnelighet i lov om offentlige anskaffelser § 5 og forskrift om offentlige anskaffelser § 10-2 ved ikke å utforme tildelingskriteriet“OppfyllelseavSKAL-krav...” klartnok. Forøvrigharklagersanførsler ikke ført frem. Forklagenemnda, 6. november2006 BjøFgVen
Refererte rettskilder
- LOA 1999 § 5 — Grunnleggende krav til forutberegnelighet og likebehandling – brudd konstatert
- FOA 2001 § 10-2 — Tildelingskriterier – krav om at kriteriene er egnet til å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbudet – brudd konstatert
- FOA 2001 § 8-10 — Avvisning av tilbud som ikke oppfyller absolutte krav – anført av klager, ikke direkte vurdert av KOFA
- FOA 2001 § 2-1 — Anvendelsesområde – anskaffelsen fulgte del I og II
- FOA 2001 § 2-2 — Terskelverdi – anskaffelsens verdi over EØS-terskel
- FOA 2001 § 6 — Forskrift om klagenemnda – klageinteresse og rettidig klage